社會保障一體化建設(shè)是政府職能轉(zhuǎn)變的重大標志之一，我國的社會保障制度建設(shè)正在由以往的經(jīng)濟工具視角轉(zhuǎn)向服務于民的責任視角。在社會保障一體化建設(shè)中存在著的四對主要矛盾是社會保障一體化舉步維艱的深層原因，這些矛盾是對局部與整體之間“非良性互動”困境的現(xiàn)實詮釋。局部和整體利益的銜接必須通過有效的制度設(shè)計來固化彼此間的良性互動，如此，社會保障一體化事業(yè)才能得以穩(wěn)健推進。

　　為加快完善我國的社會保障制度，政府在新時期提出了“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的基本方針，并將“統(tǒng)籌推進社會保障一體化建設(shè)”提到前所未有的高度。但政府在推進社會保障一體化進程中遇到了一些問題，尤其在社會保障一體化建設(shè)中存在著的四對主要矛盾已成為其舉步維艱的深層原因。本文嘗試對影響社會保障一體化目標實現(xiàn)的四對主要矛盾進行梳理分析，以探尋解決之道。

　　矛盾一：政府職能有限性與社會保障需求無限性

　　政府的有限“理性”和有限職權(quán)面對的是社會保障需求的無限膨脹。經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展使我國迅速進入了工業(yè)化甚至是后工業(yè)化和信息化的時代，但在物質(zhì)財富欣榮的背后，養(yǎng)老、就醫(yī)、貧富差距擴大等一系列問題不斷凸顯。不同于改革開放以前的國家保障模式，建立適應經(jīng)濟進一步發(fā)展要求的社會性的保障制度的需求日益迫切。經(jīng)濟快速發(fā)展背景下人們對社會保障需求的急劇增加對目前有限的政府職能提出了挑戰(zhàn)，這是制約社會保障一體化目標實現(xiàn)的矛盾之一。

　　1.社會保障需求的無限性。無論是單純從理論層面進行探討，還是從實際經(jīng)驗層面出發(fā)，社會保障都具有無限增長的特性。首先，社會保障服務主體具有無限性。面對“公民本位、社會本位”理念下政府執(zhí)政理念的不斷演變，我國政府在新時期提出轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務型政府的目標。政府存在的意義在于滿足不同人群的不同需求，但也正因此，社會保障服務對象的多樣性與無限性決定了政府提供社會保障的相關(guān)邊界很難界定，唯有通過使社會保障服務邊界盡可能地具有廣延性來解決。其次，社會保障需求具有剛性發(fā)展特性。社會保障需求的剛性發(fā)展，是指社會保障在發(fā)展進程中出現(xiàn)的服務項目只會增加而不會減少、覆蓋面只會擴大而不會縮小、待遇水平只會提高而不會降低的趨勢。我國較為特殊的政治制度使得社會保障的剛性對我國社會經(jīng)濟建設(shè)的侵蝕有所減弱，然而卻并不能阻止其大的發(fā)展趨勢。一方面，隨著人們溫飽問題的解決，更高層次的需求勢必會提上生活日程；另一方面，政府的持續(xù)發(fā)展有賴于能夠滿足人們不斷增長的物質(zhì)文化需求，而其中社會保障與社會福利就是最主要的內(nèi)容，諸多發(fā)達國家的經(jīng)驗已經(jīng)證明了這一點。

　　2.政府職權(quán)之有限性。首先是政府價值判斷的有限性。中央進一步提高了對社會保障統(tǒng)籌水平的要求，即在全國范圍內(nèi)確立社會保障公平性、公正性和開放性。然而，一些地方政府會千方百計通過制度壁壘阻礙這種進程，因為中央政府更高的價值判斷與地方政府的低層次價值判斷間存在著價值鴻溝；其次是政府職能范圍的有限性。對政府責任邊界的理解有兩個角度，一是政府與市場的責任邊界，二是中央政府與地方政府的責任邊界。我國的政府改革更多關(guān)注于前者，即釋放政府權(quán)力給市場，盡可能發(fā)揮市場自身的調(diào)節(jié)作用，這在一定程度上取得了較大的認可度。但各級政府間的權(quán)責劃配卻因此經(jīng)常被忽略。國內(nèi)政治學界多位專家均指出，我國政府職權(quán)由中央到地方逐步弱化，而其需要解決和完成的事務卻在逐步增加，形成了兩個不匹配的錐子型結(jié)構(gòu)。中央政府和省市地方政府掌握著政策制定權(quán)和財政收入絕對支配權(quán)，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府卻幾乎承擔了所有社會管理和公共服務的具體安排和操作職能。在社會保障一體化建設(shè)過程中，中央政府政策著眼于宏觀利益和大局，地方政府則主要關(guān)心本地區(qū)和本地居民的社會保障利益，基層政府作為派出和具體執(zhí)行機構(gòu)缺少話語權(quán)。在不對稱的權(quán)責模式下，基層政府承擔絕大多數(shù)的社會保障事務的操作和執(zhí)行，卻沒有配給相應的話語權(quán)、財政權(quán)，這種不匹配往往使得執(zhí)行結(jié)果與中央政策意圖背道而馳。

　　矛盾二：政府聯(lián)動的碎片化與制度一體化要求

　　中央政府與地方政府間的利益博弈、地方政府間的制度割據(jù)成為社會保障一體化建設(shè)的又一大障礙。在西方發(fā)達國家，不同政府間協(xié)同治理共同事務的機制得到廣泛應用，實踐中政府協(xié)同治理獲得成功的例子也很多，如在澳大利亞聯(lián)邦政府部門和各地區(qū)政府的社會保障服務功能集結(jié)中發(fā)揮了重要作用。在我國，政府間聯(lián)動也逐漸出現(xiàn)在治理跨界流域污染、應對突發(fā)事件等行動中，但這種應用還未有效擴展到社會保障領(lǐng)域內(nèi)。

　　1.政府間的利益之爭。對于中央提出的實現(xiàn)社會保障在全國的全面覆蓋和逐步均衡的目標，地方政府往往通過設(shè)置制度壁壘加以限制，如外來人口準入限制等，以保障本地區(qū)利益。此外，以省為統(tǒng)籌單位的模式也有可能拉大區(qū)域間的社會保障水平差距，新的社會保障區(qū)域碎片化可能成為推進社會保障一體化的重大障礙。

　　社會保障難以在不同區(qū)域和不同群體之間實現(xiàn)均衡，反映了一種利益的博弈。這是因為一方面全國各地的經(jīng)濟水平有很大的差距，社會保障一體化意味著利益的均衡分割，在資源不變的情況下勢必會相對縮減富裕區(qū)域的保障水平；另一方面，我國沒有法律規(guī)定政府財政中應當有多少用于社會保障建設(shè)，因而對于發(fā)達地區(qū)的政府而言，他們可以轉(zhuǎn)移一部分社會保障的結(jié)余用于本地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)，財政的轉(zhuǎn)移是發(fā)達地區(qū)政府及居民所不愿見到的。

　　2.地方政府信息技術(shù)系統(tǒng)的差異化。信息化的社會保障服務，是指將以計算機、通訊網(wǎng)絡(luò)為主體的信息技術(shù)充分運用在社會保障領(lǐng)域。在我國，社會保障的信息化被廣泛應用于實踐當中，諸如電子病歷、網(wǎng)上預約、網(wǎng)上業(yè)務辦理等。然而，各地的社會保障信息化水平差異巨大，很多落后地區(qū)缺乏必要的社會保障信息技術(shù)支持系統(tǒng)。這種技術(shù)層面的差異性加劇了各地間社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)等手續(xù)的復雜程度，既不利于本地區(qū)提高社會保障業(yè)務辦理效率，又影響社會保障一體化空間的拓展。

　　矛盾三：政府在社會保障一體化建設(shè)中的意識與能力沖突

　　在社會保障一體化建設(shè)中，一方面中央政府與地方政府未能達成建設(shè)目標的一致性，地方政府對于社會保障建設(shè)的責任意識和理解力不強；另一方面，由于不匹配的財權(quán)與事權(quán)和以政府為供給單位的單一服務主體，致使部分地方政府和絕大多數(shù)基層政府缺少推進社會保障一體化之能力。

　　1.政府責任事實與責任意識矛盾。社會保障參與主體主要包括政府、企事業(yè)單位和個人（公民）三個部分，而政府是其中的核心，這是由我國國情以及社會保障服務公共物品屬性共同決定的。參與主體權(quán)利與義務對公民而言主要體現(xiàn)在是否有效獲得相關(guān)訊息以及是否具備維權(quán)意識與能力；對于企事業(yè)單位而言主要在于是否依據(jù)相關(guān)規(guī)定履行自身職責；政府對于社會保障一體化的正確認識是推進社會保障一體化前行、進行相關(guān)制度設(shè)計和工具創(chuàng)新的動力基礎(chǔ)，政府的錯誤意識如對社會保障的不理解、理解錯誤以及對社會保障的不重視等則會阻礙其發(fā)展。

　　社會保障首先具有維護社會公平和穩(wěn)定社會的功能，其次才具有宏觀調(diào)控經(jīng)濟的功能。政府對于社會保障具有責無旁貸的責任，因而任何層級的政府都不應推卸所應承擔的社會保障責任。另外，從社會保障公共產(chǎn)品屬性考察，我國應當在理念上樹立一種城市與鄉(xiāng)村、東中西部無差別的意識，而不應通過政策固化和擴大社會保障的城鄉(xiāng)、區(qū)域的差別和分割。

　　2.政府體系內(nèi)財權(quán)與事權(quán)不匹配。政府分權(quán)模糊化是政府推進社會保障一體化關(guān)鍵制約因素。我國1994年的稅改雖然在促進經(jīng)濟建設(shè)上起了積極作用，但也導致了一些問題，財權(quán)劃分與事權(quán)不對稱，事權(quán)劃分又缺乏必要依據(jù)，使得社會保障建設(shè)中基層政府財權(quán)與事權(quán)不一致，以至無法有效推進社會保障一體化建設(shè)，政府的職能實現(xiàn)遇到了巨大障礙，在責任和能力之間產(chǎn)生了某種沖突或者對立。

　　基層政府是社會保障產(chǎn)品的主要提供者和社會保障一體化的具體執(zhí)行者，但其職責與能力、權(quán)利的不協(xié)調(diào)卻制約了其功能的發(fā)揮。從組織形態(tài)上來說，基層政府在現(xiàn)有的政府體系中是最弱小、最低端的，其所要承擔的任務的廣泛性和復雜性與其能力和責任極不對稱。比如在上海，來滬人員的相關(guān)管理雖然有市政府政策支持，但其執(zhí)行全部由街道和鎮(zhèn)政府完成。“權(quán)利小、責任大、工作苦”就是這種矛盾的具體體現(xiàn)。

　　我國中央政府在建設(shè)社會保障事業(yè)當中常會存在“超前”表現(xiàn)，“超前”一般導致兩種后果：一是使中央政府背上本可不背而又越背越重的包袱，難以有效完成預期的目標；二是由于中央政府的過分干預，使得基層政府越來越依附國家，日益失去通過自身制衡機制形成秩序的能力，一切都依賴國家安排解決，基層政府無法有效行使自身使命。其實對于中央政府而言，其最重要的職責在于推動社會保障一體化相關(guān)的法律、法規(guī)制定，從中央層次出發(fā)設(shè)計各地普遍適用的社會保障制度安排；同時，對于關(guān)乎全國居民的社會保障項目，要收歸中央，釋放基層政府壓力。使基層政府在事權(quán)方面主要作為具體事務的管理主體，協(xié)助高層級政府完成社會保障具體項目的實施管理，對于非本轄區(qū)內(nèi)的社會保障則不承擔財政責任。

　　3.社會保障服務多元化與政府管理單一性。社會主體的多樣性使得公民對于社會保障的需求同樣具有多元化特性，這不僅需要社會保障項目的多樣和豐富，也需要提供服務的主體多元和競爭。以政府為單一供給主體的社會保障服務體系難以承擔所有的責任，更難以滿足所有需求。由于當前我國社會保障管理體制上仍采用全能政府模式，對社會保障大包大攬、硬性管理，難免擠占了社會組織發(fā)展的空間，社會組織的獨立性、自主性也因此打折，社會發(fā)育的滯后又制約了政府在社會保障方面的職能轉(zhuǎn)變。

　　因此，政府首先應當強化自身的公共服務意識，培育將社會保障視為“服務”而非“工具”的文化理念；此外，還應當完善和創(chuàng)新制度設(shè)計相關(guān)的公共政策工具，例如采取政府購買、合同外包、特許服務、“復合供給”5等多種形式，為社會保障的推進打下物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　矛盾四：社會保障績效評價與民意表達之間的矛盾

　　政府績效是公共事務管理不能忽視的行為導向，民意表達也正日益成為政府有效開展社會管理的風向標。然而，政府績效與民意風向之間不可避免的沖突和矛盾使得社會保障一體化進程的推進頗為受制。

　　1.政府績效設(shè)計的不足。社會階層的分散性和政府權(quán)威的集中性使得民眾的利益表達與維護必須通過有效的制度構(gòu)架聯(lián)結(jié)，否則就無法解決其中的矛盾。目前我國各地的政府績效評估是一種“任務導向＋滿意導向”的政府績效評估模式。在現(xiàn)代政府管理中，評估指標的科學性與準確性，不僅決定了考核的價值取向，更對考核對象的行為起著直接的導向作用。在改革開放后的很長一段時期內(nèi)，我國的各方面考核皆是以經(jīng)濟建設(shè)為核心指標，這符合當時特定的發(fā)展時期和國家建設(shè)歷程。近年來社會保障的重要地位凸顯，在政府的績效評價體系中占有了一定分量。問題在于，有關(guān)社會保障指標的設(shè)計還存在比重過低、指標被人為更改的可能性高等問題，失去了社會保障作為考核政府績效指標的實質(zhì)性意義。

　　在現(xiàn)有分稅制的財政體制下，中央政府與地方政府的關(guān)系更像一種基于利益的博弈，中央政府的政策在地方執(zhí)行中往往被大打折扣。有些地方政府以財政困難為由拒不落實或者敷衍應由財政轉(zhuǎn)移支付的保障資金，有的甚至和上級政府討價還價，最終回避責任。例如農(nóng)村低保由于缺乏相應的政策法規(guī)，由縣、鄉(xiāng)、村三級負責的低保資金往往難以落實。

　　2.民意表達渠道的缺失。社會保障監(jiān)督機制不到位、社會保障訴求渠道不暢是民意表達方面的主要障礙。到目前為止，我國還沒有真正確立有效的監(jiān)督機制，致使對社會保障相關(guān)政策、規(guī)劃、法規(guī)執(zhí)行情況和基金收支、運營和管理的監(jiān)督力度不夠，缺少來自廣大公民的監(jiān)督。除上海等少數(shù)地區(qū)采取試點的形式創(chuàng)新居民對社會保障的民意表達機制外，絕大多數(shù)地區(qū)的老百姓沒機會、沒渠道表達自己對于社會保障的看法、建議等。事實上，即使在已有的試點地區(qū)也存在著基層政府弄虛作假、“走形式”的現(xiàn)象。

　　結(jié)語

　　社會保障一體化目標實現(xiàn)過程中存在的四大矛盾，從本質(zhì)上來看是由社會保障構(gòu)成因子與社會保障整體之間的“非良性聯(lián)結(jié)”造成的。在政府職能有限性與社會保障需求無限性之間、政府的利益博弈之間、政府的社會保障意識與能力之間、政府績效與民意表達之間等四組矛盾中，都存在著局部和整體的銜接問題。統(tǒng)籌社會保障中的一體化目標本身就是一種具有悖論的目標模式，它必須在構(gòu)成和影響這一目標的組成因子對社會保障一體化達成共識的基礎(chǔ)上才能得以實現(xiàn)，并且必須允許一體化目標有足夠的時間去實現(xiàn)，允許在一定時期內(nèi)社會保障的某種差異化，否則，社會保障一體化將會陷入種種矛盾和障礙之中而無法實現(xiàn)。

　　事實上，無論是面對代表局部利益的地方政府、代表全局利益的中央政府，還是代表公眾意志的民意表達，都要在彼此間建立有效的銜接制度，以確保社會保障一體化工作的順利開展。而且，局部利益所代表的情感因素與整體利益所代表的理性因素之間的矛盾也并非不可調(diào)和。“局部在整體之中”與“整體由局部組成”兩個命題并不沖突。局部和整體之間對立轉(zhuǎn)換在于局部在整體目標下進行社會保障建設(shè)，整體總是依據(jù)局部的實際執(zhí)行情況進行社會保障的政策設(shè)計。局部和整體利益的銜接必須通過有效的制度設(shè)計來固化彼此間的良性互動，如此，社會保障一體化事業(yè)才能得以穩(wěn)健推進?！?/p>