針對(duì)“入口”資格難以控制的問(wèn)題，淮安模式試圖通過(guò)“出口”利潤(rùn)的限制來(lái)消解牟利動(dòng)機(jī)。購(gòu)買(mǎi)人即使弄虛作假成功，得到的也只是使用價(jià)值，而受法律限制無(wú)法通過(guò)倒賣(mài)獲得巨額利潤(rùn)。這種通過(guò)“出口”處的經(jīng)濟(jì)和法律調(diào)節(jié)來(lái)掣肘“入口”處準(zhǔn)入資格的倒逼機(jī)制，將原本成本高昂的行政監(jiān)管行為變?yōu)榱送ㄟ^(guò)市場(chǎng)和法律手段進(jìn)行調(diào)節(jié)的行為，不僅使監(jiān)管成本下降，效果也更好。

　　“共有產(chǎn)權(quán)”的政策創(chuàng)新

　　淮安的共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房政策通過(guò)出讓方式供應(yīng)土地，并將顯化的政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)給了購(gòu)房者，實(shí)現(xiàn)了“補(bǔ)需方”的轉(zhuǎn)變。

　　——產(chǎn)權(quán)明晰靈活

　　共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房的產(chǎn)權(quán)按照購(gòu)房人和政府各自的出資比例確定。經(jīng)濟(jì)適用住房的平均價(jià)格占普通商品住房的平均價(jià)格的比例，為個(gè)人擁有的產(chǎn)權(quán)比例，即相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)適用住房出資額的產(chǎn)權(quán)比例，也稱(chēng)為基本比例，并由淮安市住房保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)文向社會(huì)公布。

　　目前，市區(qū)共有產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)基本比例執(zhí)行7∶3。這一比例并不是固定的，可以根據(jù)不同的收入層次加以調(diào)整，從而避免出現(xiàn)“夾心層”。由于共有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)份額通過(guò)出資份額確定，使傳統(tǒng)上模糊的“有限產(chǎn)權(quán)”得以顯化。這種產(chǎn)權(quán)模式使得共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房在流轉(zhuǎn)中避免了過(guò)去政府產(chǎn)權(quán)虛置的情況，在交易中可以通過(guò)多種方式以貨幣化的方式實(shí)現(xiàn)政府產(chǎn)權(quán)，避免了國(guó)有資產(chǎn)流失。同時(shí)，購(gòu)房者也通過(guò)這種方式使自己的財(cái)產(chǎn)得以保值升值。

　　——從“雙軌制”變?yōu)?ldquo;單軌制”

　　一直以來(lái)，我國(guó)的住房體系設(shè)計(jì)都是政府供給保障房而市場(chǎng)供給商品房，政府和市場(chǎng)有著明確的邊界和責(zé)任劃定。在經(jīng)濟(jì)適用住房領(lǐng)域，政府承擔(dān)了從土地劃撥、建設(shè)到銷(xiāo)售、流轉(zhuǎn)的一系列責(zé)任，所有這些都要求政府親力親為。但是經(jīng)濟(jì)適用住房不僅具有保障性，也具有商品屬性，當(dāng)購(gòu)房者將經(jīng)濟(jì)適用住房拿到市場(chǎng)上出售，其保障性和商品性就會(huì)發(fā)生矛盾，最后的結(jié)果往往是保障性和商品性之間的空間被塑造成獲利空間，為售房者提供尋租的機(jī)會(huì)。

　　淮安市將共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格與市場(chǎng)上商品房的價(jià)格接軌，以商品房?jī)r(jià)格為基準(zhǔn)確定經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格（5%－10%的差額），在共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房流轉(zhuǎn)時(shí)，也要根據(jù)市場(chǎng)上商品房的價(jià)格確定政府產(chǎn)權(quán)部分的補(bǔ)繳價(jià)款。

　　——從“補(bǔ)供方”變?yōu)?ldquo;補(bǔ)需方”

　　傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)適用住房模式是通過(guò)政府免費(fèi)供應(yīng)土地同時(shí)限制利潤(rùn)空間來(lái)維持低價(jià)的。在這種模式下，政府的優(yōu)惠主要是投入到開(kāi)發(fā)商那里，所以被稱(chēng)之為“補(bǔ)磚頭”。同時(shí)，這些優(yōu)惠并不直接以貨幣的形式發(fā)放給開(kāi)發(fā)商，而是實(shí)物性質(zhì)的補(bǔ)助，且補(bǔ)助數(shù)額并不顯化，因此也稱(chēng)“暗補(bǔ)”。

　　這種“補(bǔ)供方”的模式存在著許多問(wèn)題：第一，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的補(bǔ)貼形成巨大的尋租空間，為腐敗行為提供了機(jī)會(huì)；第二，房地產(chǎn)企業(yè)受到利潤(rùn)刺激，可能在建設(shè)過(guò)程中偷工減料，以次充好，給政府監(jiān)管行為增加難度；第三，“補(bǔ)供方”模式需要政府對(duì)享受經(jīng)濟(jì)適用住房的家庭隨著其收入變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，但這又存在巨大的管理難度。因此，無(wú)論是國(guó)際上還是我國(guó)近年來(lái)都在探索“補(bǔ)需方”方式。

　　淮安的共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房政策通過(guò)出讓方式供應(yīng)土地，并將顯化的政府補(bǔ)貼轉(zhuǎn)給了購(gòu)房者，實(shí)現(xiàn)了“補(bǔ)需方”的轉(zhuǎn)變。與“補(bǔ)供方”相比，“補(bǔ)需方”的模式有許多優(yōu)勢(shì)：第一，“補(bǔ)需方”是通過(guò)政府補(bǔ)貼方式進(jìn)行的，而補(bǔ)貼數(shù)量又表現(xiàn)為政府產(chǎn)權(quán)多少，這樣就可以根據(jù)購(gòu)房家庭的收入狀況靈活調(diào)整補(bǔ)貼數(shù)量和產(chǎn)權(quán)份額，有效防止“夾心層”的出現(xiàn)；第二，“補(bǔ)需方”是一種市場(chǎng)化水平比較高的模式，更有利于實(shí)現(xiàn)公平、陽(yáng)光的政府補(bǔ)貼模式；第三，淮安的這種做法為直接發(fā)放購(gòu)房貨幣補(bǔ)貼奠定了基礎(chǔ)，這種方式是當(dāng)前淮安模式的更進(jìn)一步，即政府規(guī)定了提供房源的面積及價(jià)格，在這個(gè)范圍內(nèi)，購(gòu)房人可以自主選購(gòu)商品房，政府則以貨幣形式資助政府產(chǎn)權(quán)部分，從而使經(jīng)濟(jì)適用住房和商品房完全一體化。

　　——從行政監(jiān)管變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)

　　針對(duì)“入口”資格難以控制的問(wèn)題，淮安模式試圖通過(guò)“出口”利潤(rùn)的限制來(lái)消解牟利動(dòng)機(jī)。由于經(jīng)濟(jì)適用住房的《產(chǎn)權(quán)登記簿》和《產(chǎn)權(quán)證》上有明確的產(chǎn)權(quán)比例和權(quán)屬關(guān)系，如果私下倒賣(mài)，不僅購(gòu)房人因無(wú)合法的產(chǎn)權(quán)憑證存在極大的產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，而且買(mǎi)賣(mài)雙方都是在侵占共有產(chǎn)權(quán)人即國(guó)家的利益，政府可依法對(duì)此行為加以制止、糾正和打擊。因此，購(gòu)買(mǎi)人即使弄虛作假成功，得到的也只是使用價(jià)值，受法律限制無(wú)法通過(guò)倒賣(mài)獲得巨額利潤(rùn)。這種通過(guò)“出口”處的經(jīng)濟(jì)和法律調(diào)節(jié)來(lái)掣肘“入口”處準(zhǔn)入資格的倒逼機(jī)制，將原本成本高昂的行政監(jiān)管行為變成了通過(guò)市場(chǎng)和法律手段進(jìn)行調(diào)節(jié)的行為，不僅使監(jiān)管成本下降，效果也更好。

　　“共有產(chǎn)權(quán)”的政策評(píng)價(jià)

　　住房保障由“補(bǔ)供方”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)需方”的特點(diǎn)，符合住房保障制度變革的趨勢(shì)。但是在一些細(xì)節(jié)問(wèn)題上，這項(xiàng)政策仍須完善。

　　公共政策是分配社會(huì)利益的過(guò)程，而利益的分配就會(huì)引起爭(zhēng)議。因此，任何政策的出臺(tái)都會(huì)既有支持也有反對(duì)。同時(shí)，公共政策是政府選擇的產(chǎn)物，必然要受到政府本身的能力限制以及所處的外部環(huán)境的制約。對(duì)于淮安的共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房模式，認(rèn)同者居多，但也有一些不同的聲音，這部分觀點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：

　　——與民爭(zhēng)利

　　經(jīng)濟(jì)適用住房是國(guó)家給予低收入群體的福利，共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房則將土地成本顯化為政府的產(chǎn)權(quán)份額，使購(gòu)房者花了同樣的錢(qián)卻只能得到70%的產(chǎn)權(quán)，國(guó)家給這部分群體的優(yōu)惠并沒(méi)有得到顯現(xiàn)。在退出時(shí)，個(gè)人雖然可以直接通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)且幢壤c政府分享收益。在一些人看來(lái)，這是政府用政策“入股”，擠壓了購(gòu)房者的福利，使低收入家庭本該享受的政策優(yōu)惠縮水。

　　淮安的政策設(shè)計(jì)者對(duì)此給予的回應(yīng)是政府對(duì)共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房的投入來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一個(gè)是土地出讓金，另一個(gè)是用于回購(gòu)分散建設(shè)或補(bǔ)助購(gòu)買(mǎi)公有產(chǎn)權(quán)房的1．5億元保障基金，而非是所謂的政策“干股”。同時(shí)，由于保障標(biāo)準(zhǔn)與房?jī)r(jià)收入比相掛鉤，當(dāng)平均收入增長(zhǎng)跟不上房?jī)r(jià)漲幅時(shí)，政府就要拿更多的資金去供應(yīng)保障房。

　　——產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

　　與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)適用住房相比，共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房的特色和優(yōu)勢(shì)就在于其產(chǎn)權(quán)的明晰和產(chǎn)權(quán)份額的一目了然。但是，仍有人對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房的產(chǎn)權(quán)提出質(zhì)疑，這種質(zhì)疑主要針對(duì)政府占有產(chǎn)權(quán)部分。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，共有產(chǎn)權(quán)在5－8年內(nèi)，居民可以使用、處置共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房，但政府產(chǎn)權(quán)卻并沒(méi)有收益。有產(chǎn)權(quán)卻沒(méi)有產(chǎn)權(quán)收益使政府產(chǎn)權(quán)和居民產(chǎn)權(quán)不對(duì)等，政府和居民同權(quán)卻不同收益在理論上說(shuō)不通。換個(gè)角度看，這種情況實(shí)際上是國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　可以看出這種觀點(diǎn)與第一種說(shuō)法是相對(duì)立的。針對(duì)這種說(shuō)法，淮安政府認(rèn)為政府免除購(gòu)房人的租金是合理的，是對(duì)窮人的一種保障。這種做法不是政府權(quán)益受損和國(guó)有資產(chǎn)流失，而是政府責(zé)任的表現(xiàn)。如果這屬于國(guó)有資產(chǎn)流失的話(huà)，那么政府花錢(qián)來(lái)為窮人提供保障也是國(guó)有資產(chǎn)流失了。

　　產(chǎn)權(quán)方面還有一個(gè)問(wèn)題就是如果政府與居民產(chǎn)生爭(zhēng)議應(yīng)該如何處理？因?yàn)殡p方都占有產(chǎn)權(quán)，雖然政府份額較少，但是自然人和政府機(jī)關(guān)在地位上是不對(duì)等的，出現(xiàn)問(wèn)題和爭(zhēng)議時(shí)，后者居于明顯的強(qiáng)勢(shì)地位。因此，對(duì)于如何消解爭(zhēng)議以及一些細(xì)節(jié)問(wèn)題，應(yīng)該在政策文本中加以規(guī)定。

　　除了這兩點(diǎn)，對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用住房的合法問(wèn)題、普遍性問(wèn)題等也存在一些爭(zhēng)議?？傮w來(lái)說(shuō)，雖然這種模式遭到一些詬病，但在總體上還是比較多地受到肯定。特別是這種模式表現(xiàn)出了住房保障由“補(bǔ)供方”轉(zhuǎn)向“補(bǔ)需方”的特點(diǎn)，符合住房保障制度變革的趨勢(shì)。但是在一些細(xì)節(jié)問(wèn)題上，這項(xiàng)政策仍須完善。（作者佘宇為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部第三研究室副主任、“我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房政策的效果評(píng)估與發(fā)展前景研究”課題負(fù)責(zé)人；韓巍為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）