二戰(zhàn)以后，美國(guó)在經(jīng)濟(jì)上乃至政治上在世界格局中已經(jīng)全面占優(yōu)，但突然發(fā)現(xiàn)因二戰(zhàn)而耽擱的許多事情需要補(bǔ)還欠賬，其中就包括住房保障體系的建設(shè)。盡管美國(guó)主要實(shí)行住房補(bǔ)貼制度，但是在特殊歷史階段（住房嚴(yán)重短缺時(shí)），他們也大力建造過(guò)類似我國(guó)公共租賃住宅的公共住宅。

　　美國(guó)公共住宅建設(shè)原本起始于1937年，是羅斯福“新政”的一項(xiàng)重要內(nèi)容。建設(shè)公共住宅不僅在于保障低收入家庭居住問(wèn)題，也在于可以擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，與我國(guó)目前的公租房建造目的有異曲同工之妙。然而，天公不作美，美國(guó)剛剛開工的公共住宅建設(shè)即遇到了第二次世界大戰(zhàn)，大量的物資和材料被用于戰(zhàn)爭(zhēng)，公共住宅建設(shè)實(shí)際上被擱淺。

　　二戰(zhàn)勝利后，美國(guó)政府突然發(fā)現(xiàn)許多退伍軍人無(wú)處可住，社會(huì)住宅嚴(yán)重缺乏。1948年杜魯門總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交大規(guī)模建造公共住宅的一攬子計(jì)劃，1949年通過(guò)《住宅法》提出6年內(nèi)建造81萬(wàn)套公共住宅，并確定退伍軍人管理局、聯(lián)邦住宅管理局和聯(lián)邦抵押協(xié)會(huì)為促進(jìn)住宅建設(shè)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，以使所有家庭得到質(zhì)量?jī)?yōu)良的住宅和舒適的生活條件，但是這一計(jì)劃直到1968年才得以實(shí)現(xiàn)。

　　由于美國(guó)低收入家庭占全部家庭總數(shù)的18%，美國(guó)政府每年用在住房和租金補(bǔ)貼的財(cái)政資金都超過(guò)100億美元。在公共住宅建造方面，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，在上世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)下滑階段就不得不想方設(shè)法減少聯(lián)邦政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，聯(lián)邦政府逐步將權(quán)力交給州和地方政府，并開始通過(guò)支付租金憑單的方式，促使這些家庭到市場(chǎng)上尋找合適的住房租賃居住。住房保障模式開始從提供公共住宅向租金補(bǔ)貼方式轉(zhuǎn)變，到1981年里根政府成立了住房問(wèn)題研究委員會(huì)，該委員會(huì)提出逐步停止對(duì)住房建筑補(bǔ)貼的報(bào)告。1988年美聯(lián)邦政府將238億美元的住房補(bǔ)貼預(yù)算消減25%。

　　進(jìn)入上世紀(jì)80年代，美國(guó)政府的重心更多地方在維修和改造現(xiàn)有公共住宅上，公共住宅數(shù)量于1994年達(dá)到140萬(wàn)套的頂峰，隨后開始下降，到2004年總降幅達(dá)到20%。公共住宅下降的原因是多方面的，觀察發(fā)現(xiàn)：隨著時(shí)間的推移，使用公共住宅的家庭越來(lái)越傾向于貧困化，并使公共住宅區(qū)發(fā)展成為“窮人社區(qū)”。公共住宅建筑質(zhì)量低劣，位置集中在貧困社區(qū)以及管理水平低下等也是重要的原因。隨著這一制度歷經(jīng)肯尼迪、約翰遜、尼克松、卡特，乃至里根、大小布什等政府的完善和發(fā)展，目前美國(guó)政府基本將公共住宅的資金供給和管理體制等固定了下來(lái)，基本形成了以住房補(bǔ)貼為主，以公共住宅為輔的住房保障體系。

　　英國(guó)的住房保障體系具有更為悠久的歷史，它起源于19世紀(jì)的公共健康運(yùn)動(dòng)，這個(gè)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的立法要求地方政府為普通市民提供公共健康住房，它倡導(dǎo)公民普遍地享受住房福利，國(guó)家承擔(dān)保障公民住房福利的職責(zé)。但是公共住房的建設(shè)上的大擴(kuò)張主要源于兩次世界大戰(zhàn)之后。歸來(lái)的士兵受到了英雄般的接待之外，驀然發(fā)現(xiàn)住房出現(xiàn)了嚴(yán)重短缺，于是乎政府就開始大規(guī)模建造住房。到上世紀(jì)七十年代之后，政府的住房補(bǔ)貼政策才逐步由原來(lái)的提供住房供給向補(bǔ)貼住房需求轉(zhuǎn)變，進(jìn)而確立了政府與市場(chǎng)并重的住房保障體系。截至1973年，英國(guó)的公營(yíng)住宅占全部住宅的30.7%，1968~1973年新建公營(yíng)住宅占新建住宅的37.3%，這段時(shí)期的新建公營(yíng)住宅總數(shù)接近90萬(wàn)套。

　　比較兩國(guó)的住房保障體系，我們應(yīng)當(dāng)看到，英國(guó)的住房保障體系與美國(guó)是有所不同的。在英國(guó)，公共住宅的居住者被看作一般的工薪階層，他們有能力自給自足，解決自己家庭的住房問(wèn)題，只是在住房極度緊缺的情況下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自己購(gòu)房而已。在美國(guó)，公共住宅的居住者不被看成一般公民，而是被當(dāng)作少數(shù)不幸者，不得不依靠政府提供公共住宅。實(shí)際情況也正是如此，美國(guó)政府資助的公共住宅或廉租住宅中的家庭大約為130萬(wàn)戶，占全部家庭的比例不足2%。2004年美國(guó)居住公共住宅的家庭平均年收入剛剛踏過(guò)1萬(wàn)美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于聯(lián)邦政府規(guī)定的貧困線。其中老年人占全部公共住宅人口的1/3，黑人家庭占46%，西班牙族裔占20%。而英國(guó)居住在公營(yíng)住宅的家庭占比達(dá)到了30%以上，主要被工薪階層占據(jù)了，而不管現(xiàn)有的住房分配方式是怎樣的。

　　這種保障程度的不同來(lái)自于理念有別。美國(guó)主流更傾向于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主性，認(rèn)為政府干預(yù)容易產(chǎn)生低效率。他們也承認(rèn)市場(chǎng)可能產(chǎn)生導(dǎo)致某些人失敗的風(fēng)險(xiǎn)，因而并不完全反對(duì)政府對(duì)這些人的扶持與救助，但他們反對(duì)政府直接插手某一部門，或者通過(guò)被接管部門向社會(huì)提供商品和服務(wù)，比如建立公共住宅，他們認(rèn)為這樣會(huì)降低資源使用效率。而英國(guó)主流更傾向于從社會(huì)公平和道德的立場(chǎng)出發(fā)，認(rèn)為個(gè)人的民主平等權(quán)利不僅是政治意義上的，還延伸到了經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域。他們認(rèn)為政府有責(zé)任保證個(gè)人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中的平等機(jī)會(huì)，以及糾正有市場(chǎng)發(fā)展造成不公平的經(jīng)濟(jì)后果。

　　在我國(guó)多年住房保障的實(shí)踐中，尚沒(méi)有看到我們秉承怎樣的保障理念。但無(wú)論我國(guó)的住房保障理念如何，我們應(yīng)當(dāng)清楚的看到，當(dāng)前我國(guó)住宅正處在嚴(yán)重短缺具背負(fù)大量歷史欠賬的時(shí)期。近十年來(lái)的快速城鎮(zhèn)化，大約尚有9000萬(wàn)城市流動(dòng)人口的居住條件相當(dāng)艱苦甚至惡劣，他們中有相當(dāng)一部分家庭需要住房保障；由于住房保障（廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房等）建設(shè)長(zhǎng)期不足，近十年來(lái)新建及收購(gòu)保障房（包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)房、棚戶區(qū)改造等）占比不足5%（倒是定向安置、拆遷安置等搞了不少），按10%的比例計(jì)算在具有城鎮(zhèn)戶籍的居民中也至少有4000萬(wàn)人口需要住房保障；今后五至十年，我國(guó)仍會(huì)保持較高的城鎮(zhèn)化速度，每年有住房需求的新增城鎮(zhèn)常住人口約為1500~1800萬(wàn)人，其中相當(dāng)部分需要住房保障或租賃居住。因而當(dāng)前保障住房的短缺基本可看作事實(shí)情況，無(wú)論我國(guó)將來(lái)發(fā)展形成什么樣的住房保障體制，補(bǔ)交歷史的欠賬是當(dāng)前住房保障亟需的歷史責(zé)任。

　　（作者系房地產(chǎn)行業(yè)研究專家）