改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，同時(shí)民生領(lǐng)域也面臨著許多新的挑戰(zhàn)。如何采取有效形式，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)充分保障和改善民生，使人民群眾共享改革發(fā)展的成果，是新時(shí)期值得研究和探索的重要課題。杭州市下城區(qū)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基本制度之一的群眾自治制度的優(yōu)勢(shì)，以民主的方式保障和改善民生，探索了一條基層民主建設(shè)和民生改善共促發(fā)展的新思路，具有重要的參考價(jià)值和啟示意義。

　　一、為什么選擇民主方式

　　推進(jìn)民生建設(shè)的方式可以有多種途徑，傳統(tǒng)上各地主要采取政府延攬包辦的方式。其所以采取這種方式，往往具有一定的社會(huì)歷史原因。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的條件下，各地財(cái)政主要是“吃飯財(cái)政”、“工資財(cái)政”，以維持政府的基本運(yùn)作為主要特征，沒(méi)有更多余力去充分滿足民生需求，或者說(shuō)只能滿足基本民生需求；而基本民生需求往往是共同的，不存在明顯的差異化問(wèn)題。因此，采取政府包辦的方式具有一定的合理性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，財(cái)政狀況得到較大改善時(shí)，政府更有條件去改善和滿足民生需求，而此時(shí)人民生活水平也提高了，相應(yīng)民生需求轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔哟蔚男枨螅尸F(xiàn)出多樣化和差異化的特點(diǎn)。在這個(gè)階段，民主方式的引入對(duì)民生需求的改善，具有更重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，經(jīng)濟(jì)條件的改善伴隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)，人民群眾對(duì)保障和改善民生具有了更高的表達(dá)意愿；另一方面，對(duì)政府而言，通過(guò)民主的方式作為民生需求的工作機(jī)制，既保障了政府民生項(xiàng)目投入方向的正確性，使其更符合民生的實(shí)際需要，更好地解決需求的多樣化、差異化問(wèn)題，同時(shí)也能使政府的民生工作更易贏得民眾的理解和支持，民生項(xiàng)目更容易推進(jìn)和開展。在這種民生需求的推動(dòng)下，基層民主建設(shè)被注入更多實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，更具活力和動(dòng)力，因而也能得到更加深入的發(fā)展。

　　杭州市下城區(qū)的民主民生互促工作就是在這種背景下展開的。首先，隨著改革開放的深入發(fā)展，下城區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到較大提升，為保障和改善民生提供了良好條件。下城區(qū)位于杭州市主城區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在杭州市乃至浙江省都處于領(lǐng)先地位。2010年，全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值已達(dá)到460.54億元；地方財(cái)政收入為63.9億元，居全省90個(gè)區(qū)(縣、市)第4位。發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為保障和改善民生提供了有力支撐。進(jìn)入新世紀(jì)后，下城區(qū)每年投入民生領(lǐng)域的資金都有較快增長(zhǎng)，特別是2008年后，下城區(qū)每年投入民生領(lǐng)域的財(cái)政支出都在10億元以上，此外還有政府引導(dǎo)的投放民生領(lǐng)域的龐大社會(huì)資金。這些都使如何發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，使民生資金更好地滿足民眾的民生需求，成為下城區(qū)優(yōu)先考慮的問(wèn)題。而廣泛聽取民眾的聲音，充分發(fā)揮民主機(jī)制，無(wú)疑是一種正確的選擇。

　　其次，同全國(guó)其他地區(qū)一樣，隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和信息化的推進(jìn)，社會(huì)階層群體不斷分化，不同利益訴求充分展現(xiàn)，民生需求的多樣化、差異化特征日益明顯。就下城區(qū)而言，南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定差距，轄區(qū)范圍內(nèi)社區(qū)類型眾多，既有老舊小區(qū)型、小康居住型社區(qū)，也有高檔商住型、撤村建居型和排屋別墅型社區(qū)，不同社區(qū)之間以及社區(qū)內(nèi)部不同群體之間的民生需求的差異性非常明顯。在這種情況下，選擇政府包辦方式推進(jìn)民生項(xiàng)目，雖然工作效率高、推進(jìn)速度快，但是很難準(zhǔn)確、及時(shí)、細(xì)致地掌握各方面的民生需求及其差異變化，難以避免“政府花錢辦事、群眾誤解不滿”的現(xiàn)象。而引入民主機(jī)制，不僅可以更有效地掌握民生需求，而且可以贏得群眾的理解支持，使好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。

　　再次，下城區(qū)通過(guò)民主方式保障和改善民生還具備一定的“民主基礎(chǔ)”。下城區(qū)黨政部門在長(zhǎng)期的基層工作實(shí)踐中，注重加強(qiáng)基層組織建設(shè)，注重通過(guò)民主方式改進(jìn)政府管理流程和治理效果，注重培養(yǎng)和引導(dǎo)群眾的民主意識(shí)和民主習(xí)慣，同時(shí)積累了相當(dāng)豐富的民主管理經(jīng)驗(yàn)，使基層民主參與得以在制度化平臺(tái)和框架下有序和有效開展。這種前期形成的工作環(huán)境，使得政府管理和民生需求改善之間的民主化互動(dòng)具備了良好的基礎(chǔ)，也使得基層民主建設(shè)和民生改善共促發(fā)展成為可能。

　　二、“三管齊下”確保民主方式的落實(shí)

　　為了有效實(shí)現(xiàn)以民主的方式保障和改善民生需求，杭州市下城區(qū)提出了明確的“民主民生戰(zhàn)略”，建立和完善了系統(tǒng)化的以民主促民生的體制機(jī)制。根據(jù)這一部署，下城區(qū)從社區(qū)體系建設(shè)、制度安排和動(dòng)力機(jī)制等三個(gè)層面入手，全力保障民主促民生方式的落實(shí)。

　　第一，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)體系，積極完善治理結(jié)構(gòu)。社區(qū)是社會(huì)的基本單元。隨著“單位制度”的變遷，社區(qū)作為社會(huì)生活共同體的地位和作用越來(lái)越重要，人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題發(fā)生在社區(qū)、解決在社區(qū)。從全國(guó)情況看，實(shí)現(xiàn)基層民主的直接載體就是社區(qū)組織建設(shè)，社區(qū)組織不健全很難使基層民主得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以民主方式保障和改善民生機(jī)制就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為了確保社區(qū)居民的民主參與具有組織化載體和實(shí)體性平臺(tái)，下城區(qū)以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)體系為核心，積極完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

　　首先，在社區(qū)黨委(總支)之下設(shè)置樓道黨支部和黨小組，在社區(qū)居民委員會(huì)之下設(shè)置樓宇自治會(huì)和單元居民自治小組，有效解決社區(qū)黨組織和居委會(huì)組織體系不完善的問(wèn)題。其次，在社區(qū)設(shè)立公共服務(wù)站承接政府的職能延伸，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，并使之便民化。在工作機(jī)制上，通過(guò)“交叉任職”的辦法，使社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)公共服務(wù)站構(gòu)成“三位一體”的格局，解決三者之間機(jī)制不順而互相掣肘，以及社區(qū)機(jī)構(gòu)人員重疊、運(yùn)行成本高的問(wèn)題。第三，將駐區(qū)單位、駐區(qū)人大代表和政協(xié)委員等社區(qū)代表組織起來(lái)成立社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下議決社區(qū)的各類大事。第四，在社區(qū)黨組織、居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)以及物業(yè)管理公司之間運(yùn)行“三方協(xié)調(diào)”機(jī)制，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下議決社區(qū)內(nèi)物業(yè)等方面的大事。第五，通過(guò)在資金、場(chǎng)地、活動(dòng)等方面給予支持的方式積極培育各類社區(qū)組織，如老年人歌唱隊(duì)、“和事佬”協(xié)會(huì)、鮑大媽聊天室、銀發(fā)醫(yī)療隊(duì)等，將這些社會(huì)組織整合到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，增強(qiáng)社區(qū)組織的代表性和群眾的參與性。

　　在這種網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)體系下，形成了以“三位一體”為主干，以議事會(huì)制度與“三方”協(xié)商機(jī)制作補(bǔ)充，以各類社會(huì)組織、志愿者隊(duì)伍等多方參與為特征的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)居民的民生訴求和意愿以及對(duì)于具體民生項(xiàng)目的不同意見和建議有了多元化的表達(dá)和溝通的渠道，廣大人民群眾有序參與民生項(xiàng)目的決策、管理、監(jiān)督和評(píng)議有了多層次的、制度化的平臺(tái)。

　　第二，強(qiáng)化制度機(jī)制建設(shè)，確保民主參與的有效性。為了確保民主參與的有效性，使公眾能更廣泛、深入地參與到社區(qū)民生項(xiàng)目的決策、管理和監(jiān)督中來(lái)，下城區(qū)出臺(tái)了一系列行之有效的工作制度，包括“四會(huì)”制度、“四問(wèn)四權(quán)五規(guī)范”制度和“66810”為民服務(wù)工作法等等。“四會(huì)”制度指的是民情懇談會(huì)、事務(wù)協(xié)調(diào)會(huì)、工作聽證會(huì)和成效評(píng)議會(huì)等，由下城區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)于2003年推出，其主要目的在于推動(dòng)社區(qū)成員在重大事務(wù)中充分發(fā)揮社區(qū)主體作用，廣泛吸納各方意見，真正實(shí)現(xiàn)“為民謀利”與“讓民作主”的有機(jī)統(tǒng)一。“四問(wèn)四權(quán)五規(guī)范”制度最初源于背街小巷整治、庭院改造等民生基礎(chǔ)設(shè)施的改善，以后逐漸推廣運(yùn)用到民生服務(wù)和社會(huì)管理的其他領(lǐng)域。這項(xiàng)制度對(duì)黨政基層組織動(dòng)員和保障廣大人民群眾參與民生項(xiàng)目，進(jìn)行了明確的制度化規(guī)定，強(qiáng)調(diào)在庭院改善等民生項(xiàng)目實(shí)施中必須“問(wèn)情于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)績(jī)于民”，必須尊重和保障社區(qū)群眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，必須實(shí)行“100%入戶調(diào)查制、設(shè)計(jì)單位必須與居民面對(duì)面交流制、社區(qū)黨組織必須研究制、必須召開居民聽證會(huì)制、設(shè)計(jì)方案必須公示制”等五項(xiàng)規(guī)范，使社區(qū)的民主參與制度化、常態(tài)化。

　　“66810”為民服務(wù)工作法是下城區(qū)富有特色的工作機(jī)制，每個(gè)數(shù)字代表了不同的工作內(nèi)容：“六必到”，指的是當(dāng)出現(xiàn)黨員思想波動(dòng)等六種情況時(shí)社區(qū)樓道黨支部書記等相關(guān)責(zé)任人必須到場(chǎng)；“六必訪”指的是社區(qū)黨委成員以及其他相關(guān)社區(qū)工作者每月必須走訪困難群眾等六種類型的“特殊”居民；“八必報(bào)”指的是當(dāng)社區(qū)居民等發(fā)現(xiàn)公共設(shè)施遭到損壞等八種情況時(shí)必須通過(guò)撥打電話等方式向社區(qū)有關(guān)部門或者社區(qū)工作者報(bào)告；“十”指的是黨員先鋒等十條服務(wù)熱線，其中既有政府公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目，也有居民的自我服務(wù)項(xiàng)目。下城區(qū)還針對(duì)“66810”機(jī)制出臺(tái)了具體的社區(qū)服務(wù)規(guī)范和電子化平臺(tái)，對(duì)參與社區(qū)服務(wù)和管理的各類主體的責(zé)任做出了明確規(guī)定，提高了民主管理和公眾參與的規(guī)范化水平及有效性。

　　第三，注重民生需求回應(yīng)反饋，為基層民主注入持久動(dòng)力。社區(qū)群眾參與民生服務(wù)和管理的動(dòng)力和積極性從哪里來(lái)？一方面，這取決于民生項(xiàng)目與群眾自身利益的相關(guān)程度；另一方面，也取決于群眾呼聲是否有回應(yīng)、群眾意見是否有反饋、群眾建議是否得到有效落實(shí)。下城區(qū)在通過(guò)民主方式解決民生問(wèn)題時(shí)，注重民生問(wèn)題回應(yīng)反饋，為民主注入持久動(dòng)力。首先，下城區(qū)以群眾的民生訴求為切入點(diǎn)，構(gòu)建了一套相對(duì)健全的反饋評(píng)價(jià)機(jī)制。在滿意(星級(jí))社區(qū)、滿意(星級(jí))衛(wèi)生服務(wù)站、滿意學(xué)校和先進(jìn)單位的評(píng)選中，下城區(qū)執(zhí)行“三評(píng)互動(dòng)”機(jī)制，堅(jiān)持以群眾公認(rèn)和滿意度為核心，將群眾評(píng)選、政府評(píng)估和社區(qū)評(píng)議三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。“66810”為民服務(wù)工作法，在明確的制度規(guī)范下，建立了一套相對(duì)完善的反饋機(jī)制，對(duì)不同民生項(xiàng)目的反饋程序、反饋時(shí)間、反饋舉措和反饋臺(tái)帳等內(nèi)容，做出了明確而嚴(yán)格的規(guī)定，基本實(shí)現(xiàn)了“有反映就有反饋”。不少社區(qū)還采取了“金點(diǎn)子”形式，鼓勵(lì)廣大居民為社區(qū)內(nèi)的民生服務(wù)和管理積極建言獻(xiàn)策，并對(duì)建議被采納者給予適當(dāng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

　　其次，下城各級(jí)黨政組織在實(shí)際工作中切實(shí)抓好了群眾建議的落實(shí)，吸收、采納了來(lái)自群眾的很多合理化建議。群眾建議“要社區(qū)干部走下來(lái)，不能搞‘機(jī)關(guān)化’，要對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行考核”，下城區(qū)民政局等有關(guān)部門即根據(jù)群眾建議對(duì)社區(qū)服務(wù)模式進(jìn)行了改革和完善；群眾反映擇校問(wèn)題嚴(yán)重，下城區(qū)教育局等有關(guān)部門即根據(jù)群眾意見和建議推出了“教育集團(tuán)化辦學(xué)”戰(zhàn)略，努力解決擇校難題、實(shí)現(xiàn)教育資源優(yōu)質(zhì)配置；群眾反映居家養(yǎng)老困難重重，下城有關(guān)街道和社區(qū)即調(diào)整了原有部署和規(guī)劃而將街道所屬房產(chǎn)改為開辦老年人食堂或(和)老年人公寓。通過(guò)以民生訴求為內(nèi)容的社區(qū)民主機(jī)制，既保障和改善了社區(qū)居民的民生需求，也為基層民主建設(shè)提供了持久的動(dòng)力。

　　三、杭州下城區(qū)的民主經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　經(jīng)驗(yàn)之一：民主方式是實(shí)現(xiàn)政府管理和民生需求互動(dòng)發(fā)展的有效途徑。

　　下城區(qū)是杭州市和浙江省的發(fā)達(dá)城區(qū)，其自身所處的社會(huì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)條件，為各地推進(jìn)民生發(fā)展和促進(jìn)基層民主建設(shè)，提供了較好的參照和借鑒。在全國(guó)許多地區(qū)，正不同程度地面臨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和民生需求日益高漲的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)必然伴隨著財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，如何使財(cái)政資源更有效地配置到社會(huì)民生建設(shè)中去，是一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。一些地方政府仍然承襲著傳統(tǒng)模式，或者忽視民生需求，或者以政府為主體包攬民生建設(shè)的方方面面，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的民生領(lǐng)域的實(shí)際需求及其多樣化、差異化特征視而不見。這一方面使有限的財(cái)政資源得不到合理利用，另一方面導(dǎo)致公眾的民生需求得不到有效滿足，出現(xiàn)“政府花錢辦事、群眾誤解不滿”的現(xiàn)象。

　　下城區(qū)以民主方式保障和改善民生的經(jīng)驗(yàn)，向我們展示了政府推進(jìn)民生發(fā)展的另一條路徑。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶來(lái)民生需求的增長(zhǎng)和民主意識(shí)的提高，如何將社會(huì)公眾的民主意識(shí)和民生需求納入到正常的利益表達(dá)軌道，如何使政府管理與社會(huì)民生需求和民主訴求有效對(duì)接，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。下城區(qū)的民主民生互促發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，展示了政府管理方式如何由“單向推動(dòng)”轉(zhuǎn)為“雙向互動(dòng)”，展示了如何通過(guò)基層民主的方式保障和改善公眾民生需求的具體機(jī)制，從而在實(shí)踐中探索出一條城市基層民主建設(shè)和民生改善共促發(fā)展的新思路，值得深入研究和思考。

　　經(jīng)驗(yàn)之二：民主民生互促提升需要制度化途徑來(lái)保障。

　　任何一項(xiàng)工作若要持久化的發(fā)揮作用，必須通過(guò)制度化的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。下城區(qū)以民主方式促進(jìn)民生發(fā)展的實(shí)踐探索，不是近年來(lái)的應(yīng)景之作，而是經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展和完善，歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都在前任的基礎(chǔ)上，對(duì)這項(xiàng)工作制度化建設(shè)有所深化、有所提升、有所貢獻(xiàn)，最終使下城區(qū)民主民生互促提升工作得以在制度化平臺(tái)和框架下持久、有序和有效地開展。

　　概括而言，下城區(qū)的民主民生互促提升經(jīng)驗(yàn)，不是將兩種要素的簡(jiǎn)單拼湊，而是通過(guò)一系列的組織化平臺(tái)和制度化渠道，將二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。下城區(qū)以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)組織體系，優(yōu)化和完善治理結(jié)構(gòu)為前提，使民主機(jī)制運(yùn)行具有實(shí)際載體，民生需求表達(dá)具有暢通渠道。與此同時(shí)，一系列行之有效、具有約束力的制度框架，保障了公眾參與社區(qū)民生項(xiàng)目決策、管理和監(jiān)督的廣泛性、有效性和持續(xù)性。其中一個(gè)突出特點(diǎn)，就體現(xiàn)為制度設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和規(guī)范化，從而極大地提升了以民主方式促進(jìn)民生保障機(jī)制的有效性和可持續(xù)性。

　　經(jīng)驗(yàn)之三：目的性和有效性是中國(guó)民主的生命力所在。

　　下城區(qū)民主民生互促發(fā)展經(jīng)驗(yàn)還具有重要的理論意義，它很好地回答了中國(guó)民主的進(jìn)展和生命力所在。長(zhǎng)期以來(lái)，西方國(guó)家和一些學(xué)者一直質(zhì)疑中國(guó)政治體制改革滯后，其中一條重要理由就是民主發(fā)展緩慢。事實(shí)上，改革開放后，中國(guó)民主政治建設(shè)，特別是基層民主建設(shè)，一直在積極探索和不斷推進(jìn)，并取得多方面的成果。例如，早在1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)就通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》，在農(nóng)村開始推進(jìn)村民自治制度，目前全國(guó)六十多萬(wàn)個(gè)村委會(huì)中的絕大多數(shù)進(jìn)行了六至七次的換屆選舉，二百五十多萬(wàn)個(gè)村干部由村民直接選舉產(chǎn)生。在城市地區(qū)，以1989年頒布《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》為起點(diǎn)，社區(qū)居委會(huì)普遍進(jìn)行了五次以上的選舉。全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)由點(diǎn)到面全面展開，并在健全社區(qū)民主選舉、發(fā)揮社區(qū)服務(wù)功能等方面取得了明顯成效。下城區(qū)經(jīng)驗(yàn)就是亮點(diǎn)紛呈的中國(guó)基層民主建設(shè)中富有特色的一種實(shí)踐探索，它的進(jìn)展和成效從一個(gè)側(cè)面也回應(yīng)了政治體制改革滯后論。

　　基層民主建設(shè)的實(shí)踐證明，中國(guó)的民主不是空談的民主，不是從理念設(shè)計(jì)出發(fā)的民主，而是有豐富載體和實(shí)際內(nèi)涵的民主，它的主要目的體現(xiàn)為“為民”，而不僅僅表現(xiàn)為西方的“選民”。下城區(qū)以民主方式促進(jìn)民生發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)再次證明，以充分實(shí)現(xiàn)人民利益為訴求的制度化“為民”理念，是中國(guó)民主的生命力所在。杭州市下城區(qū)基層民主建設(shè)和民生改善共促發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就是對(duì)這一民主理念的有效詮釋。

　　（執(zhí)筆：贠杰  王紅艷）