在傳統(tǒng)的社會救濟基礎上發(fā)展起來的社會救助制度，以國家為責任主體，通過某種方式，向貧困人口或者脆弱人口提供非繳費型轉(zhuǎn)移支付，以維持其基本生活需要，維護其基本生存權(quán)利，因而在現(xiàn)代社會發(fā)揮著最低生活保障的作用，構(gòu)成了現(xiàn)代社會保障體系的最后一道“防護線”、“安全網(wǎng)”。客觀地說，經(jīng)過多年的不斷改革和持續(xù)建設，中國已經(jīng)逐步構(gòu)建了以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為核心，以各種專項救助為輔助，覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系，它對保障困難群眾基本生活發(fā)揮了至關重要的作用。

　　盡管中國社會救助體系的救助能力在不斷提高，但是，績效評估和調(diào)查研究顯示，中國社會救助體系仍然還面臨一些突出問題，其中包括：（1）最低生活保障標準低且調(diào)整滯后，突出地反映在城鄉(xiāng)最低生活保障標準的水平與增長，經(jīng)常低于城鄉(xiāng)最低收入家庭的人均衣食消費支出及其增長上，不論是全國還是各省級地區(qū)都存在這樣的問題。（2）高效瞄準和甄別救助對象存在較大困難、成本較高，調(diào)查方式方法有待創(chuàng)新，進而一方面克服救助申請對象故意隱瞞情況等騙保難題，另一方面也提高社會管理的規(guī)范化水平。（3）救助項目多且散，不僅信息共享機制不夠健全，而且管理、協(xié)調(diào)與實施成本也較高。比如，從管理部門上看，民政部門管理著城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、災害救助、醫(yī)療救助和臨時救助等救助項目，住房和城鄉(xiāng)建設部門管理著住房救助項目，教育部門管理著教育救助項目，司法部門管理著司法援助，工會系統(tǒng)和殘聯(lián)系統(tǒng)管理著另外一些救助項目，扶貧開發(fā)系統(tǒng)則管理著扶貧開發(fā)救助項目，等等。真可謂多龍治水，政出多門，影響整個社會救助體系的功能發(fā)揮與效率提高。（4）社會救助體系的內(nèi)外部聯(lián)系及區(qū)域間的銜接不暢。以內(nèi)外部聯(lián)系來看，由于受部門利益和工作視角等方面的局限，本該有效銜接、相互補充的社會救助、社會保險體系和項目之間還存在一定的縫隙，比如城鄉(xiāng)低保之間，低保與各種專項救助之間，失業(yè)保險與醫(yī)療救助、城鎮(zhèn)低保之間，醫(yī)療救助與醫(yī)療保險之間，等等。從城鄉(xiāng)、區(qū)域間的銜接來看，在勞動力流動日益頻繁的今天，如何實現(xiàn)社會救助體系的一體化發(fā)展，以保證農(nóng)民工等流動人員的基本生活，也是需要進一步認真面對的問題。（5）社會救助對象中具有勞動能力的成年人所占比例超過50％以上，與香港綜援制度中的老年人占53％形成較大反差。這不僅難免會讓人感覺低保制度具有養(yǎng)懶漢之嫌，同時也提醒我們要對瞄準方式、調(diào)查方法和救助方式等進行深刻反思，亦即通過何種方式方法才能更加有效地瞄準和甄別出困難人口，如何通過救助方式等制度設計與安排形成自動篩選機制，讓“懶漢”自動選擇離開低保等社會救助體系。（6）區(qū)域、城鄉(xiāng)差距大，社會救助能力參差不齊，而且在中央財政對地方政府實施補助政策的情況下，地方政府出于本位利益考慮還存在標準制定和救助支出上的博弈行為，進而影響整個國家社會救助體系的一體化發(fā)展。此外，還存在著社會救助體系的社會資源動員機制不暢等問題。

　　鑒于此，本文針對上述問題，借鑒國際經(jīng)驗，在此作一探討與分析，一方面希望能夠進一步推動中國社會救助體系的改革與完善，增強救助體系的整體功能與效率，進而更加有效地救助困難群眾，提高社會福利水平，另一方面也為中國全面推進包容性發(fā)展，建設覆蓋全民的發(fā)展型福利社會略盡微薄之力。

　　一、以建設覆蓋全民的發(fā)展型福利社會為總目標

　　社會救助與福利支出具有很強的剛性特征，中國不僅目前的經(jīng)濟發(fā)展水平無法支撐高水平的社會救助與福利支出，而且北歐等高福利國家面臨的財政緊張壓力的事實也告訴我們，在中國目前的經(jīng)濟發(fā)展階段和區(qū)域差距仍然十分巨大的情況下，更不適合不顧國情地盲目提高社會救助與社會福利支出的標準和水平。但是，考慮到社會救助與福利支出具有穩(wěn)定社會環(huán)境、促進社會公平、增加人力資本投資等增強國家競爭力的重要功能，因此，中國社會救助與福利體系建設的總體發(fā)展方向與目標應該是覆蓋全民的發(fā)展型福利社會。作為社會最后“防護線”和“安全網(wǎng)”，覆蓋全民是理所當然，不管是城鄉(xiāng)，還是偏遠地區(qū)、邊緣群體。而“發(fā)展型”和“福利社會”則有其特定的涵義。

　　（一）“發(fā)展型”的多層含義

　　第一，福利社會的福利水平是不斷提高的，是發(fā)展型，而不是發(fā)達型的。福利標準的確定要切合中國經(jīng)濟發(fā)展階段與水平，充分考慮福利支出具有很強的剛性特征。

　　第二，覆蓋全民的福利社會建設是一個漸近發(fā)展過程，不可能一步到位、一蹴而就，其發(fā)展速度要與整個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展階段與水平相適應，既要充分考慮國家經(jīng)濟實力、財政實力和國民收入水平，也要考慮國家競爭力的要素來源。

　　第三，發(fā)展強調(diào)以人為本、以國民為基礎，強調(diào)國民自身的發(fā)展，突出社會救助與福利支出的人力資本投資功能。教育、就業(yè)和兒童保護是其中的三個關鍵部分。這既是借鑒北歐等發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，也是中國目前人力資本狀況的客觀要求。

　?。ǘ?ldquo;福利社會”的特定含義

　　福利社會不同于福利國家，兩者最大的區(qū)別在于前者強調(diào)福利責任主體的多元化，而后者由國家壟斷福利的供給。任何社會福利的設計者都面臨的一個基本問題就是如何分配福利責任。家庭自古以來就是福利責任的主要承擔者，但是隨著工業(yè)化、信息化的深入發(fā)展，人類面臨的社會風險日益多樣化和復雜化，家庭在社會風險面前顯得越來越脆弱，加上家庭規(guī)模的小型化，其自身的福利功能也在弱化。因此，現(xiàn)代社會除了需要家庭福利、強調(diào)家庭責任外，還需要社會化的福利分擔機制。在發(fā)展型福利社會中，社會化的福利主要由市場、政府和非政府組織共同提供，這三個主體構(gòu)成社會福利的三根支柱。

　　市場是大多數(shù)公民的主要福利來源。因為大多數(shù)收入來源于就業(yè)，大多數(shù)福利需求通過市場得到滿足。市場的主體是企業(yè)，企業(yè)不僅要追求利潤，而且還要對一些基本的社會問題做出承諾，包括取消童工、維護集體談判權(quán)、消除強制勞動、消除雇傭歧視以及承擔環(huán)境保護等社會責任。

　　政府是社會福利的第二根支柱。它對所有公民的福利負有責任，但是政府提供的福利產(chǎn)品應當主要面向窮人和社會弱勢群體。除直接提供福利產(chǎn)品外，政府的福利責任更多地表現(xiàn)在創(chuàng)造就業(yè)機會、制定社會政策、加強福利監(jiān)管等方面。

　　社會福利的第三根支柱是非政府組織。非政府組織主要包括國際國內(nèi)的非政府組織和非營利組織，它們通過廣泛的社會動員籌集民間資源，向社會提供福利。雖然我國的非政府組織的發(fā)展還不太成熟，但是隨著改革的不斷深入，其社會福利功能會越來越強。

　　從理論上說，社會福利的三根支柱都有可能失靈，但是三者相互依存，具有互補性。

　　二、統(tǒng)籌確定社會救助的合理標準

　　中國是一個發(fā)展中國家，從人均國民總收入水平看，現(xiàn)在還只是中等收入國家。基于這樣的基本國情，中國社會救助和福利支出的標準不可能跟發(fā)達國家相提并論，盲目攀比更是要不得。

　　對于社會救助來說，其基本目標是滿足困難群眾的最低生活需求，應對的是生存危機。對于中國而言，確定社會救助的標準主要要考慮到三方面因素：一是社會福利支出具有很強的剛性特征，容易升不容易降，目前如果定得太高，中國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平根本無法支撐；二是發(fā)達國家的高福利支出已經(jīng)給他們帶來了很大的財政壓力，財政不堪重負已經(jīng)逼著各國在積極探索福利改革新思路；三是世界上目前還沒有找到能夠克服“養(yǎng)懶漢”、解決福利依賴的有效辦法，將社會救助標準設定在最低生活需求水平，也是為了充分發(fā)揮社會救助制度自動篩選機制的功能。

　　對于最低生活保障的標準，國內(nèi)外提出了不少確定方法，顯然每一種方法都有它的合理之處，同時也會包含一定的操作成本。事實上，中國統(tǒng)計系統(tǒng)每年都要對城鄉(xiāng)居民的生活狀況進行抽樣調(diào)查，并且公布按收入分組的不同類型家庭的消費水平與支出結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，其中包括最低收入家庭和困難戶的消費數(shù)據(jù)，如食品、衣著、住、行、通訊等各方面的支出數(shù)據(jù)。中國最低生活保障標準的確定，完全可以根據(jù)這些數(shù)據(jù)，并結(jié)合當?shù)氐奈飪r指數(shù)進行確定。這是一種最切合實際，又具有可操作性和合理性的確定方法。不僅如此，還可以根據(jù)財政實力狀況和困難群眾的需求，逐步調(diào)整最低生活保障的具體內(nèi)容，比如從保障衣食，可以逐漸拓展到住行甚至是基本的通訊費用，以使他們不至于與社會網(wǎng)絡相脫離。

　　正是由于調(diào)查數(shù)據(jù)對社會救助標準的確定非常重要，因此，應該鼓勵民政、人保、統(tǒng)計等相關部門聯(lián)合起來，將這一調(diào)查做得更加全面、深入和科學。

　　三、實現(xiàn)社會救助與社會保險體系的有效對接

　　鑒于中國目前的社會救助體系一方面項目繁多、管理分散，另一方面救助體系與社會保險體系等協(xié)調(diào)銜接不夠等客觀現(xiàn)實，中國推進社會救助與福利體系建設的重要步驟之一就是全面梳理社會救助項目和社會保險項目，在整合和調(diào)整相關項目的基礎上，實現(xiàn)兩大體系的有效對接和共同發(fā)展，具體來說：

　　一是“無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務人”的“三無人員”和“五保戶”，應該作為社會救助的首要對象。他們的基本生活應該由政府負責，而且政府要負“五保”責任，由政府財政全力支持。由于這一類人員屬于需要長期救助的對象，因此可以考慮將他們集中供養(yǎng)，或統(tǒng)一供應基本生活用品，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應。

　　現(xiàn)行社會救助體系中的“五保戶”和“三無人員”的救助可以合并歸入這一類。

　　二是對于有勞動能力人員的救助，除了可以通過政策性金融支持他們自力更生、自謀生計外，還可以考慮通過政府補貼的方式，將這部分救助對象納入到社會保險體系中去，實現(xiàn)社會救助與社會保險的有效銜接。其中，最低生活保障可以與失業(yè)保險相銜接（便于實現(xiàn)社會救助與就業(yè)聯(lián)動），臨時醫(yī)療救助與醫(yī)療保險相銜接，住房救助與住房保障相銜接；同時，還可以通過為他們繳納養(yǎng)老保險，將他們納入養(yǎng)老保險體系。

　　災害救助僅限于應急救助，恢復生產(chǎn)生活之后需要常態(tài)救助的人員納入上述社會救助與社會保險體系。殘疾人和流浪人員的救助可進一步分解為上述“一”和“二”兩種情況，歸入相應的社會保障體系。

　　從短期看，這可能會增加財政支出，但是，通過將他們納入社會保險體系，會減少未來的財政支出。特別是，通過兩個體系的梳理和整合，既簡化了社會救助體系的項目內(nèi)容、減少了管理和協(xié)調(diào)成本，又可以將社會救助與社會保險有效銜接起來，一方面可以充分發(fā)揮社會保障體系的整體保障功能，另一方面也為大部制式管理的推行鋪墊基礎。

　　四、推進社會救助與就業(yè)、公益或非營利活動的充分聯(lián)動

　　對于有勞動能力的人員，將救助與積極勞動力市場政策、公益活動或者非營利活動等結(jié)合起來，以調(diào)動他們的勞動積極性，防止他們對福利形成過度依賴心理，是各國的通行做法?？陀^上講，中國也難免出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，特別是在我們現(xiàn)在的經(jīng)濟社會條件下，對申請救助的對象進行家計調(diào)查還面臨相當大的困難。為了彌補對救助對象瞄準上的困難，通過各種方式推行社會救助與就業(yè)、公益活動或非營利活動的聯(lián)動，是實現(xiàn)自動篩選的重要機制。

　　參考國內(nèi)外的成功經(jīng)驗，可供采用的方式包括工作福利（Workfare）制、針對低收入工作家庭的家庭信貸計劃、勞動所得稅收抵免（Earned Income Tax Credit， EITC），等等。

　　工作福利制雖然受到一些學者的非議，但是它的積極作用還是值得肯定的。一方面它通過救助與公益活動、非營利活動相結(jié)合，強調(diào)了被救助對象對社會的義務與責任；另一方面它通過低報酬或者無報酬來實現(xiàn)對“懶漢”的自動選擇。

　　針對低收入工作家庭的家庭信貸計劃是撒切爾政府1988年推出的一個重要計劃，其目的主要是為了對付“失業(yè)陷阱”（在這樣一個陷阱里，人們失業(yè)后生活條件反而比以前更好了）和“貧窮陷阱”（在這個陷阱里，人們的收入增加了，但他們卻失去了一些福利）所帶來的最壞的后果。對于中國來說，這種信貸計劃既是有益的，也是可行的。一些地方正在推行的小額貸款計劃便可以將它與社會救助結(jié)合起來，從而為那些具有勞動能力和創(chuàng)業(yè)精神、但缺乏相應的勞動條件支持的救助對象提供脫貧的機會。

　　EITC是一種將社會福利與所得稅相結(jié)合的制度。它利用納稅人每年申報的數(shù)據(jù)，只要符合EITC所設定的適用標準與條件，即可申領所得稅額的扣抵或補貼。EITC幫助的對象系以“貧窮的工作家庭”（Working poor）為主，故在制度設計上，不但須明確區(qū)分勞動與資本所得，更須考慮家庭規(guī)模差異。根據(jù)美國2007年的規(guī)定，勞動所得包括工資、薪資、小費、傭金以及其它須課稅的受雇者報酬，甚至自力工作的凈利得亦計入其中。有關小孩的資格，須符合18歲以下或23歲以下在學的條件，但若為殘障則不受年齡限制。此外，所謂“小孩”的定義相當廣泛，除了婚姻與血緣，還包括了法律關系所形成者，例如養(yǎng)子女，只要這些小孩在某一課稅年度中，至少須有超過半年與EITC申請人同住。EITC的補貼方式分三階段，剛開始隨著勞動所得增加，補貼金額隨之遞增，到達某一上限后，勞動所得的增加補貼金額維持不變，最后，勞動所得雖再增加但補貼金額反而遞減，直至零為止。

　　EITC在美國是一種非常有益的做法。但由于中美稅收體制和稅收征繳方式的不同，難以直接在國內(nèi)運用。不過，EITC的思想?yún)s可以用來探索適合中國的方式方法，比如對于有志于創(chuàng)業(yè)的救助對象，可以從工商稅收上給予優(yōu)惠，可以通過政策信貸支持他們創(chuàng)業(yè)；對于那些正在享受低?；蚴I(yè)救助金，同時又找到工作的人，可以給他們享受低?；蚴I(yè)救助金一個過渡期①，這樣可以避免他們落入“失業(yè)陷阱”而不愿意去工作，進而解決“退保”難等問題。

　　五、積極發(fā)展教育、兒童營養(yǎng)等具有人力資本投資功能的救助項目

　　瑞典等北歐高福利國家之所以具有較強的國際競爭力，一個重要原因就是他們的高福利支出保證了教育的公平性。教育是人力資本投資的重要方式，公平的教育機會不僅可以提高國民的整體素質(zhì)，讓每個國民具有較高的競爭力，而且能夠產(chǎn)生很好的社會效益，其中包括良好的社會環(huán)境（如犯罪率比較低）、穩(wěn)定的投資環(huán)境。雖然包括福利國家在內(nèi)的很多發(fā)達國家后來由于財政緊張壓力等原因而推行了福利改革，但是那些具有較強人力資本投資功能的社會福利支出仍然保持較高的水平，比如在教育救助、兒童營養(yǎng)福利等方面。

　　事實上，不僅發(fā)達國家是如此，作為發(fā)展中國家重要一員的印度也早就認識到這一點。早在20世紀70年代初的第五個五年計劃期間，印度制定并實施了保障基本需求的計劃，通過公共機構(gòu)提供一些免費服務。在基本需求計劃中共包含了9項主要內(nèi)容，其中有4項涉及教育、衛(wèi)生和婦女兒童營養(yǎng)等人力資本投資方面，如對不滿1 4歲的少年提供初等教育；進行成人教育；提供與家庭生活質(zhì)量相聯(lián)系的最低限度的公共健康設施；實施對婦女和兒童的特別營養(yǎng)計劃，以及為在校走讀學生提供午餐。印度現(xiàn)在在一些重要的科技領域都具有較強的國際競爭優(yōu)勢，這就是長期重視具有人力資本投資功能的社會救助與福利的結(jié)果。

　　借鑒國際上這些有益的經(jīng)驗，中國也應該充分發(fā)揮社會救助與福利支出的人力資本投資功能，一方面防止貧困的代際轉(zhuǎn)移，另一方面也為中國國家競爭力的持續(xù)增強奠定堅實基礎。從發(fā)展的優(yōu)先次序上看，首先要重點發(fā)展教育救助和兒童營養(yǎng)福利等項目，以后根據(jù)國家財政實力狀況，可以進一步拓展到兒童衛(wèi)生保健等方面。其中，兒童營養(yǎng)項目是當前可以優(yōu)先啟動的項目，比如以學前兒童（1～7歲）為對象，以托兒所和幼兒園為基本單位，通過對營養(yǎng)食品開支（主要是牛奶和水果）的財政補助，保證每位學前兒童每天都能享有一袋牛奶和一份水果。事實上，教育與健康狀況決定著未來收入的前景，如果不能通過社會救助與福利保證它們的公平性，會增加形成不平等陷阱的可能性。

　　為了保證教育救助和兒童營養(yǎng)福利等的優(yōu)先性，可以借鑒國際經(jīng)驗，采取有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移（Conditional Cash Transfers， CCTs）② 方式。

　　六、積極推行代理變量家計調(diào)查、信息共享等方式，提高社會救助的瞄準率和救助效率

　　社會救助如何實現(xiàn)有效瞄準，并減少錯保、漏保，是世界各國面臨的共同難題。救助對象是否準確，不僅關系到救助資源的合理配置和使用，而且關系到社會公平的實現(xiàn)。對此難題，國內(nèi)外通行的做法就是家計調(diào)查，通過調(diào)查救助申請者的家庭收入與支出狀況，來判斷申請者是否符合救助資格。如果說像美國這樣的發(fā)達國家，所有收支都是通過銀行系統(tǒng)進行結(jié)算，家計調(diào)查還比較容易做的話，那么，像中國這樣現(xiàn)金結(jié)算還非常廣泛存在的國家，家計調(diào)查做起來則比較難，更何況現(xiàn)在家庭收入來源日益多樣化、工作方式也越來越非正規(guī)化。

　　正是由于傳統(tǒng)的家計調(diào)查方法會遇到個人隱私以及申請者故意隱瞞收入等諸多問題，因此，它的準確性受到越來越多的質(zhì)疑，由此也便產(chǎn)生了救助對象瞄準率的問題。鑒于此，現(xiàn)在不少國家和地區(qū)都開始采用代理變量家計調(diào)查（Proxy Means Testing， PMT）法。這種方法通過所選取的代理變量的狀況，來間接判斷申請者的家庭收入狀況，其中所選的代理變量包括住房質(zhì)量、耐用品擁有情況、教育狀況、家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)以及健康變量等其他變量。通過收集相關指標的信息后進行打分，然后根據(jù)既定的權(quán)重計算得分，將得分與設定的標準進行對比，進而判斷申請人是否符合救助條件。通過這種直接觀察的方式獲取的信息，由于比申請者提供的信息更為可靠，因而可以更為準確地判斷申請者的客觀狀況，進而提高救助的瞄準率。

　　社會救助包括最低生活保障、教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等多個方面。如果申請者的信息能夠?qū)崿F(xiàn)共享，不僅可以降低調(diào)查成本，提高甄別效率，而且可以通過相互間的信息比對，再次達到信息鑒別的效果。這樣，一方面可以提高救助對象的瞄準率，另一方面也有助于提高社會救助系統(tǒng)的整體效率。具體而言，可以通過建設信息共享網(wǎng)絡平臺來實現(xiàn)，通過這個公共信息網(wǎng)絡平臺，各個救助子系統(tǒng)不僅可以提供自己獲取的信息、查閱其它子系統(tǒng)提供的信息，而且通過信息共享與比對，及時發(fā)現(xiàn)問題，更有效地甄別申請者的真實狀況。

　　七、廣泛動員和統(tǒng)籌使用社會資源，努力推進社會互助

　　社會救助雖然是現(xiàn)代政府的主要責任，但是并沒有必要由政府大包大攬、由政府壟斷供給。福利國家因政府財政支出壓力而轉(zhuǎn)向福利社會，其重要變化之一就是社會救助與福利的責任主體由政府一元變成政府、企業(yè)和非政府組織多元。早在20世紀80年代初，OECD組織便提出了社會救助體系的地方化、私有化和強調(diào)個人責任的改革目標；同期，社會福利民營化也在美國大范圍興起。通過福利民營化，不僅增強了整個社會的救助功能，緩解了政府財政緊張壓力，而且提高了社會服務的質(zhì)量與效率。此外，非政府組織在西方國家的社會救助體系中也都發(fā)揮了重要功能。

　　中國不僅長期以來“官本位”的思想和觀念根深蒂固，而且老百姓向來都有“遇事找政府”的習慣。但是，一方面我們的經(jīng)濟發(fā)展水平還比較低，政府集中的財政收入還比較有限，另一方面我們還處于發(fā)展中階段，需要政府發(fā)揮作用和進行財政投入的方面還比較多，因此，如果完全依靠政府和財政進行社會救助，可能救助水平和救助效率都比較有限。鑒于此，我們應學習國際上的通行做法，廣泛動員社會資源、充分利用社會主體實現(xiàn)社會救助，發(fā)揮社會互助的應有功能。為此，需要從以下方面創(chuàng)造有利條件和環(huán)境：

　　首先，對企事業(yè)單位和個人的捐贈，應該借鑒國際上通行的做法，給予足夠的稅收抵免等優(yōu)惠政策，調(diào)動全社會進行互助的積極性。

　　其次，營造有利寬松環(huán)境，發(fā)揮慈善組織和其它非營利組織的積極作用，廣泛動員國內(nèi)外資源從事國內(nèi)救助，以彌補政府財力的不足。

　　再次，進一步研究社會資源的統(tǒng)籌利用機制，更加有序、有效地運用社會資源進行社會救助，極力避免過度救助、過度福利與救助不足并存的不合理現(xiàn)象。

　　最后，加強政府監(jiān)管，防止國內(nèi)外非政府組織利用救助機會從事違法犯罪等損害國家安全、侵害國民利益的活動。