澳大利亞在個(gè)人養(yǎng)老保障方面曾長期依靠國家財(cái)政作為全部資金來源，但隨著社會老齡化問題日益顯現(xiàn)，1983年澳大利亞開始嘗試建立由雇主和雇員分別繳費(fèi)的養(yǎng)老保障體系。1992年澳大利亞立法強(qiáng)制要求雇主為雇員繳納年金基金。新制度不僅減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且擴(kuò)大了養(yǎng)老保障的覆蓋范圍和支付水平。

　　澳大利亞養(yǎng)老保障制度的三大支柱

　　現(xiàn)行澳大利亞養(yǎng)老保障制度由三大支柱構(gòu)成，覆蓋了基本養(yǎng)老保障和補(bǔ)充養(yǎng)老保障兩部分。第一支柱是由政府提供的最基本養(yǎng)老保障，一般稱之為老年養(yǎng)老金。這一制度適用于澳大利亞全體公民和在澳大利亞居住10年以上的外籍人口，在滿足相關(guān)收入與資產(chǎn)測試后，個(gè)人最高領(lǐng)取金額是每周569.80澳元，夫婦最高領(lǐng)取金額是每周951.80澳元，該支柱是傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的延續(xù)。第二支柱是強(qiáng)制供款的年金制度。強(qiáng)制供款的年金由雇員工資收入的9%累計(jì)而成，雇主和雇員都無需對這部分基金繳納稅收。第三支柱是個(gè)人自愿繳納的年金制度，具有儲蓄性質(zhì)，但個(gè)人在退休前一般都無權(quán)使用。第二支柱和第三支柱的年金基金都存入個(gè)人賬戶，個(gè)人可以選擇將該年金基金投資到不同風(fēng)格的基金組合中。

　　在個(gè)人賬戶的資金累計(jì)方式上，澳大利亞有兩種模式。第一種是固定供款模式，指養(yǎng)老金總額等于雇主和雇員的供款加上投資收益（或投資虧損）減去受托費(fèi)用和其他支出后的所得，養(yǎng)老金的投資風(fēng)險(xiǎn)由雇員承擔(dān)，雇員在退休時(shí)可以獲得的養(yǎng)老金水平需要根據(jù)養(yǎng)老金的投資情況來確定。第二種是固定收益模式，指根據(jù)雇員的工作年限、工資水平等指標(biāo)綜合計(jì)算出雇員在退休時(shí)可以獲得的養(yǎng)老金總額，養(yǎng)老金的投資風(fēng)險(xiǎn)由雇主承擔(dān)，雇員退休時(shí)可以獲得的養(yǎng)老金水平是可以預(yù)先確定的。當(dāng)然，由于雇員工作變動等原因，其可能擁有數(shù)個(gè)或?yàn)楣潭ü┛钅Ｊ剑驗(yàn)楣潭ㄊ找婺Ｊ降膫€(gè)人賬戶。

　　澳大利亞的年金基金（有時(shí)也被稱為“超年金”）有多種存在形式。零售年金基金是指公開吸收社會公眾參與的養(yǎng)老基金。公司年金基金一般是大型公司為自己雇員設(shè)立的養(yǎng)老基金，非公司雇員不得加入。行業(yè)年金基金，顧名思義一般僅管理某行業(yè)雇員的養(yǎng)老基金，如“大學(xué)年金基金”的成員范圍一般僅包括高校雇員；還比如公共服務(wù)行業(yè)年金基金，該基金的成員主要是公務(wù)員和其他公共服務(wù)行業(yè)人員。另外，還有近年來發(fā)展十分迅速的小型年金基金，其中又以“自我管理型養(yǎng)老基金”最為引人矚目。該基金的成員均為受托人，管理自己的養(yǎng)老基金。最后，澳大利亞還有一些特許轉(zhuǎn)存基金，由政府指定受托人管理一些無名氏的養(yǎng)老金以及一些無法支付管理費(fèi)的小額賬戶。在眾多年金基金中，公司年金基金一般采用固定供款模式，數(shù)量有限。行業(yè)年金基金的特征是低管理費(fèi)用，沒有中介費(fèi)。零售年金基金一般費(fèi)用較高，但有更多的繳費(fèi)自由，比如參與人可以選擇支付固定費(fèi)用或者比例費(fèi)用。

　　在澳大利亞，年金基金運(yùn)營十分市場化，基金所需的各種服務(wù)，如管理、投資、咨詢、審計(jì)等都采取“外包”的形式。在投資方面，年金基金的受托人一般都會指定多家投資管理公司，提供多種投資組合，以供個(gè)人選擇。

　　澳大利亞年金基金法律和監(jiān)管構(gòu)架

　　根據(jù)法律，澳大利亞的年金基金運(yùn)作采取信托結(jié)構(gòu)。受托人從事年金基金受托業(yè)務(wù)必須獲得審慎監(jiān)管局的執(zhí)照。受托人可以是個(gè)人，也可以是法人。由于澳大利亞是聯(lián)邦制普通法國家，信托法以及各類受托人法都表現(xiàn)為地方案例法或成文法。為規(guī)范澳大利亞全國的養(yǎng)老金法律制度，1987年、1992年、1993年、1997年澳大利亞國會相繼通過了《職業(yè)年金標(biāo)準(zhǔn)法》、《年金基金保障法》、《年金基金行業(yè)監(jiān)督法》以及《退休存款賬戶法》等聯(lián)邦法律。

　　《職業(yè)年金標(biāo)準(zhǔn)法》設(shè)定了年金制度中雇主與雇員平等的基本原則和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，及對年金基金進(jìn)行審計(jì)的制度?！赌杲鸹鸨Ｕ戏ā芬蠊椭鞅仨殲楣蛦T建立年金保障，違者嚴(yán)懲?！赌杲鸹鹦袠I(yè)監(jiān)督法》的主要目的是為規(guī)范年金基金受托人的行為和工作標(biāo)準(zhǔn)：受托人應(yīng)將基金成員的利益放在首位，將年金基金資產(chǎn)與受托人自有資產(chǎn)分開，不參加可能會影響其正確行使受托職責(zé)的活動?！锻诵荽婵钯~戶法》主要對退休存款賬戶的設(shè)立、使用和稅收等問題進(jìn)行規(guī)范。

　　澳大利亞財(cái)政部負(fù)責(zé)制定年金基金的基本行政法規(guī)和規(guī)章制度。澳大利亞年金基金的監(jiān)管主要由三大政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)：審慎監(jiān)管局、證券投資監(jiān)督委員會和稅務(wù)局。

　　審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)按照《年金基金行業(yè)監(jiān)督法》及其相關(guān)規(guī)定，對超過五個(gè)成員的年金基金受托人進(jìn)行審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管局的審慎監(jiān)管內(nèi)容則主要集中在審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定，監(jiān)督年金基金的風(fēng)險(xiǎn)敞口，確定受托人的資本充足率以及外包準(zhǔn)則等。證券投資監(jiān)督委員會監(jiān)管年金基金的公司受托人，批準(zhǔn)投資經(jīng)理資格，批準(zhǔn)財(cái)務(wù)規(guī)劃公司和年金基金受托人營銷的金融產(chǎn)品，監(jiān)督金融產(chǎn)品的信息披露和投訴管理等。稅務(wù)局負(fù)責(zé)監(jiān)管成員少于五人的年金基金和自我管理型的養(yǎng)老基金，并在稅務(wù)方面監(jiān)管其他類型的年金基金。

　　澳大利亞養(yǎng)老保障制度對中國的啟示

　　（一）統(tǒng)一我國的養(yǎng)老保障制度，增加對社保基金的財(cái)政投入

　　相比澳大利亞，我國政府目前提供的社會基本養(yǎng)老保障覆蓋率較低，并且機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村的基本養(yǎng)老保障還處于各自為政的割裂狀態(tài)，不少農(nóng)村人口甚至還未被基本養(yǎng)老保障制度所覆蓋。而城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保障實(shí)施社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，其中社會統(tǒng)籌部分相當(dāng)于第一支柱的基本養(yǎng)老保障，第二支柱的個(gè)人賬戶的養(yǎng)老資金主要由企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位依然實(shí)施退休制度，單位和個(gè)人均不繳費(fèi)，退休費(fèi)完全由財(cái)政和單位負(fù)擔(dān)。這種分立的養(yǎng)老保障制度不僅在制度上造成不同地域和職業(yè)間公民的基本養(yǎng)老收入不平等，而且也使得我國基本養(yǎng)老保障資金一直存在缺口。自1998年以來，國家財(cái)政多次以借款或轉(zhuǎn)移支付的形式補(bǔ)助養(yǎng)老基金，但由于缺口過大，直至2004年后，我國的基本養(yǎng)老金才做到按時(shí)足額發(fā)放。據(jù)有關(guān)單位測算，2010年我國城鎮(zhèn)退休人員將達(dá)7000萬人，2020年將超過1億人；農(nóng)村人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題更大，因?yàn)槟壳按蟛糠洲r(nóng)村人口都還未進(jìn)入基本養(yǎng)老保障體系，如果今后農(nóng)村人口的基本養(yǎng)老金也由國家財(cái)政負(fù)責(zé)，則未來我國的財(cái)政壓力將異常巨大。

　　澳大利亞也曾經(jīng)歷過與我國養(yǎng)老保障制度相似的財(cái)政支付巨大的問題。為保證政府未來有能力繼續(xù)維持由其負(fù)責(zé)的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，2006年3月澳大利亞國會通過《未來基金法》，設(shè)立專業(yè)基金，進(jìn)行投資以積累資金，幫助政府在2020年前彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的對政府雇員的養(yǎng)老保障透支部分。2006年，澳大利亞政府直接撥付了180億資金作為未來基金的起始資金，2007年又累計(jì)撥付了約382億資金至未來基金的專有賬戶。澳大利亞的未來基金的覆蓋范圍雖然小于我國的社?；?，但成立基金的目的都是彌補(bǔ)政府負(fù)責(zé)部分的養(yǎng)老金虧空。只是澳大利亞未來基金更顯得未雨綢繆，它實(shí)際上是在彌補(bǔ)政府未來可能會產(chǎn)生的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，而不是指現(xiàn)在的財(cái)政支出；并且通過取消、限制固定收益模式等方式，未來基金預(yù)計(jì)將在2020年前完成任務(wù)。而我國的社?；鹕踔吝€無法彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)前虧空，更談不上去彌補(bǔ)未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空。這主要是因?yàn)榇嬖诠潭ㄊ找婺Ｊ?，農(nóng)村人口未進(jìn)入統(tǒng)一社保體系，現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老基金還未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌等問題所造成的。借鑒澳大利亞未來基金的模式，我國應(yīng)盡早盡快增加對社保基金的財(cái)政預(yù)算撥款，不僅使社?；鹂梢约缲?fù)目前的養(yǎng)老金支付責(zé)任，而且可以完成未來我國全社會的基本養(yǎng)老保障之需。

　　當(dāng)然，解決基本養(yǎng)老保障資金欠缺的最終途徑還是改革我國的養(yǎng)老保障制度，在增加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面和統(tǒng)籌范圍的同時(shí)，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度，增加固定供款模式，減少固定收益模式；鼓勵(lì)農(nóng)村人口以互助形式加入基本養(yǎng)老保障體系，鼓勵(lì)全社會成員積極參加補(bǔ)充養(yǎng)老金制度；并最終實(shí)現(xiàn)我國養(yǎng)老保障制度在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一。

　?。ǘ┩ㄟ^積極的財(cái)政、稅收以及投資政策，引導(dǎo)企業(yè)與個(gè)人參加補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)

　　為支持和促進(jìn)養(yǎng)老金體制的改革，澳大利亞政府采取了一些積極的財(cái)政和稅收政策來引導(dǎo)自愿繳納的年金基金的發(fā)展。為了鼓勵(lì)更多中低收入群體加入到補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度中，澳大利亞政府承諾：如果個(gè)人從稅后收入中再繳納年金基金，則個(gè)人每繳納1澳元，政府將繳納1.5澳元，最多每人每年可得到1000至1500澳元的政府補(bǔ)貼。同時(shí)，澳大利亞政府還通過一系列的減稅措施來鼓勵(lì)公眾參加年金基金。目前比較重要的稅收政策包括：雇主每年為雇員繳納的年金基金在5萬澳元內(nèi)（如果雇員年紀(jì)超過49歲，則為10萬澳元）不作為雇員的收入繳稅，自由職業(yè)者自愿繳納的年金基金則可以申請全部抵稅，60歲以上的個(gè)人從年金基金中提取資金不征收所得稅等。

　　在養(yǎng)老保障制度體系構(gòu)建上，建立多層次、全方位的養(yǎng)老保障制度體系已經(jīng)成為各國的共識。世界銀行建議各國實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金體系多樣化，既有維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)的公共部分，又包含私人管理和私人籌資部分，同時(shí)強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金改革與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成長和發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。我國應(yīng)當(dāng)借鑒澳大利亞采取的政府、企業(yè)與個(gè)人共同承擔(dān)養(yǎng)老保障的做法，在政府繼續(xù)承擔(dān)公民基本養(yǎng)老責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)第二支柱和第三支柱補(bǔ)充養(yǎng)老基金的建設(shè)。只是由于我國采取的是一種社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保障制度，社會統(tǒng)籌經(jīng)常侵占個(gè)人賬戶的資金，使得“空賬”問題在我國顯得特別明顯。因此在第二支柱養(yǎng)老保障基金的建設(shè)中，必須做實(shí)個(gè)人賬戶，確保第二支柱與第一支柱之間存在涇渭分明的界限。政府對第一支柱的財(cái)政補(bǔ)貼不應(yīng)采取“暗”補(bǔ)形式，因?yàn)楸粍拥呢?cái)政轉(zhuǎn)移根本就起不到鼓勵(lì)社會公眾積極參加養(yǎng)老保障的引導(dǎo)作用。對養(yǎng)老基金的稅收激勵(lì)，我國在制度上則更是顯得落后，作為第二和第三支柱的企業(yè)年金制度雖然已經(jīng)建立，但企業(yè)和個(gè)人得到的稅收優(yōu)惠卻比較有限，社會公眾的繳納積極性不高。

　　此外，澳大利亞政府十分尊重個(gè)人對自己養(yǎng)老基金的投資策略選擇，大眾有自主選擇補(bǔ)充養(yǎng)老金的投資權(quán)利，人們可以自由地將自己的養(yǎng)老金資產(chǎn)從一個(gè)年金基金轉(zhuǎn)到另一個(gè)年金基金；有些人則選擇自我管理養(yǎng)老金投資。這種自由的選擇權(quán)一方面可以增加年金基金間的競爭性，另一方面也強(qiáng)調(diào)了對養(yǎng)老保障中個(gè)人責(zé)任。我國在未來的養(yǎng)老保障制度改革中，應(yīng)加快財(cái)政的積極轉(zhuǎn)移和擴(kuò)大有關(guān)補(bǔ)充養(yǎng)老保障的稅收優(yōu)惠，并可以考慮給予個(gè)人更為靈活的投資選擇，比如放開個(gè)人對自己個(gè)人賬戶的投資選擇權(quán)，這些改革措施的目的是激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人積極參加年金制度，做實(shí)做強(qiáng)養(yǎng)老保障的第二和第三支柱。

　?。ㄈ┩晟品审w系，建立具有競爭性的審慎監(jiān)管格局

　　澳大利亞對年金基金行業(yè)實(shí)行了一種功能監(jiān)管模式，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照各自的法定職責(zé)，針對年金基金行業(yè)的不同問題進(jìn)行監(jiān)管。功能型監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)在于金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性高，監(jiān)管中的盲點(diǎn)容易被發(fā)現(xiàn)并能得到及時(shí)處理，金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)組合總體風(fēng)險(xiǎn)容易判斷；由于采用統(tǒng)一的監(jiān)管尺度來管理金融機(jī)構(gòu)的相同業(yè)務(wù)，相對比較容易創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的市場環(huán)境。除了功能監(jiān)管模式外，“單一目的原則”是澳大利亞年金基金審慎監(jiān)管中又一重要原則。根據(jù)《年金基金行業(yè)監(jiān)督法》，年金基金的受托人必須確保養(yǎng)基金的運(yùn)作和管理必須僅為基金的參與人或其收益人的養(yǎng)老目的，而不能有其他不相關(guān)目的。“單一目的原則”可以確保不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取相同的監(jiān)管尺度，保證澳大利亞年金基金行業(yè)的健康、有序和協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　我國對養(yǎng)老基金的監(jiān)管還未形成富有效率的監(jiān)管體系。在負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老金的社?；饘用?，財(cái)政部與勞動和社會保障部聯(lián)合擬定社保基金管理運(yùn)作的有關(guān)政策，并對社保基金的投資運(yùn)作和托管情況進(jìn)行監(jiān)督；在社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶層面，各地勞動保障行政部門對地方養(yǎng)老基金進(jìn)行監(jiān)管。中央和地方相互分散的監(jiān)管體系，延長了養(yǎng)老基金的管理鏈條，從而也增加了監(jiān)管難度；而部分監(jiān)管者同時(shí)兼立法、管理、監(jiān)督于一身的監(jiān)管模式，不僅容易使監(jiān)管流于形式，而且監(jiān)管透明度低，缺乏效率，甚至還會滋生腐敗行為，如地方政府官員挪用養(yǎng)老基金用于市政建設(shè)，養(yǎng)老基金管理人員貪污等；再加上我國目前還未有專門的養(yǎng)老保障法，也沒有專門的養(yǎng)老基金監(jiān)督法，涉及養(yǎng)老基金監(jiān)管的規(guī)則僅是部門規(guī)章，立法層次不高，這也在一定程度上造成監(jiān)管效率低下。從一元養(yǎng)老基金監(jiān)管模式向多元養(yǎng)老金監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變是世界各國養(yǎng)老基金監(jiān)管的一個(gè)趨勢，在這方面，我國可以借鑒澳大利亞完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系和多元化的功能監(jiān)管模式，逐步建立起包含有“單一目的原則”的多元審慎監(jiān)管格局。

　　養(yǎng)老金體制對國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和老年人口安全起到非常重要的作用。澳大利亞的養(yǎng)老保障制度的經(jīng)驗(yàn)表明養(yǎng)老保障制度必須建立在具有明晰的基本法律關(guān)系，社會各界積極參與以及有效監(jiān)管的基礎(chǔ)之上。我國應(yīng)根據(jù)自己的國情，有條不紊地進(jìn)行養(yǎng)老保障制度改革，盡量減少社會貧困，降低公眾對退休后生活標(biāo)準(zhǔn)大幅下降的憂慮，努力保護(hù)老年人免受經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)的負(fù)面影響。

　　作者單位：中歐陸家嘴國際金融研究院、特華博士后科研工作站