社會(huì)保障制度的改革設(shè)計(jì)，不是社會(huì)保障的成本越低越好，也不是保障水平越高越好，而是要在兩個(gè)極端之間做出適當(dāng)?shù)钠胶?/strong>

　　近年來，中國社會(huì)保障體制建設(shè)和改革取得了新的成就。各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障體制的投入增加，一些新的社會(huì)保障計(jì)劃出臺(tái)，社會(huì)保障的覆蓋面不斷擴(kuò)大，各地探索對(duì)社會(huì)保障機(jī)制體制改革的試點(diǎn)并取得一些新的經(jīng)驗(yàn)。

　　五大問題

　　但是，從社會(huì)保障體制的公平性、效率和可持續(xù)性來看，還存在一些需要進(jìn)一步改革的重大問題，歸納如下：

　　——城鎮(zhèn)職工（現(xiàn)在要求農(nóng)民工加入）的社會(huì)保障成本過高，可持續(xù)性較差。例如，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，一般占工資總額的28%（企業(yè)繳納20%，個(gè)人繳納8%），醫(yī)療保險(xiǎn)一般占工資總額的8%（6%+2%）或更高一些，其他工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)的繳費(fèi)率合計(jì)約為3%-4%。有些城市還有住房公積金，繳費(fèi)率可高達(dá)14%（7%+7%）。過高的繳費(fèi)率門檻往往將城鎮(zhèn)低收入就業(yè)群體（如城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員和進(jìn)城農(nóng)民工）排除在外。

　　將這些群體尤其是農(nóng)民工群體排除在外，往往人為地降低了城鎮(zhèn)基本社會(huì)保險(xiǎn)（如養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)）基金繳費(fèi)職工與退休人員的比率即“支持率”，增加了社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)困難。這些問題，與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過低的法定退休年齡和較短的繳費(fèi)年限要求結(jié)合在一起，進(jìn)一步加大了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的困難。

　　根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民在今年“兩會(huì)”期間披露的信息，中國企業(yè)職工養(yǎng)老金2011年收入大約為1.3萬億元，支出約為1.2萬億元，略有結(jié)余。2011年，財(cái)政對(duì)職工養(yǎng)老金的補(bǔ)助大約為1800多億元，如果扣除財(cái)政補(bǔ)助，有13個(gè)省有缺口，不過，加上財(cái)政補(bǔ)助全部都是收大于支出。

　　但是，這里有兩個(gè)問題，一是個(gè)人賬戶空賬的規(guī)模在繼續(xù)擴(kuò)大。2011年的繳費(fèi)收入（不計(jì)財(cái)政補(bǔ)助）大約為1.1萬億元，其中，約28%（8/28）應(yīng)為個(gè)人賬戶繳費(fèi)，按此比例估算，應(yīng)有約3000億元應(yīng)該在職職工個(gè)人賬戶繳費(fèi)，這些在職職工的個(gè)人賬戶繳費(fèi)應(yīng)該用于積累而非養(yǎng)老金發(fā)放，而實(shí)際上我們僅結(jié)余1000億元。這說明從全國整體來看，個(gè)人賬戶空賬的規(guī)模在繼續(xù)擴(kuò)大。二是目前中國人口中65歲及以上的老年人僅占總?cè)丝诘?%左右，已有13個(gè)省的養(yǎng)老基金收不抵支，未來中國人口老齡化進(jìn)程將不斷加快，本世紀(jì)中葉后可達(dá)30%甚至更高，這將使中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　一個(gè)反映勞動(dòng)年齡人口養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的重要指標(biāo)是“潛在支持比”（PotentialSupportRatio），即勞動(dòng)年齡人口與老年人口的比率。伴隨人口老齡化進(jìn)程，人口的潛在支持比會(huì)不斷下降。根據(jù)歷次普查數(shù)據(jù)計(jì)算，中國人口的潛在支持比已從1982年普查的12.53降為2010年普查的8.40，下降了近三分之一。未來潛在支持比的下降將更加嚴(yán)重。根據(jù)聯(lián)合國關(guān)于中國人口的“中方案”預(yù)測(cè)，2050年中國潛在支持比將降至2.38，2080年降至1.83。

　　——部分群體的社會(huì)保障從無到有，但是，保障水平仍然較低。如中國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，根據(jù)目前該制度的基本框架，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金由個(gè)人(家庭)、集體、政府共同籌集。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，由政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付。目前，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。地方政府可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，由地方政府支出。個(gè)人賬戶通過農(nóng)村居民個(gè)人（家庭）繳費(fèi)（目前可在每年100元、200元、300元、400元、500元五個(gè)檔次選擇，各地具體規(guī)定有所不同），地方政府對(duì)參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼（不少于每人每年30元），全部記入個(gè)人賬戶。

　　個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。中西部地區(qū)大多數(shù)農(nóng)村居民選擇每年向個(gè)人賬戶繳費(fèi)100元，如果不計(jì)利率收入（這里權(quán)且不去考慮實(shí)際負(fù)利率的風(fēng)險(xiǎn)），繳費(fèi)40年總數(shù)累計(jì)僅為4000元，如果按照目前的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額除以139），每月僅能提供不足30元的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。所以，對(duì)于農(nóng)村老人的養(yǎng)老需要來說，這可能只是杯水車薪。

　　——從整體來看，社會(huì)保障制度的公平性還存在問題。如參保企業(yè)（從工資總額以外、勞動(dòng)力成本以內(nèi)）和職工（從自己的工資收入中）繳納費(fèi)率較高的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而大多數(shù)地方的公務(wù)員/事業(yè)單位從業(yè)人員個(gè)人不繳費(fèi)，但他們退休后可享受比企業(yè)退休人員豐厚得多的養(yǎng)老金待遇。這種情況引發(fā)了公眾對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的懷疑和不滿。

　　這樣，中國社會(huì)保障制度事實(shí)上將就業(yè)人群劃分為“社保保障待遇好的單位/工作”和“社保保障待遇差的單位/工作”，這兩種不同社會(huì)保障待遇的單位或工作之間的流動(dòng)性很低。一個(gè)農(nóng)民工在企業(yè)里很難提拔為干部，如果不是不可能的話。這些差別沒有在工資統(tǒng)計(jì)中充分反映出來，卻無疑是影響就業(yè)的一個(gè)重要因素。不少大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)意愿調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，我國大學(xué)畢業(yè)生大多數(shù)愿意到機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或國有、外資大企業(yè)工作，只有非常少的人愿意到民營企業(yè)工作或自己創(chuàng)業(yè)，以致目前出現(xiàn)了農(nóng)民工就業(yè)容易而大學(xué)生就業(yè)難的費(fèi)解現(xiàn)象。

　　實(shí)際上，發(fā)生這種情況的一個(gè)重要原因，是社會(huì)保障待遇的差別。對(duì)于農(nóng)民工來說，他們一般沒有太多選擇，只能到社會(huì)保障待遇差的單位工作，所以，他們找工作相對(duì)容易；而對(duì)于大學(xué)生來說，他們努力進(jìn)入社會(huì)保障待遇好的單位工作，所以，他們的選擇余地相對(duì)較少，就業(yè)難度也相應(yīng)提高。如果沒有不同單位和工作的社會(huì)保障待遇分割，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)選擇的空間就會(huì)大得多，他們的就業(yè)問題的解決就會(huì)相對(duì)容易一些。

　　——社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次低，社會(huì)保障制度的人群分割和地區(qū)分割，阻礙了勞動(dòng)力流動(dòng)的社會(huì)流動(dòng)和空間流動(dòng)，阻礙了全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。

　　目前中國社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次較低，一般在地市級(jí)統(tǒng)籌，甚至還在縣級(jí)算賬，所以，當(dāng)勞動(dòng)力（尤其是農(nóng)民工）跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，他們繳納的統(tǒng)籌部分很難攜帶。雖然政府出臺(tái)了一些城鎮(zhèn)基本社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但是，具體操作的難度很大，勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)往往會(huì)造成社會(huì)保障繳費(fèi)（統(tǒng)籌部分）的損失。

　　盡管中國勞動(dòng)合同法和社會(huì)保險(xiǎn)法已先后生效，從實(shí)際實(shí)施的情況來看，目前農(nóng)民工與所在單位簽訂無固定期限勞動(dòng)合同，成為單位正式職工的案例還較少見。其中的一個(gè)障礙，就是社會(huì)保障待遇的差別。2011年7月1日后中國實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)法，要求農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)。但是，根據(jù)人社部的公報(bào)，2011年年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4140萬人，比上年末僅增加856萬人。以農(nóng)民工總量為2.5億粗略估算，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)不足農(nóng)民工的六分之一。

　　——目前的社會(huì)保障體制沒有為個(gè)人和市場(chǎng)發(fā)揮作用留出足夠的空間。在現(xiàn)有的體制下，政府不但管統(tǒng)籌賬戶，也管個(gè)人賬戶，由于基本保險(xiǎn)的繳費(fèi)率過高，商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展空間很小，“多層次”的社會(huì)保障體制難以發(fā)育。到目前為止，只有少數(shù)收益豐厚的企業(yè)，多為壟斷行業(yè)（如金融、能源、電信等）的企業(yè)能參加企業(yè)年金，參加企業(yè)年金的職工人數(shù)為1577萬人，僅占參保職工21565萬人的7.3%，顯然與建設(shè)多層次社會(huì)保險(xiǎn)體系的要求還有很大距離。

　　改革之道

　　顯然，中國社會(huì)保障制度今后還要進(jìn)一步改革，還要進(jìn)一步提高社會(huì)保障體制的公平性、效率和可持續(xù)性。但是，社會(huì)各界對(duì)社會(huì)保障體制如何改革的問題卻遠(yuǎn)未形成共識(shí)，甚至爭(zhēng)論不斷。

　　三年多以前，中國制定醫(yī)改意見和醫(yī)改方案時(shí)，全國上下就有很多不同意見的爭(zhēng)論；最近討論城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)延長退休年齡時(shí)，又發(fā)生了激烈爭(zhēng)論。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，更使這些爭(zhēng)論的參與空前廣泛。要深化社會(huì)保障體制的改革，首先要考慮深化改革應(yīng)該遵循哪些原則。

　　社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)該考慮以下原則：

　　首先，政府的社會(huì)保障制度要切實(shí)遵循“?；荆瑥V覆蓋”的原則，避免社會(huì)保障的成本/待遇過低或過高。

　　社會(huì)保障水平過低甚至缺失的極端情況是不可取的。在發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程的早期階段，在目前世界上一些低收入的發(fā)展中國家中，在改革開放后的一段時(shí)間內(nèi)中國大部分農(nóng)村地區(qū)與農(nóng)民工當(dāng)中，都發(fā)生過這種情況。由于缺少社會(huì)保障的有效保護(hù)，勞動(dòng)者將無力應(yīng)對(duì)重大疾病和突發(fā)事故，一旦發(fā)生這種情況，相關(guān)勞動(dòng)者和他們的家庭將處于困境。這種情況是任何一個(gè)現(xiàn)代文明社會(huì)（更不用說社會(huì)主義社會(huì)了）都不愿看到的。

　　社會(huì)保障繳費(fèi)（成本）和待遇過高的極端情況也是不可取的。因?yàn)檫@種情況往往難以為繼，甚至造成國家的金融和財(cái)政危機(jī)。今天，部分南歐國家經(jīng)歷的危機(jī)，為我們敲響了警鐘。社會(huì)保障的資金不是政府生產(chǎn)出來的，更不是天上掉下來的，歸根到底是政府通過收取企業(yè)和勞動(dòng)人口繳納的稅費(fèi)來籌集的。如果企業(yè)和勞動(dòng)人口的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)過重，社會(huì)保障的財(cái)務(wù)長期可持續(xù)性就會(huì)發(fā)生問題。最近，我在意大利參加關(guān)于“產(chǎn)業(yè)政策新思路”的研討會(huì)，有人在發(fā)言中提出“社會(huì)模式”（SocialModel）的問題，認(rèn)為南部歐洲經(jīng)濟(jì)問題的一個(gè)癥結(jié)，是不利于經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)模式，表現(xiàn)為剛性勞動(dòng)力市場(chǎng)和超出財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的社會(huì)福利。當(dāng)然，中國從總體上來看，距離福利國家還很遙遠(yuǎn)，不過，歐洲南部國家發(fā)生的金融財(cái)政危機(jī)，應(yīng)該作為中國社會(huì)保障改革的前車之鑒。

　　所以，社會(huì)保障制度的改革設(shè)計(jì)，不是社會(huì)保障的成本越低越好，也不是保障水平越高越好，而是要在兩個(gè)極端之間做出適當(dāng)?shù)钠胶?。這在很大程度上與中國儒家倡導(dǎo)的“中庸之道”相合，也與一些發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的理念和實(shí)踐相吻合。

　　如果按照國際比較來看，中國企業(yè)基本保險(xiǎn)的繳費(fèi)率顯然偏高。只有降低城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制繳費(fèi)率，才能使低收入群體包括農(nóng)民工和他們的家屬、城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員都參加進(jìn)來。此外，原來未參加城鎮(zhèn)基本社會(huì)保障體制的公務(wù)員和事業(yè)單位職工也應(yīng)該參加進(jìn)來。降低強(qiáng)制繳費(fèi)率，不但有利于擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率，還有利于盡快提高統(tǒng)籌層次，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌和醫(yī)療保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌。改革的一個(gè)重要目標(biāo)，是建立基本水平的覆蓋全體勞動(dòng)者和他們的家屬的，可負(fù)擔(dān)的和可持續(xù)的社會(huì)保障體制。在養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃中是如此，在醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃中也是如此。

　　第二，在政府提供最基本保障的同時(shí)，重視發(fā)揮企業(yè)和個(gè)人的積極性。

　　社會(huì)保險(xiǎn)體制深化改革的設(shè)計(jì)，要為企業(yè)和職工個(gè)人參加基本保障以外的自愿保險(xiǎn)留出足夠的空間，要在政府發(fā)揮作用的同時(shí)允許市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用。這方面可考慮采取更多深化改革的措施。例如，將個(gè)人賬戶從地方政府管理中剝離出來，與企業(yè)年金合并，由專業(yè)化的基金管理公司管理，允許企業(yè)年金對(duì)管理資產(chǎn)進(jìn)行多元化的投資組合，提高投資回報(bào)率。

　　參保職工對(duì)個(gè)人賬戶的繳費(fèi)率以及管理公司有更多的選擇權(quán)。在這方面，美國強(qiáng)大的私人養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)以及美國如401K等相關(guān)立法值得我們認(rèn)真研究借鑒。在醫(yī)療保障領(lǐng)域，政府可重點(diǎn)辦好城鄉(xiāng)社區(qū)（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院）和區(qū)/縣級(jí)醫(yī)院，把這些醫(yī)院辦成真正的廉價(jià)醫(yī)院，與此同時(shí)，三級(jí)醫(yī)院可由各類社會(huì)保險(xiǎn)購買服務(wù)，適當(dāng)放開三級(jí)醫(yī)院的市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)三級(jí)醫(yī)院間就服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量展開公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　第三，幫助需要幫助的人。社會(huì)保險(xiǎn)主要是針對(duì)有繳費(fèi)能力的人設(shè)計(jì)的，所以，社會(huì)保障制度還要能幫助那些由于特殊情況無力繳費(fèi)而需要幫助的人。由于中國家庭規(guī)模的不斷縮小，以及農(nóng)村中青年人口從農(nóng)村向城市、從中西部地區(qū)向東部沿海地區(qū)的遷移，未來中西部農(nóng)村地區(qū)的老年保障問題（尤其是長期護(hù)理問題）將變得日益突出，這些問題需要通過完善農(nóng)村的社會(huì)保障體制、加強(qiáng)民政救濟(jì)投入和發(fā)揮非政府組織的作用等多渠道地加以解決。目前，中國有約100多萬失去獨(dú)生子女（“失獨(dú)”）家庭，且每年增加7萬多戶，這些家庭面臨一些特殊的養(yǎng)老問題，需要政府和社會(huì)給予更多的關(guān)注和幫助。

　　第四，重視平穩(wěn)過渡。由于中國社會(huì)保障體制已經(jīng)初步建立，今后的任何改革都是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上推進(jìn)的，都需要從現(xiàn)有的制度向改革后制度過渡。所以，任何改革都應(yīng)該認(rèn)真考慮如何過渡的問題。中國過去的改革比較重視“帕累托改良”，即改革使一部分人受益的同時(shí)，不使其他人受損。這應(yīng)該是中國今后深化社會(huì)保障制度改革的另一個(gè)重要原則?！?/p>

　　作者為上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所所長、研究員