近年來，中國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存高速增長，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存從2003年的2207億元迅速上升至2006年的5489億元，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存也從2003年的259.3億元攀升至2006年的354億元。從表面上看，中國基本養(yǎng)老保險基金結(jié)存數(shù)額巨大，但是通過分析，我們不難看出巨額結(jié)存數(shù)據(jù)下隱藏的資金短缺問題。第一，該累計結(jié)存數(shù)據(jù)是在低覆蓋率基礎(chǔ)上形成的。根據(jù)中國2003-2006年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報及國民經(jīng)濟(jì)和社會保障統(tǒng)計公報，計算得出：各年的覆蓋率分別是48.71%、49.51%、53.6%和47.89%。第二，該累計結(jié)存數(shù)據(jù)是在低目標(biāo)替代率的基礎(chǔ)上形成的。2006年區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高的北京，目標(biāo)替代率只有36.70%，只能以保障老年人的最基本生活為目的。第三，該累計結(jié)存掩蓋了個人賬戶“空賬”問題。人力資源和社會保障部副部長劉永富也曾在北京大學(xué)的賽瑟論壇上透露，截至2005年年底，中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已達(dá)8000億元，而且每年以1000多億元的規(guī)模擴(kuò)大，真正個人賬戶實有資金的總額不超過500億元。若是再考慮個人賬戶的空賬金額，中國基本養(yǎng)老保險基金的資金缺口更是驚人。

　　中國由于人口基數(shù)龐大，也由于實行了計劃生育的人口控制政策，新生兒在總?cè)丝谥械谋戎匮杆倏s小，老年人口在總?cè)丝谥械谋戎貏t迅速增加。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，1950—2000年世界老年人口增長176%，中國為217%：2000—2050年世界老年人口增長90%，中國將增加111%。21世紀(jì)的中國將是一個不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會。從2001—2100年，中國的人口老齡化發(fā)展趨勢可以劃分為三個階段：2001年到2020年的快速老齡化階段、2021年到2050年的加速老齡化階段、2051年到2100年穩(wěn)定的重度老齡化階段。人口老齡化對基本養(yǎng)老保險資金有著剛性的需求，并且導(dǎo)致基金的資金缺口更大。

　　一、原因剖析

　　(一)隱性債務(wù)沒有明確的來源

　　政策實施過程折射出政策制定的規(guī)劃性問題。目前，中國基本養(yǎng)老保險政策設(shè)計本身存在一定缺陷，即政府沒有在政策安排中明確規(guī)定社會養(yǎng)老保險制度從完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制而形成的隱性債務(wù)的籌資來源，也沒有從根本上解決新舊制度過渡中的資金問題，并且將政府應(yīng)該對老職工承擔(dān)的養(yǎng)老保險責(zé)任轉(zhuǎn)移給了企業(yè)。

　　(二)覆蓋面低繳費額高

　　中國的基本養(yǎng)老保險覆蓋面低，大部分農(nóng)村地區(qū)基本上沒有被覆蓋，城鎮(zhèn)的覆蓋率也沒有達(dá)到100%，一直在95%左右波動，以城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險工作推行較好的天津市為例，2006年也只有95.21%。另外，城鎮(zhèn)的國有企業(yè)基本上全部被覆蓋了，但是，很多國有企業(yè)采取欠繳或者向財政借款的策略減輕負(fù)擔(dān)，還有相當(dāng)部分企業(yè)瀕臨破產(chǎn)狀態(tài)，根本承擔(dān)不了繳費責(zé)任，事實上繳費的壓力轉(zhuǎn)給了新加入覆蓋面的、員工年齡較為年輕的非國有企業(yè)。而民營、外資等非國有企業(yè)也因繳費額高，企業(yè)成本加大等因素逃避或者少報繳費工資基數(shù)，只是按照當(dāng)?shù)刈畹偷睦U費基數(shù)繳納基本養(yǎng)老保險費用。再有，已經(jīng)下崗并且脫離社會養(yǎng)老保險、或者一次性買斷工齡卻因繳費額高不愿參加基本養(yǎng)老保險的“邊緣人”也是未來社會養(yǎng)老事業(yè)的隱患。

　　(三)財政補(bǔ)貼低

　　針對社會養(yǎng)老保險基金支付缺口，中央財政以非固定比例的方式承擔(dān)起部分出資責(zé)任，并且力度逐年加大，2003年474.3億元，2004年522億元，2005年544億元，2006年774億元。但是，基金深層次下的資金缺口還是很低。即使是最高的2006年，補(bǔ)貼支出也僅占中央財政支出的3.48%。另外，雖然中央政府要求地方財政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，預(yù)算超收部分主要用于社會保障基金。但是，因為沒有法定的要求，地方財政過于依賴中央財政，并且還會引導(dǎo)地方企業(yè)鼓勵其職工提前退休，減少地方就業(yè)的壓力，這樣基本養(yǎng)老保險基金繳費收入就會更加減少。

　　(四)退休年齡低

　　退休年齡是給付條件中的一個重要參數(shù)。中國的法定退休年齡過去就一直低于大多數(shù)國家，改革開放以來，中國不但沒有推遲法定退休年齡，還出現(xiàn)了大量提前退休問題，使本來就已捉襟見肘的基本養(yǎng)老保險基金缺口更大。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)表明，1978-1997年，在職職工與離退休人員的比例從30.3：1改變?yōu)?.4：1，據(jù)預(yù)測，到2030年將達(dá)到2.5：1。另外，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和醫(yī)療水平的提高，中國人口的整體健康水平得到了顯著的改善，平均壽命大大延長?！?006年世界衛(wèi)生報告》披露，2006年中國人口平均壽命為72歲。

　　(五)基金運營效益低

　　目前，中國包括基本養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的社會保障基金的投資是一個二元架構(gòu)，除直屬人力資源和社會保障部的全國社會保障基金外，其他各省市社會保障機(jī)構(gòu)的基金均嚴(yán)格限定于銀行存款和購買國債。分析中國社會保障基金理事會2001-2006年度財務(wù)報告披露的資料，可以得出基金運營效率低下的結(jié)論。從2001年至2006年，名義收益率最低的年份為1.82%，最高也僅為3.02%，五年幾何和算術(shù)平均收益率為2.57%，僅比一年期定期存款略高而已。如果再考慮通貨膨脹的因素，2004年的實際收益率就變成了負(fù)值。受到嚴(yán)格限制的各省市社會保障基金的運作效率就更加低下了。

　　(六)老年人的需求層次提高

　　資料顯是，老年人口對他們的生活質(zhì)量的滿意度并不高。從健康方面看，城市老年人認(rèn)為自己健康狀況較好的占22.9%，很好的占5.0%；農(nóng)村老年人認(rèn)為自己健康狀況較好的占19.2%，很好的占3.9%。從和睦等精神方面看，城市老年人對自己生活非常滿意或者基本滿意的占56.8%，農(nóng)村老年人對自己生活非常滿意或者基本滿意的占42%。其根本原因是，老年人的需求增加了，但是滿足其需求的資金存在著問題。

　　二、對策建議

　　(一)國家依法投入

　　《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第6條第1款明確指出：“保障老年人合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任”。首先強(qiáng)調(diào)的是，國家和各級人民政府的職責(zé)，總則中有5條6處強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)該采取何種舉措來保障老年人的權(quán)益，但其存在著籠統(tǒng)的缺陷。政府用于基本養(yǎng)老保險的資金究竟從哪里來？數(shù)額如何確定？隱性債務(wù)如何解決？國有股減持用于補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險基金是一個長遠(yuǎn)的規(guī)劃性來源嗎？中國現(xiàn)在已經(jīng)是世界上稅負(fù)較重的國家，并且開征社會保障稅的條件也不成熟。筆者認(rèn)為政府應(yīng)該修訂《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，制定{社會保險法)，規(guī)劃基金的來源，明確規(guī)定財政要把個人所得稅收入劃入基本養(yǎng)老保險基金，以應(yīng)對嚴(yán)峻的人口老齡化形勢。個人所得稅作為一種調(diào)整收入分配的有力工具，越來越受到關(guān)注。其是對高收入者課以高稅，然后把資源轉(zhuǎn)移給政府，政府再通過預(yù)算程序，用于幫助貧困者的支出上。在發(fā)達(dá)國家，個人所得稅約占整個財政收入的30%左右，主要用于社會救濟(jì)的支出。在中國，個人所得稅占財政收入的比例較低，2005年為6.62%，2006年也只有6.33%，可主要用于老年人的養(yǎng)老保障。

　　(二)降低企業(yè)名義繳費額

　　中國目前還處于發(fā)展中，許多企業(yè)還是勞動密集型企業(yè)，產(chǎn)品附加值低，管理水平也較低，主要依靠低價勞動力賺取利潤，在繳費率較高的前提下，企業(yè)因人工成本上升而失去積極參保的動力，偷逃現(xiàn)象頻有。近幾年，征繳率一直在百分之九十幾波動，并且這個數(shù)字也是名義上的，因為繳費工資總額小于統(tǒng)計工資總額，更小于實發(fā)工資總額已是不爭的事實，若是考慮員工的實物收入部分，差距更大。因此，筆者建議國家相關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)范工資分配秩序，把勞動報酬全部納入繳費范圍，并在此基礎(chǔ)上適度降低繳費串，以使經(jīng)濟(jì)效益一般的企業(yè)也有繳費的動力。太高的繳費率，會增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響企業(yè)活力，也會導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險費征繳機(jī)構(gòu)征收難，影響基本養(yǎng)老保險制度的正常運行。

　　(三)擴(kuò)大個人繳費覆蓋面

　　中國的基本養(yǎng)老保險制度十幾年來不斷改革，城鎮(zhèn)居民覆蓋率已經(jīng)較高。但是，絕大部分中國農(nóng)民和城鎮(zhèn)“邊緣人”還沒有被基本養(yǎng)老保險制度所覆蓋。我們應(yīng)該注意的是，他們未來也是老人，即使現(xiàn)在沒有繳費，社會也得按照《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》給予其最低的社會保障。因此，筆者建議國家基本養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)對于上述人群制定一個合理的繳費額，把他們納入了國家的基本養(yǎng)老保障體系，這樣既穩(wěn)定了社會的和諧，也使基本養(yǎng)老保險基金有了不小的資金來源。

　　(四)提高法定退休年齡

　　中國的法定退休年齡一直低于大多數(shù)國家，尤其是女性平均壽命長，而退休年齡低。世界上有些國家已經(jīng)將女性的退休年齡延長到60歲，經(jīng)合組織國家則延長至65歲。世界銀行人類發(fā)展業(yè)務(wù)局的研究表明，如果將中國男女性的退休年齡都延長到65歲，中國的養(yǎng)老金債務(wù)會減少16%。遼寧大學(xué)穆懷中博士課題組在“人口老齡化背景下的城鎮(zhèn)養(yǎng)老金收支均衡研究”中提出，2016-2025年將女性退休年齡每2年推遲1歲，2026-2050年男女性同時每5年推遲1歲，屆時男女性的退休年齡均為65歲，基本養(yǎng)老保險基金也會從2041年出現(xiàn)年度盈余，2001-2050年總盈余為5313億元。

　　(五)發(fā)行基本養(yǎng)老保險彩票

　　從1987年開始，中國發(fā)行福利彩票，至1997年十年間累計籌得福利資金737166萬元，向73382個社會福利項目：投入資金525878萬元，是同期各級財政對福利事業(yè)建議投入的3.87倍。1998年，中國遭受百年不遇的特大洪災(zāi)，50億元彩票5個月時間銷售完畢，國家沒有支付1分錢還創(chuàng)造了10萬余個就業(yè)機(jī)會。近年來，中國福利彩票收入逐年增加2003年200億元、2004年226.4億元、2005年411億元、2006年496億元。中國是一個有著尊老傳統(tǒng)的國家，發(fā)行基本養(yǎng)老保險彩票比福利彩票和體育彩票更有資金市場，國家若是將購買入購買彩票資金的一定比例(依個人累計購買彩票金額計算)劃入其個人賬戶，并且對中獎收入低稅率，筆者相信基本養(yǎng)老保險基金會有一個數(shù)額較大的、連續(xù)不斷的、穩(wěn)定的資金來源。

　　(六)提高基金的運營效益

　　國務(wù)院關(guān)于<推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展〉的九條意見中明確指出，逐步提高社會保障基金投資入市的比例。此問題的理論與實踐研究成為熱點，研究結(jié)論是一致的：社會保障基金只有通過入市并且真正實現(xiàn)了保值增值，才能有助于保障我們的未來。銀行存款、國債、股票已經(jīng)成為包括基本養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的社會保障基金的投資工具。值得注意的是，未來可供選擇的金融創(chuàng)新工具會越來越多。