去年末舉行的中央經(jīng)濟工作會議明確指出，繼續(xù)實施積極的財政政策。2012年繼續(xù)實施的積極財政政策，不是對2011年的全盤復(fù)制。鑒于國內(nèi)外經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生實質(zhì)性變化，2012年的積極財政政策在實施重心與操作上都有新的變化。

　　總量看赤字

　　結(jié)構(gòu)看收支

　　對于積極財政政策，就實際內(nèi)容而言，可以從總量和結(jié)構(gòu)兩個層面加以把握：總量看赤字，結(jié)構(gòu)看收支。

　　在總量層面，主要看預(yù)算赤字的增減情況。如果今年的預(yù)算赤字比去年多，意味著今年的財政政策是趨向于擴張的；如果今年的預(yù)算赤字與去年一樣多，意味著今年的財政政策是趨向于中性的；如果今年的預(yù)算赤字比去年少，則意味著今年的財政政策是趨向于緊縮的。在結(jié)構(gòu)層面，可以從把握增支和減稅的對比關(guān)系入手。在既定規(guī)模的預(yù)算赤字約束下，可以有增加支出和減少稅收兩種操作。一般而言，增加支出較之減少稅收所帶來的擴張性效應(yīng)往往更大、更直接；減少稅收較之增加支出所帶來的擴張性效應(yīng)則相對柔和、間接。

　　將這兩個層面的分析線索應(yīng)用于2012年的積極財政政策操作，可以得出的基本判斷是：在2012年，就總量而論，把通過舉借國債彌補的赤字和動用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補的赤字合并計算，預(yù)算赤字將在去年的基礎(chǔ)上有少許增加，或?qū)⑴c去年的規(guī)模大致持平；就結(jié)構(gòu)而論，有別于以往以“增支”為重心的操作，“減稅”將成為繼續(xù)實施積極財政政策的主要載體。這樣判斷的主要依據(jù)是：

　　第一，從這一輪國際金融危機的運行軌跡看，2008年末和2009年初是中國經(jīng)濟最為困難的時期。將這一時期作為參照系并仔細審視處于震蕩中的歐美經(jīng)濟態(tài)勢，可以確認，盡管外部的不確定性會對中國經(jīng)濟造成拖累，但從總體上看，這種不利影響不會高于2008年末和2009年初。我們尚不需要推出類似2008年末和2009年那樣大規(guī)模的擴張性措施。當前宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是預(yù)調(diào)和微調(diào)，有關(guān)擴張性操作可以相對從容。

　　第二，在經(jīng)歷主要依靠增加政府支出和擴大公共投資的反危機操作之后，經(jīng)濟的粗放型擴張對于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的負面作用逐漸凸現(xiàn)。較之于國際金融危機前，調(diào)結(jié)構(gòu)的任務(wù)顯得更為緊迫。也就是說，即便經(jīng)濟下滑趨勢已經(jīng)有所顯露，即便當前宏觀調(diào)控的著力點之一在于增加財政刺激力度，其擴張性操作也必須“精細化”，在保增長與調(diào)結(jié)構(gòu)之間尋求平衡。

　　第三，導(dǎo)致當前物價上漲的原因，既有需求拉動的因素，也有成本上升推動的因素。這兩種因素所形成的拉力和推力不僅在短期內(nèi)難以緩解，而且從長期看很可能會持續(xù)波動。從保證國家長治久安的大計出發(fā)，相對而言，在經(jīng)濟增長和穩(wěn)定物價之間，后者仍是我們面臨的主要問題，仍應(yīng)將穩(wěn)定物價置于重要位置。這意味著，2012年財政擴張的力度將有所控制。

　　第四，2011年全國財政收入首次突破10萬億元，達到103740億元，超收高達1萬億元以上。財政超收，可能進一步推高關(guān)于中國宏觀稅負偏重的爭議，從而增強減稅的緊迫性。財政超收，也使實施較大規(guī)模的減稅成為可能。換言之，在2012年，我們既有必要、也有能力實施較大規(guī)模的減稅。

　　減稅操作應(yīng)同稅制改革的方向相對接

　　作為繼續(xù)實施積極財政政策的主要載體，當前正在推進的減稅并不是全面減稅，而是結(jié)構(gòu)性減稅，其最重要的特點在于目標的雙重性：一方面，要通過減稅適當減輕企業(yè)和居民的稅收負擔水平；另一方面，要通過有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整促進整個稅收收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。也就是說，將減稅操作與稅制改革的方向相對接，是結(jié)構(gòu)性減稅的題中應(yīng)有之義。

　　說到稅制改革的方向，特別是著眼于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的改革，自然要涉及對我國稅收收入結(jié)構(gòu)的判斷。以2011年為例，按照國家稅務(wù)總局口徑的統(tǒng)計，在全部稅收收入中，來自流轉(zhuǎn)稅的收入占比為70%以上，而來自所得稅和其他稅種的收入合計占比不足30%；來自各類企業(yè)繳納的稅收收入占比為92.06%，而來自居民繳納的稅收收入占比只有7.94%。這些數(shù)字告訴我們，當前我國稅收收入的70%以上是間接稅，而間接稅作為價格的構(gòu)成因素之一，通常可以直接嵌入商品售價之中，屬于可通過價格渠道轉(zhuǎn)嫁的稅；我國稅收收入的90%以上是由企業(yè)繳納的，而由企業(yè)繳納的稅作為企業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營成本的構(gòu)成因素之一，通常也要極力擠入商品售價之中，屬于有可能通過價格渠道轉(zhuǎn)嫁的稅?？梢哉f，由企業(yè)法人繳納、走商品價格通道，既是我國現(xiàn)實稅收運行格局的兩大典型特征，也集中體現(xiàn)了我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)以及由此而形成的稅收收入結(jié)構(gòu)的失衡狀況。

　　這種失衡的稅制結(jié)構(gòu)和稅收收入結(jié)構(gòu)，不僅在國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展進程中遭遇了一系列的麻煩，而且在全球經(jīng)濟走入持續(xù)震蕩的背景下，其弊端越來越充分地顯露出來。

　　比如，這種高比例、大規(guī)模的間接稅收入集中于商品價格渠道向全社會轉(zhuǎn)嫁，不僅使得稅收與物價之間處于高度關(guān)聯(lián)狀態(tài)，在現(xiàn)實生活中確有推高物價之嫌，而且一旦遇到通貨膨脹壓力較大、物價上漲趨勢明顯的情形，便可能推動稅收與物價交替攀升，甚至為政府控制物價水平的努力帶來不確定因素。在某種意義上可以說，稅收已經(jīng)演化成為商品價格的不可承受之重。這種高比例、大規(guī)模的稅收收入集中來源于各類企業(yè)，不僅會普遍加重各類企業(yè)的稅收負擔，使得中國企業(yè)的稅收負擔水平整體偏重，而且注意到不同規(guī)模企業(yè)之間的競爭能力差異，還會使小微企業(yè)承受更重的事實稅收負擔。在某種意義上可以說，稅收已經(jīng)成為企業(yè)負擔的不可承受之重。

　　又如，對間接稅收入以及對企業(yè)納稅收入的過度依賴，不僅使絕大部分稅收的歸宿不易把握，在事實上成為由廣大消費者負擔的大眾稅，而且會在相當程度上轉(zhuǎn)移政府對其他稅類或稅種的注意力，淡化以所得稅和財產(chǎn)稅為代表的直接稅建設(shè)，使得諸如調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距之類的現(xiàn)代稅收功能的發(fā)揮受到阻滯。

　　再如，注意到中外稅制結(jié)構(gòu)之間存在的巨大差異，對間接稅收入以及對企業(yè)納稅收入的過度依賴，不僅會推高境內(nèi)商品相對于境外商品的價格水平，削弱境內(nèi)商品和企業(yè)的國際競爭力，而且會通過出口退稅環(huán)節(jié)形成對進出口商品價格水平的差別影響。在歐美經(jīng)濟形勢面臨相當不確定性、貿(mào)易保護主義泛濫的今天，這顯然會進一步帶來或加劇國際貿(mào)易領(lǐng)域的摩擦。

　　諸如此類的例子還可列出許多。這說明，如同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于非調(diào)整不可的關(guān)口一樣，我國稅制結(jié)構(gòu)以及由此形成的稅收收入結(jié)構(gòu)也到了非調(diào)整不可的地步。調(diào)整的方向就是：在適當降低宏觀稅負水平的前提下，減少間接稅，增加直接稅；減少來自于企業(yè)繳納的稅，增加來自于居民繳納的稅。正是基于這樣的認識，“十二五”規(guī)劃綱要提出，“按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負擔、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則，健全稅制體系，加強稅收法制建設(shè)。”

　　在這樣的背景下看待結(jié)構(gòu)性減稅，就會得出一個結(jié)論：可以也應(yīng)當進入結(jié)構(gòu)性減稅視野的，主要是那些由企業(yè)繳納、走價格通道轉(zhuǎn)嫁的間接稅。

　　減稅的主要對象應(yīng)鎖定增值稅

　　在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)下，可歸入間接稅或稱流轉(zhuǎn)稅的稅種主要有三個：增值稅、消費稅和營業(yè)稅。其中，增值稅塊頭兒最大，它的收入占比在2011年是全部稅收收入的37.75%，消費稅和營業(yè)稅的收入占比分別為9.41%和14.29%。對于這幾個稅種，不能眉毛胡子一把抓，統(tǒng)統(tǒng)砍上一刀，而應(yīng)有所區(qū)別、有所側(cè)重。

　　鑒于當前經(jīng)濟形勢和繼續(xù)實施積極財政政策的需要，在財政所能承受的范圍內(nèi)盡可能地放大結(jié)構(gòu)性減稅的效應(yīng)，無疑是結(jié)構(gòu)性減稅的重要著眼點。由于增值稅在所有流轉(zhuǎn)稅中的塊頭最大，而且營業(yè)稅改征增值稅的試點方案已經(jīng)公布，營業(yè)稅終歸要被增值稅“吃掉”；特別是倘若不同時出臺其他配套措施，“擴圍”后的增值稅收入占全部稅收收入的份額將升至50%以上，比重明顯偏高，所以，結(jié)構(gòu)性減稅的主要對象顯然應(yīng)鎖定于增值稅。已經(jīng)公布并在上海實施的營業(yè)稅改征增值稅試點方案，已打開了這一通道。隨著這一方案2012年在上海實施并逐步推廣至全國其他地區(qū)，從總體上講，它至少可在以下三個方面帶來實實在在的減稅效應(yīng)：其一，隨著營業(yè)稅改征增值稅，增值稅逐步“擴圍”至營業(yè)稅的“地盤”，原適用營業(yè)稅的納稅人所承受的重復(fù)征稅現(xiàn)象將得以減少，從而減輕稅負；其二，因增值稅轉(zhuǎn)型改革所帶來的營業(yè)稅稅負相對上升現(xiàn)象將趨于減少，從而減輕原適用營業(yè)稅的納稅人的稅負；其三，隨著營業(yè)稅改征增值稅時引入兩檔新的較低稅率，增值稅的整體稅負水平將趨于下降。

　　可以看出，這一次的營業(yè)稅改征增值稅試點不同于以往的稅收改革舉措。增值稅作為中國第一大稅種，它的變化牽一發(fā)而動全身，不僅會為我們提供一個優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)以及稅收收入結(jié)構(gòu)的重要契機，而且會為我們實施以結(jié)構(gòu)性減稅為重心的積極財政政策提供一個重要抓手。

　　可以預(yù)期，在營業(yè)稅改征增值稅進行試點并逐步向全國推廣的基礎(chǔ)上，不僅是增值稅，而且包括其他流轉(zhuǎn)稅稅種在內(nèi)，都將迎來一場旨在降低稅負水平并進一步完善流轉(zhuǎn)稅稅制的重要改革。由此而騰出的空間將為增加直接稅、進而推動旨在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的整體稅收改革鋪平道路。在以減稅為重心的積極財政政策的布局中，包括著力改善民生、著力優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、著力擴大消費需求等在內(nèi)的一系列圍繞增加財政支出的舉措也將同時實施，從而構(gòu)成一道新的收支兩翼彼此協(xié)調(diào)、互相策應(yīng)的2012年積極財政政策的風景線。

　?。ㄗ髡邽橹袊鐣茖W(xué)院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）