習近平總書記10日主持召開中央財經(jīng)領導小組第九次會議時指出，疏解北京非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程。目標要明確，通過疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結構和空間結構，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。

　　什么是非首都功能？為什么要疏解北京非首都功能？究竟該如何疏解？

　　分析：

　　疏解非首都功能，要明確北京的城市定位

　　對于一國首都應當承擔的功能，中央財經(jīng)大學教授戴宏偉認為，主要分為兩類，一類是單功能首都城市，即重點建設成為功能單一的政治中心、文化中心，如華盛頓、渥太華等；一類是多功能首都城市，即以建設政治、經(jīng)濟、文化多功能中心城市為目標，如東京、倫敦等。無疑，北京的發(fā)展軌跡類似于多功能首都城市發(fā)展模式。

　　“我們現(xiàn)在的問題就是功能太多太全了。”北京市市長王安順近日在北京市“兩會”上表示，根據(jù)北京市第三次全國經(jīng)濟普查的數(shù)據(jù)，2013年，全市八分之一的產(chǎn)業(yè)活動單位和71.8%的就業(yè)崗位集中在城六區(qū)。“這就不難理解為什么北京建了那么多的地鐵，開通那么多的公交線路，但交通依然擁堵。”

　　作為一個有13億人口大國的首都，不應承擔也沒有足夠的能力承擔過多的功能。從人口膨脹到交通擁堵，從房價高漲到環(huán)境惡化，一系列“大城市病”成為北京經(jīng)濟社會發(fā)展的主要限制，不進行功能疏解，城市運行終將無以為繼。

　　去年9月召開的京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組第三次會議提出，要深化研究論證京津冀區(qū)域和三省市功能定位，科學合理確定在國家和區(qū)域發(fā)展大局中的“角色”和“職責”。

　　疏解非首都功能，首先要明確北京的城市定位。去年2月，習近平總書記在北京市考察工作時提出，要明確城市戰(zhàn)略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能。

　　中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠認為，非首都功能疏解的重點是產(chǎn)業(yè)轉移，就是要調(diào)整發(fā)展方針，積極發(fā)展制造業(yè)跨國公司總部及其研發(fā)功能，疏解北京作為京津冀區(qū)域性鐵路公路交通樞紐功能，著力疏解區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等區(qū)域型商業(yè)功能。

　　記者了解到，北京市將通過“禁、關、控、轉、調(diào)”五種方式來完成疏解非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)目標。“禁”主要是嚴格按照新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，禁止新建、擴建首都不宜發(fā)展的工業(yè)項目，尤其是明確全市范圍內(nèi)不再新增一般制造業(yè)。“關”是就地關停高污染、高耗能、高耗水企業(yè)，全面治理鎮(zhèn)村工業(yè)大院，加快清理小散亂企業(yè)。“控”是對城市廢棄物處理、煉油、食品加工等保障城市運行及民生的行業(yè)實行總量控制。“轉”是指對不符合首都城市戰(zhàn)略定位的勞動密集型、資源依賴型一般制造業(yè)實施整體轉移。“調(diào)”是對高端產(chǎn)業(yè)中不具備比較優(yōu)勢的制造環(huán)節(jié)實施調(diào)整，主動在京津冀進行全產(chǎn)業(yè)鏈布局。

　　對于疏解應采取的有效方式，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍指出，過去北京探索過很多方法，比如建立衛(wèi)星城、副中心，但還遠遠不能解決“大城市病”問題。今后可以考慮“城市組團”方式，使新發(fā)展起來的中心區(qū)域功能比較完整，品質比較高，但生態(tài)環(huán)境比城市中心更好，從而比城市中心有更大吸引力。

　　“我們要努力在落實城市戰(zhàn)略定位中筑牢發(fā)展新優(yōu)勢，在建設國際一流和諧宜居之都中把握有效需求，在調(diào)整疏解非首都核心功能中構建‘高精尖’經(jīng)濟結構，在打造區(qū)域創(chuàng)新共同體中實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，在全面深化改革中激發(fā)更大發(fā)展活力。”北京市常務副市長李士祥說。

　　詳解：

　　什么是“首都核心功能”

　　所謂首都核心功能，即北京作為首都所承擔的全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大功能。

　　2014年2月，習近平視察北京，在東城區(qū)考察玉河歷史文化風貌保護項目時與群眾熱情握手。新華社記者丁林攝

　　2014年2月，中共中央總書記習近平視察北京并發(fā)表講話，對北京的核心功能，做出過明確的城市戰(zhàn)略定位，要求堅持和強化北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設[-1.72%]成為國際一流的和諧宜居之都。

　　什么是“非首都核心功能”

　　據(jù)中國區(qū)域科學學會會長、北京大學教授楊開忠介紹，非首都核心功能主要有兩大類：首先，從經(jīng)濟角度考慮，一些相對低端、低效益、低附加值、低輻射的經(jīng)濟部門；其次，區(qū)位由非市場因素決定的公共部門。他認為，這些都可以疏解到天津或河北。

　　另據(jù)北京市經(jīng)信委相關負責人介紹，北京市將通過“禁、關、控、轉、調(diào)”五種方式來完成疏解非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)目標。

　　“禁”主要是嚴格按照新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，禁止新建、擴建首都不宜發(fā)展的工業(yè)項目，尤其是明確全市范圍內(nèi)不再新增一般制造業(yè)。

　　“關”是就地關停高污染、高耗能、高耗水企業(yè)，全面治理鎮(zhèn)村工業(yè)大院，加快清理小散亂企業(yè)。

　　“控”是對城市廢棄物處理、煉油、食品加工等保障城市運行及民生的行業(yè)實行總量控制。

　　“轉”是指對不符合首都城市戰(zhàn)略定位的勞動密集型、資源依賴型一般制造業(yè)實施整體轉移。

　　“調(diào)”是對高端產(chǎn)業(yè)中不具備比較優(yōu)勢的制造環(huán)節(jié)實施調(diào)整，主動在京津冀進行全產(chǎn)業(yè)鏈布局。

　　從2013年底，北京已經(jīng)開始疏解工作，動物園批發(fā)市場、大紅門服裝批發(fā)市場和新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品[0.67%資金研報]批發(fā)市場等場所都被動員搬遷。這些市場從業(yè)人員眾多、攤位密集、客流量大，僅“動批”的從業(yè)人員就超過3萬。有消息稱，“動批”將整體遷至河北廊坊或保定。據(jù)統(tǒng)計，類似的小商品交易市場在北京城區(qū)有上百個。

　　行動：

　　北京市已就“疏解非首都核心職能”多次表態(tài)

　　2014年，中央對北京今后的發(fā)展提出要求，北京就城市總體規(guī)劃開始了調(diào)整和修改，首先是首都功能要集中在核心職能上，要把非首都核心職能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展盡可能地壓縮和疏解到周邊。

　　2014年3月24日，北京市規(guī)劃委主任黃艷表示，首先是首都功能要集中在核心職能上，要把非首都核心職能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展盡可能地壓縮和疏解到周邊。北京、河北、天津在聯(lián)合做規(guī)劃，把一部分首都溢出的、不符合“政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新中心”核心職能的疏解到周邊。

　　在2014年12月22日-24日舉行的北京市委十一屆六中全會上，中共中央政治局委員、北京市委書記郭金龍談到2015年首都經(jīng)濟社會發(fā)展中需要重點關注的問題時，也論及“堅決疏解非首都核心功能”。

　　郭金龍說：“多年來，我們習慣了聚集資源求增長，而且輕車熟路，也確有成效?，F(xiàn)在，北京要疏解功能謀發(fā)展，缺乏現(xiàn)成經(jīng)驗，最大考驗來自兩個方面：一是思想認識到不到位，決心下得夠不夠；二是本領跟不跟得上，能力有沒有提高。”

　　他提醒北京市的黨政干部：不要一提發(fā)展就認為要“聚”，一談疏解就認為是“退”。該疏解的必須堅決疏解，該退出的必須堅決退出，要守住新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制底線，不符合功能定位的項目一個也不能上。同時，又要從堅持城市戰(zhàn)略定位、完善城市功能、構建“高精尖”經(jīng)濟結構的要求出發(fā)，該推進的工作就得積極推進，該核準的規(guī)劃就得核準，該建設的項目就得建設。“總之，不能模棱兩可、為官不為”。

　　2015年1月23日，北京市市長王安順表示，要加快非首都核心功能“瘦身步伐”。關于首都功能核心區(qū)的低端業(yè)態(tài)，王安順表示，西城區(qū)付出了很大努力，去年撤出和規(guī)范市場21家，減少動批攤位1300多個，“但這還遠遠不夠，必須摸清底數(shù)，加大力度，加快‘瘦身步伐’。”

　　王安順還認為，西城區(qū)目前擁有70所中等職業(yè)學校，三級醫(yī)院16家，占全市五分之一，這些都要通過整體搬遷，或者辦分院、分校等方式向周邊地區(qū)疏解。

　　2015年2月4日，北京市常務副市長李士祥在發(fā)展改革工作會議上指出，2015年北京市發(fā)展改革部門要立足首都城市戰(zhàn)略定位和國際一流和諧宜居之都目標，深入研究新常態(tài)下首都經(jīng)濟特征，積極主動作為，推動全市改革發(fā)展任務取得新成效。在加快調(diào)整疏解非首都核心功能方面，他表示，要加快退出一般制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場，疏解部分社會公共服務功能。特別是要結合人口調(diào)控目標，著力退出聚人多的低端業(yè)態(tài)、同質業(yè)態(tài)。

　　李士祥說，2014年發(fā)展改革部門在推動經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中提質、破解城市發(fā)展難題、深化重點領域改革、推進京津冀協(xié)同發(fā)展、加快轉職能轉作風等方面，取得了新的重要進展。2015年，要努力在落實城市戰(zhàn)略定位中筑牢發(fā)展新優(yōu)勢，在建設國際一流和諧宜居之都中把握有效需求，在調(diào)整疏解非首都核心功能中構建“高精尖”經(jīng)濟結構，在打造區(qū)域創(chuàng)新共同體中實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，在全面深化改革中激發(fā)更大發(fā)展活力。

　　鏈接：

　　他國首都如何疏解非核心功能

　　我們可以從功能維度將各國的首都城市發(fā)展模式分成兩類：

　　第一類是單一功能首都，即首都城市系單一功能的政治中心，同時首都鄰近區(qū)域存在經(jīng)濟中心，為首都提供經(jīng)濟服務，或作為國家的經(jīng)濟中心，如華盛頓與紐約、渥太華與多倫多等。按照北京作為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的定位，似不適合此分類。

　　第二類是復合功能首都，即首都城市的發(fā)展以政治、文化、科技、經(jīng)濟等復合功能中心為目標，成為所在城市群的核心城市，如東京、倫敦、巴黎等。

　　北京在21世紀之前的發(fā)展軌跡，類似于復合功能首都，即以全國的政治中心、文化中心、經(jīng)濟中心為目標；進入21世紀后，由于人口、環(huán)境等壓力，開始逐步疏解非核心首都功能。而北京的人口數(shù)量、密度，土地面積等數(shù)據(jù)，則與日本首都東京相似。

　　東亞夜晚衛(wèi)星圖，左側紅圈為北京周邊區(qū)域，右側紅圈為東京周邊區(qū)域。

　　東京土地面積較北京更為有限，面積為2188.68平方公里，約為北京市總面積16410.54平方公里的1/8強；但人口密度卻遠大于北京：東京夜間人口(即常住人口)為1316萬人、晝間人口(即常住人口+通勤流入人口)為1561萬人，已達北京市2115萬總人口的5/8與3/4。(涉東京數(shù)據(jù)均為2010年10月1日統(tǒng)計)

　　但如今人們在東京工作或旅游，卻感覺不到嚴重擁堵等“大城市病”。但東京早在上世紀五六十年代，就經(jīng)歷過擁堵常態(tài)化等問題，是時被稱為“上班地獄”，一大原因也是首都核心功能過度集中于城市中心區(qū)。

　　那么，非首都核心功能如何分散？東京的做法，不是只向某一個或某幾個中心城區(qū)傾斜，而是相當均勻地分散；也不是只建一兩個“副中心”，而是建了七個，即新宿、池袋、涉谷、上野·淺草、錦糸·龜戶、大崎、臨海，都在東京三四十公里范圍內(nèi)，并輻射至鄰接的埼玉縣、千葉縣和神奈川縣，再加上東京都，這一都三縣總稱為“首都圏”，總人口為3712萬人，總面積為13559.42平方公里，人口密度超過北京一倍有余，經(jīng)濟規(guī)模在世界都市圈中也屬第一。

　　實際上，首都圈要建設成功，與縮小城際差距、實現(xiàn)周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的努力密不可分。倘若東京仍聚集資源求發(fā)展，周邊各縣很大可能也像日本現(xiàn)在的大部分縣一樣，雖已現(xiàn)代化，但也只是現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村，非首都核心功能也難以疏解到鄉(xiāng)村平野里去?！?/p>