2010年以來，保障房建設(shè)是中國社會和經(jīng)濟生活中最具關(guān)注度的大事之一。在舉起3600萬套保障房大旗的同時，國務(wù)院多次強調(diào)，保障房要以公租房為主。在這些指導(dǎo)方針下，各地紛紛掀起公租房建設(shè)高潮。根據(jù)住建部通報，2011年全國新開工建設(shè)227萬套公租房。然而，當(dāng)各地首批公租房建成配租之時，卻普遍出現(xiàn)“熱建不熱銷”。如上海首批兩個市統(tǒng)籌公租房項目，各區(qū)受理申請總記僅約2000戶，相對5100套供應(yīng)房源而言，出租率不足四成。武漢市公租房入住率僅有23%，鄭州公租房申請人數(shù)都不足50%。就連高舉公租房大旗的重慶，在實際入住率方面也不甚理想。

　　大量裝修標(biāo)準(zhǔn)高、功能完備、設(shè)施齊全的公租房因無人問津而處于閑置狀態(tài)，不僅造成巨大的公共資源浪費，也使公租房制度的有效性和適當(dāng)性都受到懷疑。如果這種現(xiàn)象不盡快得到改變，不僅將嚴(yán)重影響公租房在社會公眾心中的形象，甚至住房保障全局的戰(zhàn)略思路都會受到質(zhì)疑。

　　公租房遇冷，只是新生事物面對的暫時現(xiàn)象，會逐步改變，還是這條路從根本上就走錯了，不適合中國國情和社會的實際需要？抑或是，公租房的制度設(shè)計在某些方面上確實出了較大差錯，但這種差錯是可以糾錯和彌補的？對這些問題的回答有著重大的現(xiàn)實意義。

　　解決公租房困境當(dāng)務(wù)之急是降低門檻

　　從筆者調(diào)研和各方資料來看，各地公租房在當(dāng)下遇冷的三個主要原因分別是：地段不佳、租金較高和門檻過嚴(yán)。由于這方面的媒體報道很多，具體論述不再展開。

　　其中，門檻過高主要是觀念問題，這是相對而言最容易解決的。不少地方政府仍把公租房當(dāng)做廉租房或經(jīng)適房性質(zhì)的保障房，過多強調(diào)其并不濃厚的福利性，仍然將其看做是只能提供給中低收入家庭的福利，而忽略了其內(nèi)在的市場性，沒有充分理解公租房首先定位于服務(wù)“夾心層”，其次是調(diào)節(jié)住房需求、完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)住房市場發(fā)展的一種手段（李克強副總理在2011年《求是》發(fā)文談公租房時，已經(jīng)指出這些定位）。這導(dǎo)致公租房發(fā)生了對象定位錯誤。

　　筆者一直主張，公租房不需設(shè)立太多門檻。既然從中央到地方都已經(jīng)明確了“準(zhǔn)市場租金”的原則，那么誰愿意租都可以租，最多是限制在本市已經(jīng)有房、且人均面積超過一定標(biāo)準(zhǔn)的人。公租房建筑標(biāo)準(zhǔn)定位在滿足普通居住，那就應(yīng)該以房、而不是收入來“篩選”和“過濾”非真實需求者。但各地政策制定者出于謹(jǐn)慎，希望“先緊后松”，故還是制定了較嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在看來，這些做法有些過慮了。最早大規(guī)模推行公租房的重慶，在實踐中被迫不斷反思和改進(jìn)制度設(shè)計，從最初設(shè)定嚴(yán)格的收入限制，到2011年5月全面取消這些限制，準(zhǔn)入門檻一再降低。

　　筆者主張，只要能保證支付租金，除了申請人在本市沒有自有房產(chǎn)（且人均面積超過當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)）和沒有同時享受其他住房保障這兩點或有必要保留之外，其他門檻都可以撤銷。要求非戶籍人口居住滿兩年和社保滿一年、有至少一年合同等限制條件，完全沒有必要。這會遏制勞動力流動，且是對非固定就業(yè)人口的歧視，會降低城市活力。

　　公租房要被出租出去才能發(fā)揮作用。有大量無房戶通過公租房解決了居住問題，住房需求被引導(dǎo)和合理分流，自然會減輕房價矛盾，讓市場進(jìn)入穩(wěn)定的平衡，政府也不需要背負(fù)過多的住房保障包袱。這才是公租房的核心戰(zhàn)略作用所在。

　　公租房地段要與城市發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合

　　解決準(zhǔn)入門檻問題，對公租房出租率會有較大提升作用，但還不是根本性的。地段不佳和租金較高更具制約性，但這兩個問題都需要系統(tǒng)和長遠(yuǎn)地來看待。

　　公租房要做好，就要認(rèn)真研究供給對象的心理和需求特征。公租房既不同于廉租房，也不同于經(jīng)適房。廉租房對象收入低，選擇少，給什么要什么。經(jīng)適房對象面對的是帶有高額補貼、具有轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資產(chǎn)，地段差一些也可以接受。但對于公租房，從中央到地方的政策從一開始就定位在“夾心層”，但政策制定者沒能好好研究這個人群的住房需求。

　　“夾心層”由于收入有一定寬裕度，其實對租金不是特別敏感，有一定彈性空間。但由于他們都是上班族，對交通的便利性比就業(yè)不穩(wěn)定的中低收入人群還敏感，同時他們對住宅品質(zhì)、居住環(huán)境和居住穩(wěn)定性也都有一定要求。

　　對于上班租房的人來說，有四個關(guān)鍵因素：地段（交通和生活）的便利性、住房的舒適性（含戶型）、租金的經(jīng)濟性和租賃的穩(wěn)定性。其中地段的改進(jìn)空間較大，但要與城市長遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)合。

　　從上海經(jīng)驗和有關(guān)資料看，各地公租房項目在地段上的問題，并不主要是地處非城市中心區(qū)的問題，而主要是出門缺乏公交工具，交通不便的問題；還有當(dāng)下沒有商業(yè)配套，購物不便的問題。但前者可以通過改善社區(qū)交通設(shè)施，如增設(shè)連接臨近地鐵站和公交站的定點中巴車來改善，后者隨著公租房入住率提高也可以改變。

　　各地公租房“選址不當(dāng)”，確實存在政府行為的原因。各地政府仍然習(xí)慣對上負(fù)責(zé)而非對下，在保障房體系方面只急于完成中央下達(dá)的建設(shè)數(shù)量指標(biāo)，而目前也沒有使用率和入住率的考核，因此對入住需求缺乏充分的科學(xué)預(yù)測和市場調(diào)研，在區(qū)域分布、地段選址、數(shù)量配置和戶型設(shè)計上都十分隨意。在這點上，必須承認(rèn)，政府相對市場是不足的。由于不存在銷售壓力，政府很難像市場那樣貼近消費者。解決的辦法是，必須讓公租房開發(fā)運營機構(gòu)社會化和市場化運行，運營公司有銷售和保本壓力，獨立核算，進(jìn)行績效考核。

　　但媒體和網(wǎng)上有很多人要求，公租房一定要選址在市中心的商業(yè)與就業(yè)集聚地附近，方便就近上班，這就有所偏頗。畢竟市中心土地有限，寸土寸金，從經(jīng)濟效率上說不可能大量用于公租房上。實際上，公租房還存在承擔(dān)推進(jìn)城市發(fā)展和空間再布局的功能與作用，要有城市規(guī)劃的概念。香港在這方面有十分成功的經(jīng)驗。直到1970年代，香港港島和九龍之外的城區(qū)仍然十分荒涼，但政府通過大量建筑公屋，同時建筑地鐵和輕軌，把人口逐步往新界各區(qū)導(dǎo)入，如荃灣、沙田、屯門就是首批3個配合10年建屋計劃而發(fā)展的新市鎮(zhèn)。當(dāng)大量人口因為廉價宜居的公屋來到該區(qū)域積聚，商業(yè)也隨之而來，一個個新城區(qū)就會從無到有發(fā)展起來。

　　公租房不宜通過降租金而提高出租率

　　媒體上有很多提議，要求公租房大幅度降低租金來吸引申請者和提高出租率。但筆者以為，這不可取。公租房的出租率固然重要，但也不能為了短期內(nèi)提高出租率而犧牲了長遠(yuǎn)。

　　一方面，以上海為例，租金已經(jīng)定在回收投資成本的底線了。當(dāng)然有人會質(zhì)疑，上海公租房成本是否存在泡沫成分，每平方米9500多元的投資成本，顯然包含了土地出讓金或拆遷成本，如果只論建筑和裝修成本，應(yīng)該連一半都沒有。但沒有拆遷成本的用地在上海等一線城市很難想象。另外，從武漢和鄭州等地經(jīng)驗看，這些城市的公租房租金已經(jīng)降低到每月每平米10元，這個租金很難回收建筑投資成本，卻仍然競爭不過周邊老公房的租金。由于公租房大多數(shù)是新建和帶裝修的，決定了其成本租金不可能十分低廉。如果要可持續(xù)發(fā)展，不走福利公房的老路，就必須堅持成本租金。

　　更重要的是，不管公租房成本實際有多少，哪怕通過收儲老公房轉(zhuǎn)化而來的公租房，都必須實行“準(zhǔn)市場租金”。只有這樣才能抑制尋租行為的發(fā)生。

　　用發(fā)放到人頭的租金補貼來支持配合公租房

　　但如果堅持成本租金或“準(zhǔn)市場租金”，必然有一部分中低收入人群會出現(xiàn)負(fù)擔(dān)不起的問題。從政府角度，有必要根據(jù)既定政策目標(biāo)，對公租房的潛在需求人群或政策目標(biāo)群體做進(jìn)一步需求分析。公租房政策一開始設(shè)計的目標(biāo)群體，主要是“夾心層”，即進(jìn)入不了經(jīng)適房、廉租房但又買不起商品房的群體。但“夾心層”又有兩類：“買不起但租得起”，可稱之為“上夾心層”；“租都租不起（或租不好）”的，稱之為“下夾心層”。

　　然而，不管是有較強租金支付能力的“上夾心層”，還是較差租金支付能力的“下夾心層”，公租房公司本身應(yīng)一視同仁，不做任何區(qū)別對待，以保本為原則收取同等的租金。如果要支持“下夾心層”，應(yīng)該由政府發(fā)放貨幣化租賃補貼到個人頭上，也就是“補人頭”，不“補磚頭”。貨幣住房保障與公租房完全是兩條線，互不干擾。這樣住房保障的投入成本才能算清楚，而不是一團(tuán)漿糊，公共資金效率會高很多，同時也大大有利于公租房的管理，否則低租金下很難讓租戶到期退出。

　　公租房與住房公積金的相互配合

　　目前中國住房公積金征繳范圍很大，但使用卻很大程度上局限于很少一部分中高收入者，大多數(shù)中低收入者繳存了公積金卻沒有機會使用，既無法解決他們的住房問題，也沒有很好的投資回報。所以當(dāng)前住房公積金制度在公眾中的吸引力正在下降，其存在意義與價值也受到不少質(zhì)疑。

　　目前上海用住房公積金投資公租房，又允許承租人提取公積金支付公租房房租，這是有意義的探索。但住房公積金如何投資公租房仍然要加強規(guī)范。公積金以貸款債權(quán)或購買債券形式的融資，而不是直接股權(quán)投資公租房，可能在規(guī)模效率和資金安全性上都更好，應(yīng)該是當(dāng)前住房公積金改革的突破方向。

　　承租人提取公積金支付公租房房租，讓公積金及時發(fā)揮了解決中低收入家庭住房困難的功能，對擴寬公積金利用渠道、提高資金利用效率、增加公積金制度的吸引力都起到了良好作用，應(yīng)該成為住房公積金下一步改革重點。