據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道，在呼吁政府財(cái)政公開、“三公”公開日益高漲的今天，河南焦作市十多年前就已做到財(cái)政全透明、預(yù)算公眾參與的財(cái)政制度改革。
據(jù)焦作市財(cái)政局局長(zhǎng)申相臣回憶，因?yàn)?998年以煤炭為經(jīng)濟(jì)支撐的焦作市遭環(huán)保政策調(diào)整，生產(chǎn)總值和財(cái)政收入均負(fù)增長(zhǎng)，捉襟見肘的財(cái)政危機(jī)促成了財(cái)政改革。從1999年開始，焦作市委市政府收回各部門財(cái)權(quán)，推行會(huì)計(jì)委派制，由市財(cái)政局統(tǒng)一派駐會(huì)計(jì)管理各單位財(cái)務(wù)，并進(jìn)行預(yù)算公開、政府采購(gòu)公開、社會(huì)聽證、績(jī)效管理等一系列改革。
為什么這個(gè)預(yù)算公開的改革會(huì)是在焦作市，而不是在號(hào)稱政府治理綜合能力更高的東部地區(qū)發(fā)生？在我看來(lái)一個(gè)不容回避的事實(shí)是焦作市政府在當(dāng)時(shí)陷入了財(cái)政危機(jī)，政府甚至發(fā)不出公務(wù)員的工資，內(nèi)部有關(guān)財(cái)政管理一團(tuán)糟，報(bào)道稱，“當(dāng)時(shí)亂收費(fèi)、亂攤派嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)秩序混亂、會(huì)計(jì)信息失真，甚至各單位有多少錢，有多少小金庫(kù)，連市委書記、市長(zhǎng)也不甚清楚。”
當(dāng)市長(zhǎng)不知道當(dāng)?shù)卣鎸?shí)財(cái)政狀況時(shí)，所能夠想到的就是上收財(cái)權(quán)，統(tǒng)一管理。但是，各部門財(cái)權(quán)被上收之后，如何妥善處理財(cái)政局和這些部門之間的關(guān)系？如何確保這些部門原有的財(cái)務(wù)不被財(cái)政局所內(nèi)部消化？于是，“預(yù)算公開、采購(gòu)公開和社會(huì)聽證”就被作為財(cái)政局統(tǒng)一財(cái)權(quán)之后的平衡———確保這些部門的權(quán)力不因財(cái)政局的內(nèi)部操作而消逝。換句話說(shuō)，“預(yù)算公開、采購(gòu)公開和社會(huì)聽證”就是對(duì)會(huì)計(jì)委派制的對(duì)價(jià)。
為什么本來(lái)是為了摸清家底的權(quán)宜之計(jì)能夠?qū)嵭惺曛?？因?yàn)樵诋?dāng)下中國(guó)，很多政策往往是“人走茶涼”———主事領(lǐng)導(dǎo)走了，這個(gè)政策也就終結(jié)了。據(jù)我觀察，焦作市的財(cái)政改革之所以能夠歷經(jīng)十余年，最為重要的原因是該政策已經(jīng)在市財(cái)政局和其他局委辦之間形成了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政生態(tài)，一旦取消原有政策，就會(huì)破壞甚至顛覆當(dāng)?shù)氐呢?cái)政平衡，而這些碰撞所產(chǎn)生的壓力決不是一般的政府官員所能夠承受的，為了不在自己任內(nèi)出更大的問(wèn)題，后任的官員也就蕭規(guī)曹隨了。甚至，部委局辦為了對(duì)抗財(cái)政局的一家獨(dú)大，反而產(chǎn)生了更多財(cái)政公開的做法，如“社會(huì)聽證”。
不過(guò)，在我看來(lái)，焦作的財(cái)政改革對(duì)當(dāng)下中國(guó)財(cái)政制度變革可能沒有多大借鑒意義，因?yàn)槟壳爸袊?guó)的財(cái)政收入突飛猛進(jìn)———據(jù)財(cái)政部于本月12日公布的信息，“前11月全國(guó)財(cái)政收入97309億元”，增速遠(yuǎn)超GDP。而據(jù)不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家統(tǒng)計(jì)，財(cái)政收入已經(jīng)占GDP的35%。當(dāng)政府如此富足的時(shí)候，它斷然不會(huì)想到作繭自縛進(jìn)行財(cái)政預(yù)算改革———年底突擊花錢都來(lái)不及，怎么還有心思去想預(yù)算公開？環(huán)顧歷史，改革總是在政府遇到危機(jī)的時(shí)候產(chǎn)生。如果沒有上世紀(jì)90年代財(cái)政收入的不斷減少，中央政府?dāng)嗳徊粫?huì)有分稅制改革的動(dòng)力。因此，在政府財(cái)政收入狀況一片大好的情況下，指望政府能夠自上而下地改革，可能是太過(guò)于樂(lè)觀了。
從焦作的案例來(lái)看，改革要取得成功，就要平衡好各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的利益關(guān)系———這可能是所有的改革者都要特別注意的。焦作市今日的財(cái)政改革，實(shí)際上都是為了防止財(cái)政局一局獨(dú)大而做出的應(yīng)對(duì)，或許這些措施本來(lái)是為了平衡各個(gè)部門之間的利益關(guān)系。誰(shuí)都想不到利益越來(lái)越難以平衡，最后只好通過(guò)公開預(yù)算和引進(jìn)社會(huì)聽證等方式。這可能是當(dāng)初的制度設(shè)計(jì)者所沒有想到的。當(dāng)然，這也說(shuō)明，改革是一連串事件的集合，而不可能是某個(gè)部門的單兵突進(jìn)，它需要各個(gè)部門之間的權(quán)力牽制和妥協(xié)。
據(jù)報(bào)道，目前焦作市在財(cái)政公開之后還要對(duì)政府花錢的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并且委托了中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)對(duì)該市15個(gè)項(xiàng)目涉及3億元資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。在我看來(lái)，這純粹是多余了：政府花錢，總是效率不高———如果不是最沒效率的話。那么，如何解決政府績(jī)效不高的問(wèn)題？我的意見是，維持最小的規(guī)模，盡可能地不讓政府自己拿錢搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)———而是交由市場(chǎng)來(lái)解決。
最后要問(wèn)的是，焦作市在這十幾年中，政府的規(guī)模與10年前相比有沒有膨脹？如果政府膨脹了，財(cái)政再公開也沒有多大意義。焦作市政府能夠經(jīng)受住這幾年財(cái)政收入年年上漲的誘惑嗎？
