建立國(guó)家土地督察制度是黨中央、國(guó)務(wù)院貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，是加強(qiáng)土地監(jiān)管、建立最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重要內(nèi)容，是探索解決中央與地方關(guān)系、推進(jìn)行政管理體制改革的重要實(shí)驗(yàn)。國(guó)家土地督察制度從2006年實(shí)施以來(lái)，邊工作邊探索，邊研究邊總結(jié)，對(duì)國(guó)家土地督察制度的社會(huì)價(jià)值、功能作用、目的意義、工作內(nèi)容和重點(diǎn)有了更深更明確的認(rèn)識(shí)，并在工作實(shí)踐中得到印證。

　　土地二元體制催生了國(guó)家土地督察制度

　　《憲法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有的土地公有制度，土地二元體制是其基本特征，具體表現(xiàn)為政府的二元身份和土地產(chǎn)權(quán)的二元主體，兩者疊加形成一個(gè)供地主體（政府）和一種交易產(chǎn)權(quán)（國(guó)有土地的非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)也就是政府壟斷市場(chǎng)）。這種壟斷，既帶行政特點(diǎn)又有市場(chǎng)特點(diǎn)，既具壟斷的普遍性，又呈現(xiàn)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特殊性。由于存在行政特征，政府推動(dòng)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，行政權(quán)支配產(chǎn)權(quán)，行政規(guī)則支配市場(chǎng)規(guī)則，行政利益支配經(jīng)濟(jì)利益，從而導(dǎo)致行政權(quán)不履行公共職能，市場(chǎng)規(guī)則不保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)格信號(hào)不反映供求關(guān)系。

　　土地二元體制在現(xiàn)實(shí)中必然呈現(xiàn)出政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)、中央與地方等方面的矛盾，其中，中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)顯得尤為重要。在政府壟斷市場(chǎng)和土地市場(chǎng)存在明顯行政特征的情況下，中央和地方關(guān)系極易產(chǎn)生兩方面的矛盾：政府執(zhí)政理念的矛盾和國(guó)家管制路徑的矛盾，土地市場(chǎng)實(shí)質(zhì)上就成為中央、地方、農(nóng)村集體、企業(yè)、農(nóng)民、市民等利益主體的利益博弈過(guò)程。中央在重長(zhǎng)遠(yuǎn)的全局的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更注重“公平、正義、穩(wěn)定、和諧”這些社會(huì)價(jià)值，而地方政府主要看重經(jīng)濟(jì)價(jià)值和與個(gè)人升遷相關(guān)的政治價(jià)值，其他主體更看重經(jīng)濟(jì)利益，這易造成土地管理中的政府失靈和市場(chǎng)失靈?；谕恋囟w制造成的中央和地方政府之間難以調(diào)和的矛盾，中央決定建立國(guó)家土地督察制度，為解決這兩個(gè)“失靈”提供了可能。

　　土地督察要實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值的最大化，除了從自身價(jià)值實(shí)現(xiàn)主體的角度以較少的成本創(chuàng)造較多的社會(huì)價(jià)值外，還必須盡可能創(chuàng)造更多的使用價(jià)值，讓獲益主體從中獲得更大的收益，這正是土地督察社會(huì)價(jià)值最大化的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

　　國(guó)家土地督察制度具有重大社會(huì)價(jià)值

　　我國(guó)土地督察的社會(huì)價(jià)值可劃分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、政治價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、倫理價(jià)值和制度價(jià)值。

　　首先，土地督察制度的實(shí)施，有力遏制了地方政府由于土地管理和利用不合法、不合規(guī)而造成的土地資產(chǎn)大量流失，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值不可小視。其次，實(shí)行國(guó)家土地督察制度，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安，具有重要的政治價(jià)值。再次，加強(qiáng)土地督察，在堅(jiān)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制非建設(shè)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變、農(nóng)用地向工業(yè)用地的轉(zhuǎn)用，對(duì)正確處理人與自然的關(guān)系，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，具有重要的生態(tài)價(jià)值。最后，土地督察的國(guó)家利益取向要求其維護(hù)后富階層的利益、維護(hù)后發(fā)展地區(qū)的利益、維護(hù)后代人的利益，所以說(shuō)土地督察具有重要的倫理價(jià)值。此外，從我國(guó)行政管理體制改革創(chuàng)新上看，國(guó)家土地督察制度的建立是其中的有機(jī)組成部分，對(duì)推進(jìn)行政管理體制改革、破解中央與地方關(guān)系難題具有先行先試的示范作用。

　　綜上所述，依法開(kāi)展土地督察工作，規(guī)范與約束地方政府土地管理和利用的權(quán)力，有助于維護(hù)中央權(quán)威和國(guó)家法律法規(guī)政策的尊嚴(yán)，保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，防止國(guó)家和集體土地資產(chǎn)流失，維護(hù)和保障失地農(nóng)民的合法利益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，提高政府的執(zhí)行力和公信力，全面推進(jìn)責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府建設(shè)。

　　實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地督察社會(huì)價(jià)值最大化的途徑

　　注重在實(shí)踐中摸索、總結(jié)，不斷引入先進(jìn)督察技術(shù)、制定科學(xué)督察制度、規(guī)范最優(yōu)督察流程，及時(shí)推廣優(yōu)秀的土地督察經(jīng)驗(yàn)，不斷完善“預(yù)防、監(jiān)督、糾正”的土地監(jiān)管體系，提升土地督察工作水平，促使土地督察社會(huì)價(jià)值最大化。

　　督察是“督戰(zhàn)”而不是“沖鋒”，力避“都察”的工作誤區(qū)。土地督察強(qiáng)調(diào)事前、事中、事后全方位的監(jiān)督檢查，雖然涉及土地管理的方方面面，但并非所有內(nèi)容都是土地督察工作的任務(wù)。國(guó)家土地督察制度起步不久，面臨的困難較多、經(jīng)驗(yàn)不足，不可能也不允許全線出擊，而是要在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度的通知》規(guī)定的工作職權(quán)范圍內(nèi)，圍繞中心，服務(wù)大局，選好突破口。處理好整體與局部的關(guān)系，既要不斷拓寬土地督察的工作面，又要避免包攬一切“都察”；既要突出工作重點(diǎn)，又不能只搞“單打一”。堅(jiān)持一個(gè)時(shí)期突出一個(gè)重點(diǎn)，力求在短時(shí)期內(nèi)見(jiàn)成效。如在當(dāng)前金融危機(jī)仍未見(jiàn)底的情況下，“雙保工程”是土地督察工作的重中之重，例行督察、審核督察、專項(xiàng)督察和督察巡視等都必須圍繞“保發(fā)展、保紅線”展開(kāi)。此外，必須抓好監(jiān)督省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府執(zhí)行國(guó)家土地調(diào)控政策情況和耕地保護(hù)責(zé)任制落實(shí)情況這兩個(gè)重點(diǎn)開(kāi)展督察。

　　“督察”是手段，“促進(jìn)”是目的，力避“糾察”的工作模式。土地督察對(duì)象的特殊性，客觀上要求國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)通過(guò)督察工作幫助地方政府嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的土地管理和宏觀調(diào)控政策，切實(shí)保護(hù)好耕地、節(jié)約集約利用土地。為此，一方面，土地督察必須堅(jiān)持三個(gè)基本原則不動(dòng)搖（堅(jiān)持不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門(mén)的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)；堅(jiān)持對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理行為進(jìn)行事前、事中、事后全方位的監(jiān)督檢查；堅(jiān)持監(jiān)督與調(diào)查研究并重）；堅(jiān)持授予履行的四項(xiàng)權(quán)力（調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)和建議權(quán)）不削弱。另一方面，督察工作要講究執(zhí)法藝術(shù)，以理服人，堅(jiān)持“保障發(fā)展、保護(hù)耕地，保障在前；服從中央、服務(wù)地方，服從在前”；同時(shí)也要把握分寸，做到有理、有利、有節(jié)。

　　借用外力打“組合拳”，力避“獨(dú)察”的工作氛圍。土地督察的面積大、戰(zhàn)線長(zhǎng)，單靠督察部門(mén)進(jìn)行督察，可以說(shuō)是鞭長(zhǎng)莫及，因此必須學(xué)會(huì)依靠省級(jí)政府及國(guó)土資源管理部門(mén)和各種社會(huì)力量，構(gòu)建土地管理共同責(zé)任機(jī)制，搭建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的共識(shí)互動(dòng)平臺(tái)，落實(shí)“大家管、大家用”的土地管理新格局，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、共同負(fù)責(zé)的土地管理新機(jī)制。

　　在這方面重點(diǎn)要處理好四個(gè)關(guān)系：一是要溝通思想，形成共識(shí)，協(xié)調(diào)好與地方政府的關(guān)系。要相信地方政府在大的執(zhí)政目標(biāo)、認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家的土地管理政策法規(guī)方面，與土地督察的目標(biāo)是一致的。二是要密切配合，形成合力，處理好與有關(guān)部門(mén)的關(guān)系。調(diào)動(dòng)相關(guān)職能部門(mén)積極性，充分借助監(jiān)察、審計(jì)、媒體、信訪、法制等部門(mén)力量，形成監(jiān)管合力。三是內(nèi)外結(jié)合，雙向督察，處理好與國(guó)土資源管理系統(tǒng)的關(guān)系。進(jìn)一步理順派駐地方的國(guó)家土地督察局與地方各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的關(guān)系，善于借用地方國(guó)土資源管理部門(mén)的力量和信息開(kāi)展督察，又要支持和幫助他們依法管地。四是要加大宣傳，營(yíng)造氛圍，處理好與各種媒體的關(guān)系，自覺(jué)將土地督察工作納入輿論監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督之下。

　　運(yùn)用先進(jìn)督察技術(shù)和重點(diǎn)突破“戰(zhàn)術(shù)”，力避“蠻察”和“盲察”的工作思路。一方面，要借助先進(jìn)督察技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享，完善發(fā)現(xiàn)機(jī)制，建立有效的土地督察信息收集處理機(jī)制，做到“省力”。借助群眾舉報(bào)、基層日常管理工作的信息反饋、衛(wèi)星遙感、網(wǎng)上遠(yuǎn)程監(jiān)控等“天上看、網(wǎng)上管、地上查”督察方式全方位、多途徑地獲取用地信息。另一方面，土地督察機(jī)構(gòu)人力資源相對(duì)有限，必須在土地督察工作中做到重點(diǎn)突破，提升土地督察效率，做到“聚力”。比如觀測(cè)點(diǎn)的建立和完善，就是通過(guò)建立不同情況、不同區(qū)域的觀測(cè)點(diǎn)，不斷完善土地預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件、重大事項(xiàng)的實(shí)地核查，建立早發(fā)現(xiàn)、早制止和早處置的快速反應(yīng)機(jī)制。■