【核心提示】面對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，必須完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，改變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，拓寬資金來(lái)源渠道與保值增值的能力，加大宣傳力度，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從而促進(jìn)安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。

　　面對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，必須完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，改變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，拓寬資金來(lái)源渠道與保值增值的能力，加大宣傳力度，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從而促進(jìn)安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。

　　新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題成為一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。2009年9月1日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），標(biāo)志著“新農(nóng)保”制度的試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。

　　安徽省作為典型的“未富先老”的省份，老齡化問(wèn)題有兩個(gè)突出的特點(diǎn)：一是農(nóng)村老年人比例高于城鎮(zhèn)老齡化比例；二是伴隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“空巢”現(xiàn)象嚴(yán)重，高齡老人的生活照料、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理將會(huì)給家庭和社會(huì)帶來(lái)許多新的問(wèn)題。為了提高農(nóng)村老年人生活質(zhì)量，應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在國(guó)家《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)和原則下，安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作得到了很大的發(fā)展。

　　一、安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

　?。ㄒ唬┌不帐∞r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析

　　在國(guó)家《指導(dǎo)意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，安徽省政府出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），明確規(guī)定社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶結(jié)合的積累制社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)來(lái)源三部分即個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼，并且該制度考慮了老人、中人和新人的區(qū)別，完成了制度銜接。

　　該《實(shí)施意見(jiàn)》有五大亮點(diǎn)：一是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于30元，其中省級(jí)財(cái)政承擔(dān)20元。2011年，全省在19個(gè)縣提高了對(duì)參保人員的繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，最高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)達(dá)180元；二是為鼓勵(lì)農(nóng)民積極參保，對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)超過(guò)15年的，每超過(guò)1年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)1%，最高不超過(guò)10%，加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由試點(diǎn)地區(qū)人民政府承擔(dān)；三是“舊農(nóng)保”繳費(fèi)額折算“新農(nóng)保”參保繳費(fèi)年限，最長(zhǎng)不超過(guò)15年；四是養(yǎng)老金支付水平伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，中央確定的試點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，而11個(gè)縣提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)，最高標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到80元，試點(diǎn)地區(qū)人均每月發(fā)放70元；五是從2011年起，安徽省“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一管理，統(tǒng)稱(chēng)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　（二）覆蓋率逐步提高

　　2009年12月，安徽省第一批試點(diǎn)縣有12個(gè)。2010年10月又有14個(gè)試點(diǎn)縣獲批。2011年9月5日，安徽省公布了第三批41個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)），目前共有67個(gè)縣成為“新農(nóng)保”試點(diǎn)縣。納入國(guó)家第一、二批“新農(nóng)保”試點(diǎn)的26個(gè)縣（市、區(qū)）參保人數(shù)達(dá)935.5萬(wàn)，總體參保率近85%。

　?。ㄈ├U費(fèi)情況

　　長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老的支柱為家庭和土地，社會(huì)養(yǎng)老明顯積累不足，對(duì)于安徽省這樣的農(nóng)業(yè)大省，積累制農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)起步艱難。根據(jù)制度安排，“新農(nóng)保”繳費(fèi)來(lái)源于三部分：個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)貼、省級(jí)和中央財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合。根據(jù)自愿原則，個(gè)人繳費(fèi)分為5個(gè)檔次，每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，最高可繳費(fèi)2000元，省級(jí)和中央財(cái)政補(bǔ)助每人每年30元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，各級(jí)財(cái)政共安排“新農(nóng)保”補(bǔ)助資金10841萬(wàn)元；2010年，共安排補(bǔ)助資金100790萬(wàn)元；2011年上半年，已安排補(bǔ)助資金118929萬(wàn)元。

　?。ㄋ模┲Ц肚闆r

　　“新農(nóng)保”實(shí)施個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合，養(yǎng)老金支付包括兩部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，而安徽省部分縣提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)，最高標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到80元，而個(gè)人賬戶養(yǎng)老金則是根據(jù)繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額確定。

　　二、安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展中潛在的問(wèn)題分析

　　從2009年開(kāi)始，安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)得到了一定的發(fā)展，但是由于長(zhǎng)期存在的一些問(wèn)題，使得安徽省農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在發(fā)展中遇到一些障礙。

　?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)養(yǎng)老方式不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要

　　長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村養(yǎng)老主要是依靠傳統(tǒng)的方式，即家庭養(yǎng)老（包括養(yǎng)兒防老和自我積累防老）和土地養(yǎng)老，社會(huì)養(yǎng)老基礎(chǔ)薄弱。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，特別是計(jì)劃生育政策推行，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，農(nóng)村家庭正逐步走向小型化、老齡化，客觀上使農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力已無(wú)能力和時(shí)間盡贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。安徽省農(nóng)村人均耕地面積約1.17畝，土地收入占農(nóng)民家庭總收入的比例下降，單項(xiàng)收入也不足以作為養(yǎng)老保障。

　?。ǘ](méi)有滿足農(nóng)民生存權(quán)的要求，缺乏社會(huì)保障應(yīng)有的社會(huì)性和福利性

　　生存權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)不可剝奪的權(quán)利，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并擴(kuò)大其覆蓋面是農(nóng)民生存權(quán)的重要保障。從全球來(lái)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)換，即使實(shí)行完全積累制的國(guó)家，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)也是由參保者和國(guó)家共同繳納的，沒(méi)有任何補(bǔ)貼的養(yǎng)老保險(xiǎn)不可能是真正的社會(huì)保險(xiǎn)，即使推行也不可能有可持續(xù)性。

　　根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，安徽省“新農(nóng)保”賬戶由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成?；A(chǔ)養(yǎng)老金在試點(diǎn)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，各地可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金資金以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼為輔，不具備統(tǒng)籌共濟(jì)的性質(zhì)，難以實(shí)現(xiàn)互助互濟(jì)的原則。這種特征對(duì)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展比較好，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有一定實(shí)力的地區(qū)，或者是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入較高，農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也較強(qiáng)的地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的開(kāi)展還不會(huì)遇到太大的障礙，但畢竟安徽省大部分地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，集體無(wú)力或不愿對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，絕大部分農(nóng)民得不到任何補(bǔ)貼，結(jié)果造成“個(gè)人繳納為主”成了“完全由個(gè)人繳納”，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的社會(huì)性和福利性，基本上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有其名而無(wú)其實(shí)。

　?。ㄈ└采w率低、保障程度有限

　　長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障不足，“新農(nóng)保”制度實(shí)施后，已經(jīng)進(jìn)入60歲的老年人缺少個(gè)人賬戶資金積累，其養(yǎng)老金僅僅由基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)成，在部分試點(diǎn)縣的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付達(dá)到每人每月80元，和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金相比還是偏低，尤其在物價(jià)上漲、通貨膨脹率高的情況下，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到保障老年人生存權(quán)的需要。

　　就個(gè)人賬戶養(yǎng)老金而言，安徽省目前繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)暫定為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，最高繳費(fèi)為2000元，根據(jù)自愿原則，農(nóng)民繳費(fèi)時(shí)，可以根據(jù)自己實(shí)際情況選擇繳費(fèi)，由于安徽省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)等原因，大多數(shù)農(nóng)民選擇最低保費(fèi)100元。在不考慮通過(guò)膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)15年后開(kāi)始領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，每月只能領(lǐng)取14.41元（一年期存款利率為3.5%，本文按照貼現(xiàn)率4%計(jì)算），難以起到養(yǎng)老保障的作用。即使一個(gè)投保者按照最高繳費(fèi)2000元繳納，繳費(fèi)年限達(dá)到40年，從60歲算起，該投保者每月可以領(lǐng)取個(gè)人賬戶養(yǎng)老金1367元，也很難從基本上解決養(yǎng)老問(wèn)題。再加上政府投入少，導(dǎo)致“新農(nóng)保”演變成為個(gè)人繳費(fèi)的完全積累制，失去了社會(huì)保險(xiǎn)的互助功能，對(duì)參保人員缺乏激勵(lì)，導(dǎo)致覆蓋面窄。

　　根據(jù)2010年全國(guó)第六次人口普查結(jié)果顯示，安徽省居住在農(nóng)村的人口為3391萬(wàn)（此數(shù)據(jù)不包括長(zhǎng)期在外務(wù)工人員），安徽省60歲及以上老年人口為791.35萬(wàn)人，據(jù)來(lái)自省人社廳的數(shù)據(jù)顯示，安徽省納入國(guó)家第一、二批“新農(nóng)保”試點(diǎn)的26個(gè)縣（市、區(qū)）參保人數(shù)達(dá)935.5萬(wàn)（第三批41試點(diǎn)縣“新農(nóng)保”工作剛剛啟動(dòng)），占全省鄉(xiāng)村人口的28%；217.8萬(wàn)人符合養(yǎng)老金領(lǐng)取條件，占全省60歲及以上老年人口的27.5%。伴隨著“新農(nóng)保”的實(shí)施，在試點(diǎn)縣社會(huì)養(yǎng)老覆蓋率較高，在非試點(diǎn)縣社會(huì)養(yǎng)老發(fā)展緩慢，從全省來(lái)看，覆蓋率比較低。

　?。ㄋ模┺r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)建設(shè)滯后，存在制度上的不穩(wěn)定性

　　作為社會(huì)保險(xiǎn)體系的重要組成部分，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有明確的立法，由各級(jí)政府根據(jù)相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策組織實(shí)施。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從發(fā)展之初到現(xiàn)在幾乎沒(méi)有一部成文的法規(guī)。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，安徽省的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)根據(jù)《安徽省人民政府關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》展開(kāi)，普遍缺乏法律效力，在這種情況下建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不是農(nóng)村居民與政府的長(zhǎng)久性契約，具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性。

　　（五）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金投資渠道單一，保值增值能力不足

　　按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，在試點(diǎn)階段，“新農(nóng)保”基金暫時(shí)由縣級(jí)統(tǒng)籌管理，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額目前每年參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。個(gè)人賬戶資金有限，缺乏合適的投資渠道和投資人才，再加上通貨膨脹等因素的影響，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說(shuō)增值。

　　（六）政府職責(zé)和義務(wù)的缺失

　　與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)相比較，安徽省各地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)重視不足，對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員而言，由于其個(gè)人養(yǎng)老金賬戶缺乏，只有基礎(chǔ)養(yǎng)老金，該部分實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)收現(xiàn)付制，屬于轉(zhuǎn)移支付部分，目前每人每月55元；而對(duì)于個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的參保人而言，其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金主要由個(gè)人繳費(fèi)，政府每人每年補(bǔ)助30元，由于安徽省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，集體補(bǔ)助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)制個(gè)人儲(chǔ)蓄，不利于調(diào)動(dòng)參保人員的積極性，各地政府將社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任加到每個(gè)人身上，政府投入不足。各地政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響，認(rèn)為安徽省經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，所以難以實(shí)施全省統(tǒng)籌的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)因素只是影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)因素，而且即使在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的封建社會(huì)也存在社會(huì)保險(xiǎn)，所以從維護(hù)農(nóng)民生存權(quán)和提高老年人生活水平角度出發(fā)，各地政府應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任。

　　從2011年起，安徽省“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一管理，統(tǒng)稱(chēng)為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，縣級(jí)統(tǒng)籌管理，由人力資源社會(huì)保障部門(mén)履行“新農(nóng)保”基金具體經(jīng)辦、監(jiān)管職責(zé)。該部門(mén)集管理和監(jiān)督于一體，缺乏相應(yīng)的防范措施，威脅基金的安全和保值增值。積累制的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要一個(gè)原始積累時(shí)期，按照最低繳費(fèi)年限計(jì)算，從開(kāi)始投保到領(lǐng)取需要15年左右的時(shí)間，如果沒(méi)有規(guī)范的制度和健全機(jī)構(gòu)來(lái)管理運(yùn)作基金，很難應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)。由于政府宣傳不到位，在農(nóng)村的宣傳人員是村干部，部分村干部對(duì)新政策不了解，只對(duì)政策做簡(jiǎn)單的宣傳，很難調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。

　?。ㄆ撸┺r(nóng)村居民還未形成社會(huì)保險(xiǎn)理念

　　幾千年來(lái)，家庭承擔(dān)著生產(chǎn)、消費(fèi)、生育和撫養(yǎng)等功能，加上傳統(tǒng)文化的影響，家庭養(yǎng)老一直是農(nóng)村老年人的養(yǎng)老方式，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的意義和性質(zhì)缺乏認(rèn)識(shí)，加上政策法規(guī)不健全和不穩(wěn)定，宣傳力度不足，群眾對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)持觀望態(tài)度居多，導(dǎo)致參保積極性不高。而且農(nóng)村居民收入水平低，消費(fèi)水平不斷提高，導(dǎo)致農(nóng)村居民過(guò)多地注重當(dāng)期消費(fèi)，很難對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題做出一個(gè)理性的安排。