近年，學術界和政府界不斷地呼吁要通過調整國民收入分配格局來擴大消費需求，特別是黨的十七大報告提出了要不斷提高居民收入在國民收入分配中的比重，以及勞動報酬在初次分配中的比重，更顯示了中央政策趨向，那么調整的目的究竟是什么，政府在調整國民收入分配格局中的功能是什么以及怎么調整等問題均值得進一步研究。

　　一、調整國民收入分配格局的目的

　　國民收入分配格局是在整個國民收入這個大盤子中，政府、企業(yè)和居民收入的比例。調整國民收入分配格局就是要實現(xiàn)其分配比例的合理化。從我國目前的情況來看，調整國民收入分配格局主要有三個目的。

　　一是提高居民收入在國民收入中的比例和勞動報酬在初次分配中的比例。

　　改革開放30年來，伴隨國民經濟的持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入也有了大幅度增加，農村居民人均純收入從1978年的134元增加到2008年的4761元，城市居民的人均可支配收入從1978年的343元增加到2008年的15781元，分別是1978年的35.53倍和46倍，城鄉(xiāng)居民的生活水平有了巨大提高。但與國民經濟的高速增長水平相比，則相對緩慢了。因為2008年我國的GDP總量是1978年的82.49倍，這就說明城鄉(xiāng)居民還沒有充分享受到改革開放的成果。要讓改革開放的陽光普照廣大人民群眾，就需要盡快地調整國民收入分配格局，更快地提高城鄉(xiāng)居民收入在國民收入分配中的比例和提高勞動報酬在初次分配中的比例。只有不斷提高城鄉(xiāng)居民收入特別是中低收入者的收入，提高勞動報酬，才能實現(xiàn)共同富裕，社會主義制度的優(yōu)越性才能夠充分體現(xiàn)出來。

　　二是刺激消費需求。

　　從需求的角度來講，拉動經濟增長有三駕馬車，這就是投資需求、消費需求和出口需求。具體到我國近年的經濟增長不難看出，拉動我國經濟增長的動力主要依靠投資和出口。從投資需求來說，我國的投資率自2003年以來都維持在40％的高位上，其中2004年達到43.5％，是改革開放以來也是建國以來的最高點。根據世界銀行世界發(fā)展指標數(shù)據庫提供的資料來看，世界各國平均資本形成率1990年為23.4％，2000年為22.3％，2003年為20.7％，2004年為21.4％，從世界各國的投資率來看，一般都維持在20％—23％，大體比我國要低20個百分點。由此我們可以看出，我國的投資率長期以來一直維持在過高的水平，固然，我國處于工業(yè)化中期階段和城市化加速發(fā)展的時期，需要大量投資，但過高的投資率顯然超出了正常水平，其結果是擠占了消費，浪費了資源，患上了投資依賴癥和惡性循環(huán)的怪圈，即高投資率→高經濟增長率→高通脹率→政策緊縮→投資率降低→經濟增長率降低國民經濟不景氣，要刺激經濟增長還需要依賴高投資。

　　從出口需求來說，自1979年到2007年我國出口額年均增長18.1％，其中2001年到2007年則年均增長25.4％。2007年我國出口總額超過1.2萬億美元，約合人民幣9.35萬億元，占當年GDP總量的37.47％，這就意味著接近于四分之一的GDP需要依賴國外需求來實現(xiàn)，2008年即使遇到金融乃至經濟危機的影響，中國出口額依然達到1.428萬億美元，按照2008年的年中匯率，約合9.9萬億人民幣，占GDP總量依然達到三分之一。一方面這是好事，通過國外需求來拉動國內經濟增長，另一方面也隱藏著巨大的風險，這就是過度依賴國外需求必然會造成國民經濟的不穩(wěn)定，因為世界經濟總是在波動中。從1978年到2008年我國出口額的巨大波動中可以看出這一點，如1992年我國出口額增長率達到18.1％，而1993年就陡降為8％；1995年出口額增長率為22.9％，1996年就直落1.5％；1997年再度升至21％，而1998年只有0.5％。從此可以看出，世界市場是不穩(wěn)定的，如果過度依賴不穩(wěn)定的世界市場，國內經濟要保持平穩(wěn)增長恐怕是難上加難。

　　要保持國民經濟的持續(xù)快速健康發(fā)展，除了要保持一定的投資和出口規(guī)模以外，關鍵需要依靠消費需求。而從我國的消費需求來看，恰恰面臨著消費需求不足的矛盾。其主要表現(xiàn)之一就是消費率長期低迷，尤其是2000年之后，我國的消費率呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢，到2007年只有48.6％，是改革開放以來最低的一年。而世界平均消費率近年一直維持在79％—80％，我國與世界平均水平相比相差30多個百分點。之所以消費需求不足，固然有中國居民節(jié)儉和高儲蓄的習慣，但根本原因還是收入水平太低，消費不起，再加之老百姓對未來缺乏一個良好預期。腰包不鼓，消費的腰桿就不硬，這是永遠的真理。

　　三是構建和諧的收入分配關系。

　　在我國不同地區(qū)、不同群體居民收入都有大幅度提高的情況下，我國的收入分配格局也出現(xiàn)了在政府、企業(yè)和居民之間過分向政府和企業(yè)傾斜，呈現(xiàn)出國富民窮的趨勢；在政府之間的分配中，在現(xiàn)有的中央和地方職能的條件下，過分向上一級政府傾斜，出現(xiàn)中央財政喜氣洋洋、省級財政穩(wěn)穩(wěn)當當、地級財政勉勉強強、縣級財政哭爹叫娘、鄉(xiāng)級財政幾乎無望的趨勢。在企業(yè)之間的分配中，過分向少數(shù)壟斷性企業(yè)和資源性企業(yè)傾斜，呈現(xiàn)出競爭性越強利潤率越低，壟斷性越強利潤率越高的態(tài)勢；在企業(yè)內部分配中，過分向企業(yè)經營管理者傾斜，普通職工收入增長緩慢，特別是民營企業(yè)和少數(shù)金融保險企業(yè)表現(xiàn)更為突出。居民之間過分向少數(shù)人傾斜，既出現(xiàn)了難以統(tǒng)計的百萬千萬和億萬富翁，也還有大量的絕對貧困者。從不同區(qū)域收入分配關系來看，東部地區(qū)居民收入增長快，而中西部地區(qū)居民收入增長相對較為緩慢。調整收入分配關系，就是要調整不合理的收入分配機制，實現(xiàn)收入分配的合理化，構建和諧的收入分配關系。

　　二、政府在調整國民收入分配格局中的職能

　　不合理的收入分配格局是長期形成的，要實現(xiàn)國民收入分配格局的合理化也是一個長期的任務，關鍵的問題是形成一個國民收入分配合理化的機制，首先需要科學定位政府在國民收入分配格局調整中應有的功能。主要包括以下幾個方面：

　　一是在政府內部的分配中，重新界定中央政府和地方的事權和財權，使事權和財權相匹配。

　　按照常理，無論是中央政府還是地方政府，相對于市場和居民而言都是政府，在財政的分配上不應該存在誰拿得多誰拿得少的問題。但自上個世紀90年代中期以來，這個問題越來越突出，關鍵是事權和財權不匹配，突出一點就是事權下放，財權上收，地方政府財權越來越少，而要管得事卻越來越多；中央政府的財權越來越大，而相對于地方政府而言事權卻在縮小。財權和事權的不匹配，一方面導致地方政府在現(xiàn)有的財政格局下，要么無力辦事，該辦的事不辦，需要急辦的事緩辦，其結果必然導致地方政府不作為；要么就在財政以外搞預算外收入，就產生了亂攤派、亂罰款、亂收費，雖然中央政府三令五申，但效果甚微，其實責任不在地方政府，因為，中央政府往往要求辦事而不給錢，這就是中央政府請客而地方政府埋單。錢從哪來，只有從財政以外的渠道來，治理三亂就達不到預期效果。另一方面，中央集中了過多的財政，固然可以加強宏觀調控，增強轉移支付功能，但在現(xiàn)有的體制下，特別是轉移支付不規(guī)范，導致“跑部前進”，并由此產生無法估量的財政資金跑冒滴漏現(xiàn)象，因為對地方政府而言，只要花費1000萬要到了1100萬也是合算的。而且中央政府的不少專項支出和轉移支付往往又被層層截留，使用效果自然大打折扣。

　　調整中央政府和地方政府的收入分配格局不應該簡單地劃分中央和地方財政的分配比例，而應該調整財權和事權，只要財權和事權相一致，就不存在誰多誰少的問題，財多多辦事，財少少辦事。相反，如果地方政府所獲得的財政比例增加了，卻要承擔更多的事權，必然于事無補，甚至會惡化中央和地方的財政關系。既然如此，調整的措施無非兩個，一個是在現(xiàn)有的財政分配格局下，增加中央政府的事權，本來應該由地方政府承擔的事權，由中央政府接管，減輕地方政府財政支出的負擔，如中小學教師的工資由中央政府支出；另一個就是在現(xiàn)有的事權不變的前提下，降低中央政府所得比例，提高地方政府所得比例?；蛘哂纱硕哐苌龅牡谌齻€辦法無非就是既調整事權又調整財權，最終使二者相匹配。

　　二是在政府與企業(yè)之間的分配中，要根據不同的情況采取不同措施。

　　主要分為三種情況，第一種情況，對于一般的競爭性企業(yè)，要進一步減稅免費。之所以如此，理由有二，一是我國財政收入近年呈現(xiàn)超速增長趨勢，多年來財政收入增長幅度遠遠高于GDP增長幅度，這就意味著政府拿的多企業(yè)拿的少，不利于企業(yè)擴大再生產特別是內涵擴大再生產，不利于我國企業(yè)在國際市場上的競爭。從單個企業(yè)而言，我國企業(yè)的稅費負擔過重的問題依然十分突出。我國企業(yè)的所得稅稅率為25％，不是世界上最高的國家，但是除了稅之外，我國企業(yè)還要負擔各種規(guī)費，稅費相加，我國企業(yè)的負擔成為世界上最重的國家之一。因此減稅免費是減輕企業(yè)負擔增強競爭力的有效手段。二是不斷提高企業(yè)職工特別是農民工收入，既是政府要求，也是職工的愿望，要解決這一問題，既需要提高企業(yè)的勞動生產率和經濟效益，讓企業(yè)有錢為職工提高工資，也需要政府讓利。把政府的收入轉化成職工收入。因為，盡管按照法律特別是新的《勞動合同法》要求不斷提高勞動者收入包括建立社會保障制度，但是企業(yè)沒有錢為職工提高福利待遇，其結果要么是企業(yè)維持現(xiàn)有的工資標準，要么必然減員，增加失業(yè)。要讓企業(yè)提高職工福利待遇，只有政府降稅和免費，讓企業(yè)有更大的為職工提高福利的空間。

　　第二種情況，對于資源性企業(yè)，則需要提高資源稅。目前我國資源稅過低，如我國原油每噸的資源稅額為8元—30元，煤炭為每噸0.3元—5元，其他礦產資源的稅率也是比較低的。其結果一方面導致企業(yè)采礦成本過低，亂采濫采，采富棄貧嚴重，造成了粗放式開采；另一方面則造就了采礦企業(yè)的超額利潤，不少企業(yè)主成為暴富群體。這無異于將國家的財富轉移到少數(shù)人手中，加劇了收入分配不公的矛盾。要解決這一問題，重要途徑就是提高資源稅稅率。

　　第三種情況，對于壟斷性企業(yè)，一方面要打破壟斷，進一步減少壟斷企業(yè)的數(shù)量。我國目前的壟斷性企業(yè)不是在自由競爭基礎上產生的，而是具有行政壟斷性質，也就是說通過政府的強制力量形成了企業(yè)的壟斷地位，企業(yè)因此而獲得超額壟斷利潤，壟斷企業(yè)員工的收入遠遠高于一般的競爭性企業(yè)。難怪有人形容現(xiàn)在的高收入行業(yè)是“四行加一保，兩電加一草，自來水加電腦，掃地拿得也不少”，從此可以看出，在高收入行業(yè)中，除了個別的是競爭性的高技術行業(yè)之外，其他都具有市場壟斷性質。憑借壟斷地位過多地發(fā)放工資和福利顯然是不合理的。要解決這一問題，需要打破壟斷，進一步降低進入門檻，特別是解除所有制限制，讓更多的企業(yè)特別是民營企業(yè)參與競爭，其結果自然就會形成平均利潤率，職工收入不會因為行業(yè)性質不同而有過大差異。另一方面，對于確需壟斷的行業(yè)則應征收壟斷稅。即使一部分行業(yè)引入競爭以后，必將還有一部分行業(yè)由于涉及國家安全等，需要繼續(xù)保持壟斷地位，需要征收壟斷稅，因為這是國家賦予其壟斷地位，制定壟斷高價，而不是由于企業(yè)改進技術提高勞動生產率帶來的，因此，應通過壟斷稅的方式上解國家，而不是留在企業(yè)內部。

　　三是在政府支出中要減少經濟建設支出，加大民生方面的支出。

　　我國目前而且未來相當長時期內將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化過程中，固然需要政府加大基礎設施建設投資的力度，這是無可厚非的。但問題是長期以來，政府直接投資于企業(yè)的資金過多，特別是投入一般性競爭領域，用于企業(yè)擴大再生產或技術改造，結果是不少資金打了水漂，有去無回。據中國財政年鑒提供的數(shù)據，近年我國經濟建設支出的比重雖然呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢，但仍然高達30％。而關系到民生方面的資金投入則不足，2008年我國中央和地方兩級財政中用于社會保障和就業(yè)的支出只有6770億元，占我國當年財政支出比重只有11％，而發(fā)達國家和相當多的發(fā)展中國家均在20％以上。因此，需要逐步提高民生支出的比重，特別是在教育、醫(yī)療、社會保障方面的支出。

　　四是在政府與市場的定位上，凡是市場能夠解決的，政府就不要干預。

　　建立社會主義市場經濟體制，就是要讓市場在資源配置過程中起到基礎性作用。而長期以來，存在的一個突出問題就是政府對市場干預過多，扭曲了市場信號，進而扭曲了收入分配機制。如我國農民收入增長速度長期偏低，一個重要原因就是土地以及農產品價格被扭曲，農民直接受到損失。就土地而言，在城市化和工業(yè)化過程中，沒有土地市場，政府和開發(fā)商往往把農民的土地以極其低廉的價格強行征收，轉手價格就翻了不知多少倍，政府和企業(yè)獲得了巨額收益，農民的利益受到侵害。如我國的高速公路在征地的過程中以公共設施的名義低價購買，而實際上高速公路完全是贏利性質的，高速公路公司獲得了巨大的土地差價。就農產品價格而言，長期以來實施的低廉價格，直接損害了農民的利益。再如近年國際能源價格特別是石油價格大幅度上揚，我國一方面用財政收入補貼煉油企業(yè)，維持國內能源的低價格，另一方面用財政收入補貼出租車，其結果不僅鼓勵能源浪費，而且扭曲了國民收入分配格局，因為，這是用納稅人的錢在補貼高收入者，因為消耗能源多的往往是高收入者，如高收入者擁有小轎車，高收入者乘坐出租車。

　　三、優(yōu)化國民收入分配格局需要強化法律功能

　　優(yōu)化和調整國民收入分配格局的實質是如何分配國民收入這塊蛋糕，面對愈來愈大的蛋糕，每一個分配主體都想多得一點，究竟怎樣才能分配好這塊蛋糕，除了要對政府職能進行科學定位以外，更需要強化法律在國民收入分配方面的功能，這樣才能更科學、更穩(wěn)定。

　　市場經濟是法治經濟早已形成了人們的共識，30年來雖然我們的法律不斷得以完善，但人治的痕跡依然十分明顯。人治無疑會表現(xiàn)出諸多的隨意性，朝令夕改，讓市場主體無所適從；人治還表現(xiàn)出更多的權力化特點，國民收入不是按實際需要分配，而是按權力分配，權大多得，權小少得就成為必然。目前我國的國民收入分配格局之所以不合理，一個很重要的原因是目前的國民收入分配格局是屬于權力分配型，哪個部門、單位、群體的權力大，哪個部門、單位和群體就可以多分配一點。如中央政府的權力大于地方政府，中央政府就可以多分得一定比例。比如從政府與企業(yè)的分配關系來看，政府相對處于強勢地位，于是產生了諸多不合理的收費，企業(yè)敢怒不敢言。再比如，企業(yè)與職工個人相比，企業(yè)處于強勢地位，特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)更是如此，其結果是職工的正當權利往往得不到有效維護，職工的收入水平相對增長緩慢。這些都表明權力在國民收入分配格局中發(fā)揮了巨大作用，這是不符合市場經濟的基本規(guī)則的。再比如，在城市化的過程中，存在不少地方政府與開發(fā)商共同侵害城鄉(xiāng)居民利益的現(xiàn)象，強行征收農民土地，強行拆除城市居民的房屋。

　　要解決這一問題，需要通過法律的途徑，用法律來規(guī)范各分配主體的權利和地位。法律面前人人平等，這里的平等是實際的平等，而不是名義的平等而實際上的強權法律。在此進一步延伸出來的問題就是作為法律法規(guī)制定和頒布部門的全國人大，需要真正地超越政府，發(fā)揮更大作用，要不偏不倚地站在公正的立場上，制定公正的法律，人大代表要切實地代表廣大人民的利益，而不能成為橡皮圖章。尤其值得注意的是，法律不能成為強化部門利益的擋風墻。一個時期以來，法律部門化的傾向愈來愈重，其結果以部門利益強加于國家利益之上，其結果利益必然向有利于制定或起草法律的部門傾斜，導致法律和法規(guī)喪失了公正性。

　　有了法律，中央政府與地方政府的分配關系就可以得以規(guī)范，不僅規(guī)范從國民收入這個大盤子中分得了多少，還要規(guī)范支出，收入與支出、權利與義務是相對應的。有了法律，政府與企業(yè)的分配關系也可以得到規(guī)范，特別是哪些費要并入稅中合并征收，哪些費要取消等。有了法律，企業(yè)與職工的分配關系也得以規(guī)范，特別是職工的最低工資標準、社會保障等都將成為剛性制度，而不是可有可無、可多可少的東西。