針對(duì)中國(guó)養(yǎng)老金缺口以及相關(guān)的延遲退休年齡問(wèn)題，近期政府、學(xué)界和普通民眾紛紛表達(dá)出分歧嚴(yán)重的意見(jiàn)。有效解決這些社會(huì)分歧的關(guān)鍵，應(yīng)是理性、客觀地搞清楚問(wèn)題的由來(lái)、嚴(yán)重性，進(jìn)而明確可供選擇的政策選項(xiàng)，形成社會(huì)共識(shí)。

　　未來(lái)養(yǎng)老金缺口有多大？

　　首先需要澄清的是，中國(guó)養(yǎng)老金缺口，是指未來(lái)可能發(fā)生的，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中養(yǎng)老金支付超過(guò)參保人繳費(fèi)的金額。當(dāng)前熱議的養(yǎng)老金缺口，并非是說(shuō)今天就存在，也不是說(shuō)出現(xiàn)后政府就無(wú)法支付養(yǎng)老金。如果養(yǎng)老金存在缺口，需要政府動(dòng)用其他財(cái)政資金予以補(bǔ)貼，因此這一問(wèn)題實(shí)質(zhì)是財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題。

　　核算養(yǎng)老金缺口，有不同的口徑，其基礎(chǔ)均是要將一定時(shí)期內(nèi)每個(gè)年度的養(yǎng)老金盈余或缺口估算出來(lái)。既可以把年度盈余和缺口折算為現(xiàn)值，如中銀團(tuán)隊(duì)的18.3萬(wàn)億，是將未來(lái)70年的年度缺口折算而來(lái)；也可以將其折算為終值，如人社部所說(shuō)的結(jié)余2萬(wàn)多億，就是1998年至今年度結(jié)余的終值，不過(guò)這是實(shí)際值。我們認(rèn)為，將年度缺口或盈余除以年度GDP，或?qū)⒔K值除以年度GDP所得的相對(duì)值，更為直觀，也更具經(jīng)濟(jì)意義。

　　需要注意，所有對(duì)養(yǎng)老金缺口的估算，都必須要建立在各種參數(shù)或體制假設(shè)的基礎(chǔ)上，尤其是對(duì)未來(lái)實(shí)現(xiàn)全民“老有所養(yǎng)”具體方式的假設(shè)。假設(shè)不同，具體的結(jié)果就有所差異。我們假設(shè)未來(lái)中國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不斷擴(kuò)展，到2050年覆蓋城鎮(zhèn)人口的80%，則其繳費(fèi)體系到2016年前后就會(huì)出現(xiàn)當(dāng)年資金缺口；其后不斷攀升，到2050年達(dá)到峰值為占GDP的5.05%。考慮已有的資金積累和維持現(xiàn)有力度的財(cái)政補(bǔ)貼，到2050年累積的資金缺口將占當(dāng)年GDP的51%。

　　為何未來(lái)會(huì)出現(xiàn)巨額養(yǎng)老金缺口？

　　老齡化速度過(guò)快應(yīng)是首要原因。以15-59歲人口與60歲及以上人口之間的比率反映整體養(yǎng)老供養(yǎng)關(guān)系，按照聯(lián)合國(guó)的人口預(yù)測(cè)，2010年是5.51位年輕人供養(yǎng)1位老人，至2050年將下降到1.73：1。老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口巨大，進(jìn)而倒逼改革，這一幕正在發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生，中國(guó)也不會(huì)例外。中國(guó)的老齡化更具有迅速變老、未富先老的特點(diǎn)，如沒(méi)有相應(yīng)的制度改革，必然意味著在現(xiàn)收現(xiàn)付式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，繳費(fèi)人數(shù)大幅下降，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)大幅上升，由此會(huì)出現(xiàn)較大的資金缺口。

　　歷史欠賬的影響也不容忽視。1998年全國(guó)統(tǒng)一職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式運(yùn)行之時(shí)，留下的結(jié)余僅682億，而當(dāng)年即需領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人員數(shù)量已達(dá)2727萬(wàn)人，與繳費(fèi)人數(shù)之比為32%。與之對(duì)比，美國(guó)政府管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)自1935年開(kāi)始運(yùn)行，兩年后才有第一個(gè)人領(lǐng)取養(yǎng)老金。

　　行政事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌制，實(shí)際上與當(dāng)前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的資金缺口沒(méi)有關(guān)系。如未來(lái)實(shí)施并軌，由于行政事業(yè)單位的離退休人員比重也超過(guò)30%，“老齡化”同樣很嚴(yán)重，因此并軌實(shí)質(zhì)上將導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口的擴(kuò)大。當(dāng)前為實(shí)現(xiàn)“全民皆年金”目標(biāo)，大力推廣的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)需要以財(cái)政補(bǔ)貼為主要資金來(lái)源。這兩者都將對(duì)要求財(cái)政對(duì)全民養(yǎng)老保障體系提供大量補(bǔ)貼，進(jìn)而對(duì)財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生較大壓力。

　　以“組合拳”應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口

　　可以說(shuō)，在人口老齡化的沖擊下，養(yǎng)老金巨額缺口幾乎在所有國(guó)家都會(huì)存在，在中國(guó)也并非洪水猛獸。有關(guān)這一問(wèn)題的討論，在發(fā)達(dá)國(guó)家大致在上世紀(jì)80年代就以引起廣泛關(guān)注并有很多討論。對(duì)于我國(guó)未來(lái)的養(yǎng)老金缺口問(wèn)題，在當(dāng)前更需要全社會(huì)理性討論、坦然面對(duì)，在各種可能的政策選項(xiàng)下取得共識(shí)，打出“組合拳”。

　　加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保障財(cái)務(wù)狀況的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，促進(jìn)全社會(huì)的理性思考。養(yǎng)老保障領(lǐng)域的管理必須有長(zhǎng)期視野，政策的制定和調(diào)整必須考慮到其長(zhǎng)期影響。當(dāng)前，各級(jí)政府均應(yīng)定期預(yù)測(cè)未來(lái)50年或更長(zhǎng)期限養(yǎng)老保障體系資金缺口的前景。這既可以顯示各種政策調(diào)整的長(zhǎng)期影響，也有助于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，促使全社會(huì)理性討論并進(jìn)行政策調(diào)整。以此為基礎(chǔ)，還可以設(shè)立養(yǎng)老金待遇調(diào)整的規(guī)則，穩(wěn)定公眾預(yù)期。美國(guó)在這方面是我國(guó)的好榜樣，其養(yǎng)老保險(xiǎn)體系至今依然有較為豐厚的盈余，但其歷史上多次發(fā)布報(bào)告預(yù)警未來(lái)的資金缺口，進(jìn)而取得公眾的理解并推動(dòng)了改革。

　　延遲退休年齡是必然方向，但須注意時(shí)機(jī)和方式。我國(guó)當(dāng)前的法定退休年齡是男年滿60周歲，女性更低，均遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)中大量提前退休的存在，導(dǎo)致實(shí)際退休年齡過(guò)低，進(jìn)而加重了養(yǎng)老金缺口的財(cái)務(wù)壓力。以若干省份的調(diào)研情況來(lái)看，提前退休比重占30%以上，男性實(shí)際平均退休年齡為53歲，女性為48歲。如同發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，延遲退休年齡是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口的必然方向，需要注意的是時(shí)機(jī)和方式。所謂時(shí)機(jī)，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會(huì)擠出青年人就業(yè)。擠出較多，則無(wú)助于降低養(yǎng)老金缺口。勞動(dòng)力市場(chǎng)形勢(shì)不同，答案也將不同?？傮w判斷，當(dāng)前是討論并啟動(dòng)改革的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。所謂方式，應(yīng)注重采取小步漸進(jìn)的方式，在10至20年來(lái)調(diào)整到位；采取彈性可選擇的方式，設(shè)置若干檔退休年齡，對(duì)于提前退休的參保人員，降低養(yǎng)老金支付的替代率，對(duì)于延遲退休的參保人員，適當(dāng)提高養(yǎng)老金支付的替代率；應(yīng)注重對(duì)改革過(guò)程中利益可能受損者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。明確、漸進(jìn)、彈性的延遲退休年齡的改革方案，有助于勞動(dòng)力市場(chǎng)更好地運(yùn)轉(zhuǎn)，避免社會(huì)壓力的產(chǎn)生。

　　以國(guó)企利潤(rùn)充實(shí)和增強(qiáng)養(yǎng)老保障儲(chǔ)備基金是必然要求。無(wú)論采取何種改革方案，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，以國(guó)企利潤(rùn)、國(guó)有股轉(zhuǎn)持收益充實(shí)和增強(qiáng)養(yǎng)老保障儲(chǔ)備基金，提前應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口是必然要求。應(yīng)將未來(lái)資金缺口的測(cè)算與戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金量聯(lián)動(dòng)起來(lái)，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，確保資金缺口出現(xiàn)時(shí)有充足的資金應(yīng)對(duì)。在戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金的管理方面，由于資金量過(guò)大可能會(huì)影響資本市場(chǎng)功能的發(fā)揮，可以考慮未來(lái)在管理資金量過(guò)大時(shí)將其分拆成2-3家管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)應(yīng)拓展戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金的投資增值渠道，如將其與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)動(dòng)起來(lái)。

　　做實(shí)個(gè)人賬戶是個(gè)偽問(wèn)題，提高其名義收益率更為重要。很多人建議以做實(shí)個(gè)人賬戶應(yīng)對(duì)老齡化沖擊帶來(lái)的養(yǎng)老金缺口。然而應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口，需要的是根據(jù)需要逐步增強(qiáng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金，并不必然要以個(gè)人賬戶的形式存在。做實(shí)個(gè)人賬戶將形成巨額資金儲(chǔ)備，綜合考慮股票市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)股票市場(chǎng)自身的負(fù)面影響，在當(dāng)前我國(guó)實(shí)質(zhì)上缺乏合適的投資渠道。一些國(guó)家贊成做實(shí)個(gè)人賬戶的重要理由是其可以提高國(guó)民儲(chǔ)蓄率，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但在我國(guó)，目前面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是儲(chǔ)蓄率過(guò)高。個(gè)人賬戶的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是政府在借用參保人這部分資金用于支付養(yǎng)老金之后，給予其利息回報(bào)過(guò)低。我們建議由中央政府發(fā)行“名義特別國(guó)債”，將參保人個(gè)人賬戶資金虛擬購(gòu)買，待其退休后特別國(guó)債開(kāi)始還本付息。這一政策可以提高并鎖定參保人個(gè)人賬戶的收益率，確保養(yǎng)老保障體系的穩(wěn)定性。

　　考慮間接稅等廣稅基籌資方式替代部分養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。分析老齡化對(duì)養(yǎng)老保障體系財(cái)務(wù)可持續(xù)的沖擊，其根本是養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)隨著老齡化程度的加深，稅基越來(lái)越窄，從而產(chǎn)生支付危機(jī)。為此，解決問(wèn)題的一個(gè)可取思路是尋找新的廣稅基的籌資來(lái)源。我們建議參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，考慮同比增加增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅的稅率，并將其總稅收的一定比重納入國(guó)民養(yǎng)老基金，用于給所有達(dá)到退休年齡的老年人發(fā)放國(guó)民養(yǎng)老金。與之同步，將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率降低10-15個(gè)百分點(diǎn)，降費(fèi)率后的繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶。這一改革將大大有利于緩解養(yǎng)老體系財(cái)務(wù)壓力，也適合中國(guó)人口結(jié)構(gòu)快速老齡化、非正規(guī)就業(yè)人口比重高的特點(diǎn)，有利于加快養(yǎng)老全覆蓋，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　?。ㄗ髡撸褐袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任、副研究員汪德華）