江蘇省淮安市抓住經(jīng)濟適用住房政策的核心——產(chǎn)權問題，對其加以改革，開創(chuàng)了共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房模式。這一模式一經(jīng)媒體報道就得到了社會各界乃至高層的廣泛關注，成為經(jīng)濟適用住房改革的有益嘗試和范例。

　　經(jīng)濟適用住房政策是伴隨著我國住房市場化改革而產(chǎn)生的、以解決中低收入家庭住房問題為目標的住房政策。1994年，以《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》的出臺為標志，經(jīng)濟適用住房政策正式拉開序幕。在這一政策實施之初，它承擔了改革住房福利分配制度的責任，因此，政策設計上帶有明顯的市場化傾向。1998年，經(jīng)濟適用住房被定位為城鎮(zhèn)住房供應體系的主體，從而進入了一個快速發(fā)展的階段。但伴隨著數(shù)量上的急劇擴張，經(jīng)濟適用住房政策的許多問題也逐漸暴露，對這一政策的評價以及改革的取向也存在著廣泛的爭論。正是在這種背景下，江蘇省淮安市抓住經(jīng)濟適用住房政策的核心，也就是產(chǎn)權問題，對其加以改革，開創(chuàng)了共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房模式。這一模式一經(jīng)媒體報道就得到了社會各界乃至高層廣泛的關注，成為經(jīng)濟適用住房改革的有益嘗試和范例。

　　“共有產(chǎn)權”的政策背景：要回應什么問題？

　　目標群體不合理、公平問題、監(jiān)管成本高昂是傳統(tǒng)經(jīng)濟適用房難以解決的頑疾，淮安“共有產(chǎn)權”經(jīng)濟適用住房模式應運而生。

　　經(jīng)濟適用住房是住房市場化改革的產(chǎn)物，因此從一開始就帶有商品的性質，這在它的銷售、交易等環(huán)節(jié)都可以看出來。同時，經(jīng)濟適用住房的供應對象是中低收入家庭，所以又帶有保障房的性質，在供應對象、銷售程序等方面的嚴格限制就是證明。經(jīng)濟適用住房在性質上的雙重性使其在具體政策設計中存在許多的問題，隨著經(jīng)濟適用住房建設規(guī)模的擴大，這些問題逐一暴露出來，而淮安共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房就是作為對這些問題的回應而產(chǎn)生的。

　　——目標群體問題

　　經(jīng)濟適用住房以中低收入家庭作為供應對象，但是我國居民的收入并不完全透明，國家并沒有完整掌握公民收入信息的系統(tǒng)。同時，許多城市并沒有具體的城鎮(zhèn)居民中低收入水平線，使得對目標群體的確定存在困難。這就造成經(jīng)濟適用住房的銷售失控：一方面，真正的低收入者無力購買，最后只有由收入更高者買走；另一方面，開發(fā)商出于資金周轉的需要也急于將經(jīng)濟適用住房出手。

　　——公平問題

　　與目標群體不合理相關聯(lián)而產(chǎn)生的問題是公平問題，即在全國各地都存在著不同程度的騙購行為。為了購買經(jīng)濟適用住房，出現(xiàn)了假報收入、假離婚、假戶口、房產(chǎn)假轉讓等現(xiàn)象，另外在經(jīng)濟適用住房小區(qū)內(nèi)常有豪車出沒，這些都使人們質疑經(jīng)濟適用住房的公平性。

　　——監(jiān)管成本高昂

　　經(jīng)濟適用住房由于其價格低于商品房、存在更大的升值空間，從而使其容易引發(fā)投機行為，因此，需要對購買、交易經(jīng)濟適用住房的行為進行嚴格監(jiān)管。在當前的條件下，政府為了監(jiān)管而收集居民信息是一個成本非常高昂的過程。同時，為了規(guī)避這些違規(guī)行為，政府對購買的程序進行了嚴格限定：一般來看，申購者需要經(jīng)過本人申請、（民政、房產(chǎn)、社區(qū)三方）審核材料、入戶調查、組織評議、張榜公示等環(huán)節(jié)，程序繁瑣。

　　除此之外，傳統(tǒng)的經(jīng)濟適用住房還存在著建設成本高、保障面較小、容易誘發(fā)腐敗等問題，淮安的共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房就是針對這些問題而作出的政策回應與調整。

　　“共有產(chǎn)權”的政策內(nèi)容使土地的使用價值得到顯化的出讓方式、7：3的共有產(chǎn)權、“門檻制”代替“輪候制”、靈活的交易和退出機制、更加細致化并及時向社會公布的申購程序使得“共有產(chǎn)權”模式成為各方矚目的焦點。

　　共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房是指以出讓方式取得經(jīng)濟適用住房用地，總價格參照普通商品住房執(zhí)行政府指導價（一般比同期、同區(qū)段普通商品住房銷售價格低5%-10%），購房人實際出資額與房價總額的差價顯化為政府出資，購房人和政府各自的出資比例構成共有產(chǎn)權，具有保障性質的政策性住房。

　　共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房由政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積，按照合理標準建設，通過政府產(chǎn)權分攤購房人出資負擔，面向城市中低收入住房困難家庭提供住房保障，變經(jīng)濟適用住房與普通商品住房雙軌制為普通商品住房單一制。共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房作為傳統(tǒng)經(jīng)濟適用住房政策的突破和改革，在土地供應、產(chǎn)權歸屬、供給對象、認購交易等方面都具有獨特性。

　　——土地供應

　　共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房改變了傳統(tǒng)的以土地劃撥方式獲得經(jīng)濟適用住房建設用地的辦法，改用出讓方式供應土地。長期以來，出于經(jīng)濟適用住房的保障性質，其用地一直是以劃撥的方式取得。但劃撥的方式無法體現(xiàn)土地使用權的價值，從而使經(jīng)濟適用住房的共有產(chǎn)權處于模糊狀態(tài)，無法衡量。在交易或換購時，雖然規(guī)定要“補繳土地出讓金及各種規(guī)費”，但因為沒有可操作性而不了了之，使名義上的“有限產(chǎn)權”變?yōu)閷嶋H的“無限產(chǎn)權”。通過出讓的方式供應土地，使土地的使用價值得到顯化，為之后的上市交易、回購以及經(jīng)濟適用住房的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

　　——價格與產(chǎn)權

　　共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房執(zhí)行政府指導價，一般比同區(qū)段、同期樓盤市場銷售價格低5%-10%，由購房人和政府按出資比例構成共有產(chǎn)權。目前，基本比例執(zhí)行7：3，即個人占70%產(chǎn)權，政府占30%產(chǎn)權。7：3的共有產(chǎn)權房的比例是根據(jù)經(jīng)濟適用住房的價格與同期、同類地段普通商品房價格之比，并選擇多點計算取平均值確定的（這一比例根據(jù)每年的具體情況測算確定，實行動態(tài)機制），一套共有產(chǎn)權房的個人出資額等同于同面積的傳統(tǒng)經(jīng)濟適用住房價格，而共有產(chǎn)權房的政府產(chǎn)權部分主要以顯化土地出讓金構成，并逐步過渡到貨幣補助與土地出讓金顯化相結合。條件成熟時，可直接以貨幣形式補貼購買一定價格及標準范圍內(nèi)的商品房，形成共有產(chǎn)權住房。

　　與之前按照 “成本+3%以下的利潤”確定的價格相比，這種定價方式使經(jīng)濟適用住房的價格與商品房價格接軌，有利于共有產(chǎn)權中個人產(chǎn)權部分的保值增值。同時，這種定價方式與產(chǎn)權劃分方式使之前政策中模糊的“有限產(chǎn)權”得以顯化，也有利于防止國有資產(chǎn)流失。為了實現(xiàn)多層次保障，避免“夾心層”，實現(xiàn)不同層次保障的無縫對接?；窗彩羞€提出要對不同收入層次的中低收入住房困難家庭，通過調整產(chǎn)權比例配售共有產(chǎn)權房，這將大大地提高政策的靈活性。

　　——供應對象

　　共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房的供應對象為市區(qū)中低收入住房困難家庭，具體條件有：具有市區(qū)兩年以上城市戶口；家庭收入符合政府劃定的中低收入家庭認定標準；無房或現(xiàn)住房面積低于政府規(guī)定的住房困難標準；家庭成員之間具有法定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)關系，且共同生活。共有產(chǎn)權房供應對象的家庭收入標準和住房困難標準，要根據(jù)經(jīng)濟適用住房供應量和低收入線標準、居住水平等因素確定，實行動態(tài)管理，定期向社會公布。與全國其他地方普遍實行的“輪候制”不同，淮安市共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房采取了“門檻制”，即在符合條件的人群中，先滿足特殊困難群眾，以后再根據(jù)情況改善逐年放寬。“門檻制”增加了政府制定標準以及審核的復雜性，但是減少了騙購的可能性，有利于防止腐敗現(xiàn)象。

　　——交易和退出

　　共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房的退出機制有三種形式：第一，個人可以購買政府產(chǎn)權部分形成完全產(chǎn)權；第二，購買共有產(chǎn)權房滿5年的，可以直接上市交易，交易時，由出讓人按市場評估價向共有權人交納政府產(chǎn)權部分的房屋價款；第三，共有產(chǎn)權房購買家庭收入高于政府規(guī)定標準時，僅對政府產(chǎn)權部分繳納市場租金，無需向政府退回住房。

　　同時，考慮到購房人獲得完全產(chǎn)權的愿望和實際困難，購買政府產(chǎn)權的操作辦法為：在5年內(nèi)購買的，可享受原共有產(chǎn)權房的價格；5年以后8年以內(nèi)購買的，按原供應價格加第6年起的銀行同期貸款利息購買；8年以后購買的，按屆時市場評估價格購買。

　　——申購程序

　　共有產(chǎn)權經(jīng)濟適用住房資格申請采取街道辦事處、區(qū)住房保障主管部門和市住房保障主管部門逐級審核并公示的方式認定。由街道辦事處、區(qū)住房保障主管部門通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證及公示等方式對申請人的家庭收入和住房狀況等進行核實。申請人及有關單位應予以配合，如實提供有關情況。經(jīng)審核公示通過的家庭，市住房保障中心應當根據(jù)登記的城市中低收入住房困難家庭的收入水平、住房困難程度和申請審批順序等，確定相應的保障方式及輪候順序，并向社會公布。

　　（作者佘宇為國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部第三研究室副主任、“我國經(jīng)濟適用住房政策的效果評估與發(fā)展前景研究”課題負責人；韓巍為中國人民大學公共管理學院博士研究生）