從國際社會經(jīng)驗看，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，是現(xiàn)代國家確保社會成員社會權(quán)利實現(xiàn)、積極應(yīng)對社會風(fēng)險、進而促進社會穩(wěn)定的普遍做法。目前，我國已經(jīng)初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的社會保障體系框架。并且，初步實現(xiàn)了由單位和家庭保障向社會保障、由面向城鎮(zhèn)職工的保障向覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的保障、由單一保障向多層次保障的根本性改變?？偟膩砜?，成果來之不易，成績十分巨大。但是，隨著社保改革逐步進入“深水區(qū)”，社保面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟社會形勢不斷變化，社會保障事業(yè)的發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。其中，我國的“大國”國情，在一定程度上增加了社保制度設(shè)計的復(fù)雜性和艱巨性，給社保體系建設(shè)帶來了困難和壓力。

　　我國人多、地廣的基本國情，使得社會保障制度建設(shè)任務(wù)繁重、難度極大。

　　我國是世界人口第一大國，人口基數(shù)已經(jīng)達到13.47億，而且有可能達到15億后才會逐漸下降。巨大的人口數(shù)量給社會保障制度建設(shè)帶來的最直接問題，是社會保障所需要的巨額資金從哪里來。從實踐來看，社會保障的經(jīng)費來源無非個人、雇主和國家。從需要繳納社會保險費用的社會成員角度看，在充分就業(yè)、且勞動者占人群總數(shù)比例高的情況下，職工個人賬戶的“腰包”才可能鼓起來，一旦這兩個條件受到?jīng)_擊，這部分社會保障費用就很難收集。從需要配比繳納社會保險費用的企業(yè)事業(yè)單位來看，在企業(yè)效益較好、經(jīng)濟上升時期，企業(yè)事業(yè)單位繳費積極性較高，一旦企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)困難，這部分法定支出費用很可能成為“壓倒駱駝的最后一根稻草”。另外，部分社會保障需要由政府來補助經(jīng)費或“埋單”，這對于現(xiàn)代國家的資金籌集、運作和保值也提出了很大的挑戰(zhàn)?？偟膩砜?，經(jīng)濟景氣上升時期，社會保障特別是社會保險的資金籌集相對容易；但經(jīng)濟景氣下降特別是經(jīng)濟危機到來時，資金籌集則相對困難。

　　2011年年底，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項社會保險參保人數(shù)分別達到了2.8億、4.7億、1.4億、1.8億和1.4億，全年五項社會保險基金總收入超2.4萬億元，但平均下來，每項社會保險只能維持一個比較低的保障水平?？梢哉f，社保經(jīng)費不足，仍然是我們建立社會保障體系面臨的第一大難題。根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，未來5年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保障人數(shù)達到3.57億人，城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率提高3%。在這樣的硬任務(wù)下，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中確定的要將社會保障支出占財政支出比例由現(xiàn)在11%提高到15%-20%，“十二五”時期社會保障的財政投入估計要達到10萬-15萬億，籌資壓力十分巨大。

　　另外，我國的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、部門間、不同所有制間、甚至單位間的發(fā)展差異巨大，貧富分化嚴重，原有社會保障和福利分配不平衡，使得社會保障的制度設(shè)計、籌資水平、體制銜接都非常困難。飽受詬病的城鄉(xiāng)社會保障制度就是一例，長期以來城鄉(xiāng)社保人為分割，保障程度不一，不僅沒有促進社會公平，反而制造了新的社會不平等。

　　可以說，在我們這樣的大國，建設(shè)起一張制度完善、體系健全、覆蓋全民、水平不斷提高的社會保障網(wǎng)，是人類歷史上未曾遇到過的時代性課題。從這一點看，我們建立社會保障的過程，既不同于西方國家在工業(yè)化、城市化過程中因應(yīng)勞資矛盾沖突、社會風(fēng)險加大的“同步發(fā)展型”社保，也與北歐國家社保程度較高的“小國寡民”型社保有巨大差異。

　　我國社會轉(zhuǎn)型加快、社會流動加速的大國國情，增大了社會保障制度的形成難度。

　　改革開放以來，我國進入社會轉(zhuǎn)型期，社會成員的社會流動加快。首先，自1980年代開始，由于經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會流動的增加，大大促進了我國的城鎮(zhèn)化，30多年時間里我國城鎮(zhèn)化每年保持1%增幅。2011年末，城鎮(zhèn)人口達到69079萬人，城市化率達到51.27%。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，城市化率在30%-70%期間是城市化加速期，而且越是后發(fā)展國家和地區(qū)，城鎮(zhèn)化的速度越快。除非發(fā)生特大天災(zāi)人禍或者戰(zhàn)爭，我國城鎮(zhèn)化仍然有可能保持年均1%的速度，并將持續(xù)15-20年。我國社保的基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)分治的社會大背景，本來，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的社保就是兩種制度、兩種待遇，社會轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化又產(chǎn)生了2.53億農(nóng)民工，他們的社保城鄉(xiāng)兩頭都靠不上，納入社會保障、享受公平的均等化公共服務(wù)的困難很大；另外還產(chǎn)生了4000萬-5000萬失地農(nóng)民，他們的土地被征收后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去基礎(chǔ)，“土地保障”的功能相應(yīng)消失，由于找工作困難、征地補償?shù)偷仍颍@部分人有可能淪為農(nóng)村社會的底層，他們的社保需求迫切但又難有針對性解決方案；另外，城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)人員和殘疾人等弱勢群體的數(shù)量近年也呈現(xiàn)上升趨勢，社會保險、社會救助、社會福利的壓力都十分巨大。

　　其次，經(jīng)濟社會的發(fā)展，使得從1990年代中期后我國由生產(chǎn)型社會轉(zhuǎn)化為消費型社會，我們已經(jīng)從“生存型”、“溫飽型”社會經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)向“消費”為主要導(dǎo)向的社會經(jīng)濟模式。在這種大環(huán)境下，一方面，社會保障成為公民社會生活的基礎(chǔ)，以終極保護的方式推動公民積極消費，換言之，社會保障體系的完善性和保障水平，成為經(jīng)濟發(fā)展的必要條件；另一方面，隨著公民的民主、法治意識的提高，民眾對社會保障的福利共識已經(jīng)形成，社會保障開始成為現(xiàn)代國家的剛性支出，并且產(chǎn)生了對社會保障的多樣化需求。國際經(jīng)驗也表明，只有通過國家主動的公共服務(wù)和社會保障，才能免除老百姓的后顧之憂，從而推動社會消費。在我國對外出口、投資增長均顯乏力的環(huán)境下，推動社會保障的完善化、多層次、可持續(xù)、上水平，既是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也成為民眾在消費社會來臨后的主動需求。如何實現(xiàn)社會保障的程度與經(jīng)濟發(fā)展程度相適應(yīng)，如何實現(xiàn)社會保障的程度與絕大多數(shù)普通民眾的“胃口”相適應(yīng)，成為社會保障制度設(shè)計時非常重大但又非常難以準確把握的重要課題。

　　最后，我國正在由整體利益社會分化為多元利益社會。“兩個階級一個階層”的社會結(jié)構(gòu)逐漸解體，社會階層結(jié)構(gòu)由簡單化到多元化。傳統(tǒng)的單位制整合功能也趨于消滅。在這種大環(huán)境下，集體主義、平均主義、奉獻主義的意識形態(tài)作用下降，每個階層和群體為了自身利益不再羞羞答答、也不愿意再“舍小家為大家”，轉(zhuǎn)而更習(xí)慣于以維護、主動實現(xiàn)自我利益的姿態(tài)，參與到社會利益的爭奪中。鑒于實際社會生活中，每個階層、群體的實力、社會影響、機制化參與渠道等都存在很大差異，面對社會保障這一利益必然存在一定的矛盾和爭執(zhí)。為此，社會保障制度和相關(guān)體系的建立，就有可能轉(zhuǎn)化為多元利益的博弈過程。鑒于我國人口基數(shù)大，任何一個階層、群體、部門的人數(shù)都以百萬、千萬甚至億來計，而且其內(nèi)部可能也存在利益再分化和再博弈過程，因此，制度建設(shè)需要很強的協(xié)調(diào)和平衡能力。比如，我國目前60歲以上老年人口已經(jīng)達到1.85億，“十二五”時期，將出現(xiàn)第一個老年人口增長高峰，60歲以上老人會增加到2.21億，老年人口比重將由13.7%增加到16%，人口老齡化進程將加快，社會養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)需求將大量增加。在國家社會保障和民生保障資金總體不足的情況下，保老人還是保青少年，優(yōu)先做養(yǎng)老還是做教育，成為一個“公說公有理，婆說婆有理”的議題，爭議的背后往往與相關(guān)人員的利益具有一定的關(guān)聯(lián)性。又如，目前醫(yī)保中出現(xiàn)的保大病還是保小病、保醫(yī)生還是?；颊叩臓幾h，也是相同的例子。

　　各地進展不同、保障水平差異的大國現(xiàn)實，給社保統(tǒng)籌和服務(wù)能力建設(shè)帶來困難。

　　由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的程度客觀上存在差異，在社會保障制度的建設(shè)和推行上，不得不采取了差異化的進程和保障水平，不得不采取分級、分類管理。首先，大量調(diào)查和研究表明，我國已經(jīng)形成了社保制度上的城鄉(xiāng)差異和保障水平的地區(qū)、群體差異。甚至在同一省份和地區(qū)內(nèi)部，也出現(xiàn)了社會保障水平的差異。比如，有研究就表明山東省內(nèi)半島城市的社會保障水平高于中部和西部城市。其次，近幾年國家強力推行的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、新農(nóng)保、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險制度，全國各地進度不一，存在較大差異。再次，分級、分類管理是符合國情的社會治理方式，但在“上有政策、下有對策”的現(xiàn)實氛圍下，各級政府間、政府與經(jīng)辦機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)間關(guān)于各類公共事務(wù)的討價還價、本位主義現(xiàn)象時有發(fā)生，很有可能破壞社會保障制度的統(tǒng)一性和嚴肅性。最后，社會保障制度作為一項國家干預(yù)措施，必然要求相應(yīng)提高社保機構(gòu)的服務(wù)能力。我國建立全面社保的歷史不到20年，社會保障卡、社會保障信息庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，社會保障呈現(xiàn)多龍治水局面，相應(yīng)的人員配備、管理制度建設(shè)、經(jīng)辦能力、監(jiān)管水平等各方面亟待提高。這些問題都導(dǎo)致了我國的社保統(tǒng)籌層次較低，繳費基數(shù)、繳費比例、社保待遇標準和管理經(jīng)辦四方面的統(tǒng)一很難實現(xiàn)。而統(tǒng)籌層次低又與上述問題相互影響，導(dǎo)致社會保障這一基本公共服務(wù)的均等化進展緩慢。

　　社會保險和社會保障基金基數(shù)過大，社保管理內(nèi)容復(fù)雜，實現(xiàn)收支平衡和保值增值困難。

　　社保的錢是保命錢。多渠道增加社會保障基金，切實加強社會保險基金的投資運營和保值增值管理，一直是黨和政府高度關(guān)注的事務(wù)。但人口基數(shù)大必然導(dǎo)致資金基數(shù)大，為此實現(xiàn)平衡和保值增值就難上加難。首先是總體收支平衡難。因為人員流動、繳費者變動、收入和支出巨大、經(jīng)辦筆數(shù)過多、監(jiān)管力量不足等原因，許多國家的社會保障都先后出現(xiàn)了收支不均衡的情況。從我國的地區(qū)差異看，深圳作為新興城市，年輕人多，老年人少，養(yǎng)老繳費多但支出少。東北老工業(yè)基地則是另一番景象。其次是歷史遺留問題多。各種社會保險的繳與不繳、少繳與多繳、繳費與支出之間的不匹配，不少是由于歷史原因造成的，比如城鎮(zhèn)下崗職工的社會保險問題。最后是社保資金增值難。比如，2011年全國城鎮(zhèn)2萬多億元社保基金要實現(xiàn)保值增值就必須有便利而且安全的投資渠道。以目前進退出機制最便捷的股市論，2011年全國上市公司AB股市值15萬億元，2萬億元資金足以讓股票市場暴漲暴跌。而其他投資渠道，比如國債、貴金屬、國際貨幣、境外證券、不可再生資源等，都可能因這筆資金過大而無法安全退出，或者可能因資金規(guī)模過大引來市場動蕩。所以，對大國來說，社保籌資難，但實現(xiàn)社保資金保值增值可能更難。

　　當然，在人類歷史的長河中，社會保障制度的出現(xiàn)僅僅才120多年，其間還經(jīng)歷了種種理論爭論和國家治理實踐。作為一個1978年才啟動改革開放進程，1990年代才開始嘗試建立社會保障制度的大國，只有面對大國現(xiàn)實，認真梳理大國社?？赡墚a(chǎn)生的難點，以前所未有的勇氣、創(chuàng)新和智慧面對這個挑戰(zhàn)，才有可能戰(zhàn)勝這些困難和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)社會風(fēng)險的化解和國家的長治久安。■