文章摘要：社會保障屬于公共事務(wù)范疇，它作為公共服務(wù)中至關(guān)重要的組成部分是最直接服務(wù)于民、實現(xiàn)全民福利的民生制度。在治理理論興起、公民參與意識提高的當(dāng)下，社會保障制度最終的功能實現(xiàn)更有賴于公民積極參與的公共精神、意識和相關(guān)參與機制的構(gòu)建，這樣才能更好地保障社會保障制度體系的完善、政策實施的順暢、政府公信力的增加、社會公平穩(wěn)定和整個民主參與的市民社會形成。

　　關(guān)鍵字：社會保障 事務(wù)治理理論 公民參與建議

　　一、社會保障事務(wù)中支撐公民參與實現(xiàn)的理論基礎(chǔ)

　　20世紀70年代末80年代初，西方世界的一些國家如英國、美國、澳大利亞、新西蘭等相繼進行了改革政府，改革管理體制的運動。這場聲勢浩大影響面極廣的運動稱之為新公共管理運動，也是新公共管理理論的實踐模式。在之后的新公共管理理論發(fā)展中，治理理論引起世界范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注，并被積極地運用于行政、政治、社會等多領(lǐng)域的問題解決中。治理理論還沒有形成穩(wěn)定的范式，還處于發(fā)展研究中，對于治理理論的討論風(fēng)波至今也仍在繼續(xù)著，包括對治理概念的界定、治理的有效性等方面。但是現(xiàn)代社會對于治理理論的踐行卻日益增多，也引發(fā)了新一輪的公民參與公共事物治理的熱情。整個公民參與治理的氛圍的形成既是公民參與意識增加、公共精神增加和不同利益主體的需求增多的體現(xiàn)；也是民主權(quán)利實現(xiàn)的現(xiàn)實要求、政府執(zhí)政及社會公平穩(wěn)定的需要。

　　治理理論是在20世紀90年代興起，較早是通過羅西瑙編著的《沒有政府的治理》一書引起關(guān)注的。羅西瑙也在其中提出了六種對于治理定義的理解，包括最小政府的治理、善治的治理、新公共管理的治理、社會控制體系的治理、公司的治理和作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。那么我們研究社會保障這一公共事務(wù)的治理時是考慮的是新公共管理的治理，結(jié)合其中的公民參與，治理也可以理解為在國家和社會保障制度涉及的相關(guān)主體之間，通過合作互動與信任來建立起公民參與機制，以便形成一個公民與政府之間的溝通對話合作的長效制度，以實現(xiàn)更廣泛更充分更公平的社會保障制度建構(gòu)和實現(xiàn)構(gòu)建中國特色福利社會這一宏偉目標(biāo)。

　　在治理理論出現(xiàn)之前，公民社會的理念已經(jīng)形成。這也表明公民參與社會、參與公共事務(wù)的意識很早之前就一直存在并被不斷的激發(fā)出來，這樣的一個追求民主平等合理的社會制度的社會，公民參與治理已經(jīng)是政府公共管理的發(fā)展趨勢、公共事務(wù)的治理之道了。而且這也一直推動著政府不斷地改革管理制度、創(chuàng)造公民參與的制度環(huán)境、提供公民參與的程序及機制。

　　另外在社會福利思想中，“第三條道路理論”也為公民參與提供了理論支撐，它是在摒棄了左派保守主義和右派激進主義的基礎(chǔ)上尋找到的一條中間道路。吉登斯是第三條道路理論的代表人物，他提出了積極福利、社會投資國家等理念，其中社會保障社會化的理念在我國已有了較深的影響和較大的相響應(yīng)。其中的社會化就是鼓勵非政府組織、社會團、社會保障利益相關(guān)人等參與到社會保障的事務(wù)治理中，國家在其中也要明確自身的責(zé)任和職能，積極引導(dǎo)鼓勵公民個體或公民組織以法律允許的形式參與到社會保障事務(wù)的治理中去，最終形成政府與民間積極合作的社會保障治理模式。

　　二、社會保障中公民參與的概述及功能

　　公民參與是一種新型的民主形式，是公民個人或公民團體通過合理合法穩(wěn)定的制度機制從事公共事務(wù)的治理，包括決策、實施、評估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的過程。它要求建立于合法的制度基礎(chǔ)上，有組織地去選擇公民可以參與的途徑和形式，最終為了實現(xiàn)民主政治、公共利益和公民資格。

　　公民參與社會保障事務(wù)的治理有三個層面上的作用。首先是政府層面，第一公民參與社會保障有助于政府的合法性。因為公民參與是對國家政治的認同，也就是對于政府合法性的認可。其次，公民參與有助于維護社會穩(wěn)定。公民參與是一種直接民主形式，公民直接參與社會保障的事務(wù)決策、實施、評估監(jiān)督等環(huán)節(jié)，提高了政府政策體系的穩(wěn)定性，社會保障的相關(guān)政策更符合民眾的需要和期望，這確實是一種推動公民與政府社會保障主管行政部門的互動的合作方式，更有效地推動政策制定、實施等。再次，公民參與推動了社會保障行政管理的民主性。公民參與可以提供很多創(chuàng)新性想法和觀點，激勵政府社會保障行政部門管理體制改革自己的管理方式，及時良好地回應(yīng)公民的需求；公民參與更可以改善的社會保障政策的品質(zhì)。

　　第二個層面是社會層面，首先，公民參與社會保障事務(wù)平等地分擔(dān)了公共責(zé)任。公民參與社會保障等公共事務(wù)的治理是理應(yīng)做的事，是公民的權(quán)利的實現(xiàn)，也是社會公共責(zé)任在每個公民身上平等分擔(dān)。其次，調(diào)整社會結(jié)構(gòu)。公民知政、議政和參政的社會氛圍的形成使得社會成為獨立地公共領(lǐng)域，調(diào)整了之前長時間存在的國家與社會重疊的社會整體結(jié)構(gòu)。再次，社會權(quán)力的再分配。隨著社會和國家的功能屬性的發(fā)展，它們各自的職能權(quán)限范圍越來越明確，在法制逐漸健全的社會，國家的權(quán)力會通過法律制度的形式讓渡予公民，公民參與更消除了國家壟斷行政、管理制的弊端，是還權(quán)于民的實現(xiàn)方式。

　　第三個層面是個人層面，公民參與是公民資格的實現(xiàn)，個人政治權(quán)力的實現(xiàn)對于個人是受益無窮的財富，激勵公民不斷地提高自身的政治修養(yǎng)和個人素質(zhì)，而且社會責(zé)任感增強。公共精神建立，個人的價值追求和整個人生觀都會改良。

　　公民參與可以說是對公民社會理念、治理理論、第三條道路理論的積極踐行，也可以作為真正的公民社會形成和治理理論發(fā)展的助推器。第三部門對于社會福利的參與、基層居民自治實踐的成果等都說明公民參與公共事務(wù)治理的成效顯著作用重大。在社會保障領(lǐng)域中，公民參與的積極性也是日益增加，參與的形式和機制也在不斷變化完善，而且政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變也推動著公民參與社會保障的氛圍形成。
 

　　三、社會保障事務(wù)中公民參與的總結(jié)及建議

　　從社會保障的管理過程劃分，社會保障的管理包括決策、計劃、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，主要的環(huán)節(jié)就是決策、執(zhí)行和監(jiān)督。

　　決策環(huán)節(jié)上，主要包括社會保障的立法、制度建立修訂等，公民參與的可能性和空間極大，參與的形式也是多樣的。如公民通過參加立法聽證會、立法前的政策意見咨詢會、座談會、民意調(diào)查等形式參與，這期間有賴于公民參與的程序方法設(shè)立和政府的積極推行。公民積極參與到社會保障的立法活動中，更能很好地保障社會保障制度的公平、規(guī)范、政策實施的順暢，公民對政府的信任也通過長效的可持續(xù)的參與機制得到增強。

　　執(zhí)行環(huán)節(jié)上，公民主要是通過基層組織或非政府等社會組織來參與的。如自治組織社區(qū)承接政府的社會救助工作；工會組織參與職工維權(quán)、就一些社會保險制度的問題與雇主協(xié)商；公民通過公益組織向社會捐贈；公民自組織志愿團體參與一些社會服務(wù)等。

　　監(jiān)督環(huán)節(jié)上，公民參與是相對缺乏的。在地方實踐中社會保障監(jiān)督委員會制度缺乏，旨在少數(shù)幾個城市如上海、北京、重慶等建立有公民參與的社會保障監(jiān)督委員會，而且這些已建成的委員會的組成也不盡合理，在設(shè)計中應(yīng)顧全不同參與主體的相關(guān)利益及對應(yīng)的參與數(shù)量，是社會保障監(jiān)督委員會真正發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。對于政策執(zhí)行中和執(zhí)行后的評估也可以看做是一種監(jiān)督。首先在執(zhí)行中，可以通過組織公民進行調(diào)查問卷或直接評價會議的制度對執(zhí)行中行政人員的行為、經(jīng)辦機構(gòu)的政策履行、基層管理中的服務(wù)環(huán)節(jié)進行評估，這是事中的監(jiān)督。再一方面是事后的政策效果評估，地方政府的社會保障行政主管部門可以設(shè)計調(diào)查問卷或組織基層居民座談會等來收集資料和問題，以此來總結(jié)政策運行中的問題不足、原因和整個運行效果等。

　　總起來看，在社會保障事務(wù)中，公民參與多集中于相關(guān)項目的執(zhí)行環(huán)節(jié)，而且主要通過社會組織參與到社會保障事務(wù)中，社會救助和社會福利的相關(guān)項目參與多，社會保險制度的參與少，例如在養(yǎng)老保險個人賬戶基金的投資運行中，針對雇主雇員提出投資建議和選擇的機制幾乎沒有；在醫(yī)療保險基金的第三方購買機制中，公民沒有選擇權(quán)和建議權(quán)，對于醫(yī)療保險定點機構(gòu)的確立公民沒有過多的參與權(quán)等。

　　改革開放之后，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府壟斷公共物品的局面也逐漸改變，更開放更公平的社會環(huán)境形成，公民的價值觀念變化，需求更加多元化，民主素質(zhì)、參與意識增強都給政府提出了新的要求，所以政府必須更加靈活積極高效地改革現(xiàn)行的管理體制，創(chuàng)建更多順暢的公民參與機制和長效制度，增強自身對公民需求和利益訴求的回應(yīng)性和應(yīng)變力，積極引導(dǎo)和諧、公民參與合理的民主社會的形成。

　　公民參與實際上是國家權(quán)力向社會的回歸，是還政于民的過程。公民參與社會保障事務(wù)的管理過程如決策、執(zhí)行實施、監(jiān)督等都體現(xiàn)出了政府和公眾的良好合作，這樣的合作模式必將會推動充滿溝通對話互動的社會的民主化增強。公民參與也是一種新的管理理念，促進社會保障管理由自上而下逐漸向自下而上的模式轉(zhuǎn)變，最終達到這兩種模式的平衡。

　　參考文獻：

　　[1]鄭功成.社會保障學(xué)--理念、制度、實踐與思辨.商務(wù)印書館.2000.9

　　[2]鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略---理念、目標(biāo)與行動方案.人民出版社.2008.10

　　[3]戴維o奧斯本、特德o蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海譯文出版社.2006

　　[4]陳振明.理解公共事務(wù)[M].北京大學(xué)出版社.2007

　　[5]陳振明.公共管理學(xué)-一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑[M].中國人民大學(xué)出版社.2003

　　[6]蔡定劍.公眾參與風(fēng)險社會的制度建設(shè)[M].法律出版社.2009.8

　　[7]李圖強.現(xiàn)代公共行政中的公民參與[M].經(jīng)濟管理出版社.2004