利用目前充裕的財(cái)政狀況提供的政策調(diào)整空間，解決困擾中國(guó)財(cái)政體系的根本問題

    2012年中國(guó)將產(chǎn)生新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人。在此之際，不妨梳理一下中國(guó)財(cái)政的現(xiàn)狀，并前瞻未來的長(zhǎng)期改革。

　　今日中國(guó)

　　中國(guó)政府富有、強(qiáng)大并且有效。政府公共財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，已從1998年的9880億元上漲到2010年的8.3萬億元，2011年這一數(shù)字預(yù)計(jì)將超過10萬億元。中國(guó)在2008至2010年實(shí)施了全球規(guī)模最大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，“4萬億”財(cái)政刺激計(jì)劃規(guī)模在2008年相當(dāng)于當(dāng)年GDP的12.5%。中國(guó)是第一個(gè)走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的主要經(jīng)濟(jì)體，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度令世人矚目，2009年和2010年度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別為9.2%和10.4%。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)強(qiáng)化了中國(guó)獨(dú)樹一幟的國(guó)家形象，因?yàn)橹袊?guó)政府能夠快速并有效地實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略。

　　各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入分配不均衡，各省財(cái)政資金和公共服務(wù)水平的差異日益擴(kuò)大。中國(guó)在過去25年里區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不均衡，沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率遠(yuǎn)高于內(nèi)陸地區(qū)，加劇了各地區(qū)居民之間的收入差異。最富有的五個(gè)省是上海、北京、天津、江蘇和浙江，合計(jì)GDP占全國(guó)比重從1990年的21%上升到2010年的27.3%。與之形成對(duì)比的是，最貧窮的五個(gè)?。ㄙF州、甘肅、云南、安徽和廣西壯族自治區(qū)）的GDP之和占全國(guó)比重從1990年的11%下降到2010年的9.4%?，F(xiàn)有財(cái)政體系并沒有改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的差異化。五個(gè)最富省人口總數(shù)占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5%，在1990年他們共花費(fèi)了地方預(yù)算資金總額的17.5%，2010年這一數(shù)字上升到21.1%。

　　公共服務(wù)主要由地方政府提供。2007年市級(jí)和縣級(jí)政府預(yù)算總共占全國(guó)預(yù)算支出的近60%，這樣高的占比是由于在中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制下，各地方政府承擔(dān)著一些花費(fèi)最高的政府職能。比如：全國(guó)有1.5億名學(xué)生在接受義務(wù)教育，而義務(wù)教育是由各縣、區(qū)和鎮(zhèn)政府共同提供的，這筆費(fèi)用占教育預(yù)算支出總額的61%?；鶎拥胤秸瑫r(shí)還肩負(fù)著大多數(shù)當(dāng)?shù)鼐用竦纳绫ＶС觥?/p>

　　從數(shù)量到質(zhì)量，城市和農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給方面都存在巨大差異。2003年中國(guó)的人口發(fā)展指數(shù)，城市地區(qū)為0.81，農(nóng)村地區(qū)為0.67。除了各地區(qū)居民的收入差異，這一指數(shù)還反映了農(nóng)村地區(qū)居民的預(yù)期壽命低于城市地區(qū)。當(dāng)年農(nóng)村地區(qū)的預(yù)期壽命為69.6歲，比城市地區(qū)少5.6年。教育水平同樣存在差距，農(nóng)村地區(qū)15至64歲年齡段沒有接受過正式教育的人口比例是8.7%，這一比率是城市地區(qū)的3倍多。

　　在“十二五”規(guī)劃中，政府強(qiáng)調(diào)要致力解決日益嚴(yán)重的不平等問題，使財(cái)富分配更合理，進(jìn)一步改善社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和完善社會(huì)保障。為了達(dá)到這些目標(biāo)，政府應(yīng)該在如下幾方面采取切實(shí)有效的行動(dòng)：

　　——進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政政策在改善區(qū)域和城鄉(xiāng)差異方面的作用；

　　——重新定位財(cái)政支出，在提高公共服務(wù)方面投入更多資金；

　　——進(jìn)一步完善政府間財(cái)政體系以確保各級(jí)地方政府既有資金又有激勵(lì)來落實(shí)國(guó)家策略。

　　事實(shí)上，過去十年實(shí)行的很多政策一直是朝著這些方向邁進(jìn)。從2004年9月中共十六屆四中全會(huì)提出構(gòu)建“和諧社會(huì)”開始，中國(guó)在財(cái)政支出方面有了一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)變，將更多財(cái)力用于擴(kuò)大社會(huì)保障體系和提高公共服務(wù)水平，并為此開展了很多項(xiàng)目。這些項(xiàng)目旨在改變或者緩和20世紀(jì)80年代和90年代產(chǎn)生的問題——如公共服務(wù)供給不均衡、社會(huì)服務(wù)資金投入不足、公共服務(wù)收費(fèi)過高以及社會(huì)保障體系存在缺陷等問題。為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，2003年改革取消了所有的農(nóng)村收費(fèi)，2006年全面廢止農(nóng)業(yè)稅。如今，1.4億農(nóng)村學(xué)生接受免費(fèi)的義務(wù)教育，新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系覆蓋了9.35億農(nóng)村人口。同時(shí)，城市居民也從醫(yī)療保險(xiǎn)和免費(fèi)義務(wù)教育中獲益，農(nóng)民工逐漸也能享受其中一些福利。

　　這些政策受到了中央財(cái)政的大力支持：中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額從2002年的4350億元上升到2010年的2.7萬億元，而且對(duì)中國(guó)最貧困地區(qū)的扶持力度更大。中國(guó)五個(gè)最貧困省（占全國(guó)總?cè)丝诘?6%）的地方財(cái)政支出在1990年占全國(guó)財(cái)政支出的14.6%，2006年下降到12.2%，而在2010年又回升到13.6%。

　　長(zhǎng)期的財(cái)政改革

　　建設(shè)“和諧社會(huì)”政策的實(shí)施，給普通百姓帶來了實(shí)實(shí)在在的好處，惠及了最貧困地區(qū)和最弱勢(shì)群體。盡管如此，不同省份的公共服務(wù)水平還是存在巨大差距。比如，同樣是新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系，2009年上海每個(gè)參保人員可以獲得的報(bào)銷金額超過500元，而在山東每個(gè)人才103元。兩者相差如此懸殊是因?yàn)樵擁?xiàng)目由當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行，而財(cái)政支出受制于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政能力?？磥砟壳暗呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付額是不夠的，一個(gè)真正的“和諧社會(huì)”需要更多的公平。

　　重新考慮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的使用。過去十年的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，中央政府過度依賴用轉(zhuǎn)移支付資助地方政府實(shí)施新的政策項(xiàng)目。這在縣級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)政府很明顯，1998年以來它們占全國(guó)預(yù)算收入的比重一直保持在20%，但2000年-2007年間，它們的支出占全國(guó)總支出的比例從26%上升到37%，這中間17%的差距是依靠中央轉(zhuǎn)移支付的支持。換句話說，中央寧愿給轉(zhuǎn)移支付，不給財(cái)政收入。

　　固然，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著重要和難以取代的作用，而且所有的國(guó)家都普遍使用，但是它在激勵(lì)機(jī)制和效率方面也存在眾所周知的不利影響。受制于各地自有財(cái)力嚴(yán)重不均衡的困局，1994年的分稅制改革使得中國(guó)較之其他國(guó)家更加極端地使用了中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付工具。平均而言，在經(jīng)合組織國(guó)家中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占GDP的5.4%，在發(fā)展中國(guó)家一般占GDP的3%，同時(shí)這些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政收入的四分之一。然而在中國(guó)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從上世紀(jì)九十年代中期占GDP的1%上升到現(xiàn)在的7%，而且占整個(gè)中央財(cái)政收入的三分之二。

　　中國(guó)目前高度分散的行政架構(gòu)并不適合頻繁動(dòng)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)橹醒胝木幹仆ǔ］^小，能力有限，不足以確保轉(zhuǎn)移支付公平分配并用于指定的目標(biāo)。財(cái)政部總共1000余名員工，只有十幾個(gè)人從事對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的工作。

　　相較于中國(guó)之龐大，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)付需求，更何況中國(guó)財(cái)政體系高度分散，轉(zhuǎn)移支付的流程又過于繁雜，只好訴諸粗放式管理，但就專項(xiàng)資金，就占到所有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額的一半。中央政府只能將執(zhí)行這項(xiàng)國(guó)家政策的權(quán)力下放給省級(jí)政府，省級(jí)政府再將權(quán)力下放至市級(jí)政府。這種“層級(jí)嵌套”的模式，使得中央無力監(jiān)控地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用狀況。

　　進(jìn)一步完善分稅制，多渠道促進(jìn)平等分配?，F(xiàn)行的分稅制讓地方政府得到當(dāng)?shù)囟愂盏囊徊糠?，這造成了地方本級(jí)收入與GDP區(qū)域性分化的效果相仿——富裕五省的地方本級(jí)收入占全國(guó)總量的比例由1998年的12.2%上升至2010年的15.6%；同期，貧窮五省的比重由5.7%降至4.4%。這樣一來，平衡地區(qū)財(cái)政收入的重?fù)?dān)就完全落到了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付身上。

　　現(xiàn)在政府應(yīng)對(duì)的重要舉措之一，即將全國(guó)的?。ㄊ小^(qū)）劃分為東部，中部和西部三個(gè)區(qū)域，轉(zhuǎn)移支付的力度由東向西漸次加大。由于這三個(gè)區(qū)域幅員遼闊，人口眾多（東、中、西部分別有4.5億、5億和3.7億人），這個(gè)方案達(dá)成的均等化效果非常有限。即便地處發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，山東省的人均財(cái)政支出也是全國(guó)倒數(shù)第五名。由于拿不到中央財(cái)政的補(bǔ)貼，它在新農(nóng)合和其他社會(huì)保障項(xiàng)目如低保上的投入也不高。進(jìn)一步完善分稅制，以人口而不是區(qū)位作為地方分稅的依據(jù)，將減少地方收入的不平等。這也正是世界其他很多國(guó)家采取的做法。

　　加強(qiáng)政府間財(cái)政體系建設(shè)，確保地方政府有資金和激勵(lì)以完成國(guó)家政策目標(biāo)。優(yōu)化各級(jí)政府的事權(quán)劃分，是提高公共支出效率的關(guān)鍵。中國(guó)現(xiàn)行的政府間事權(quán)劃分制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺留，早就應(yīng)該重新審視和調(diào)整。改善事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，也可以減少對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的需求壓力。

　　培養(yǎng)管理多層級(jí)政府的能力。管好用好政府日益增長(zhǎng)的資金以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政策目標(biāo)，亟須加強(qiáng)各級(jí)政府的能力建設(shè)。相較之下，美國(guó)總統(tǒng)府幕僚機(jī)構(gòu)之一——管理與預(yù)算辦公室（OMB），負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行國(guó)家預(yù)算，其職能包括政策分析，與立法機(jī)構(gòu)的溝通和協(xié)作，還有主要項(xiàng)目的監(jiān)控和評(píng)估。該辦公室的500名員工大多具有研究生學(xué)歷，專業(yè)遍及經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、財(cái)會(huì)、公共管理、法律、工程和其他領(lǐng)域。中國(guó)的預(yù)算規(guī)模目前固然不及美國(guó)，但就它目前的增長(zhǎng)速度，趕上美國(guó)也是指日可待。建立一個(gè)更完善的財(cái)稅和預(yù)算管理體系，中國(guó)所有民眾都會(huì)從中獲益。

　　21世紀(jì)的中國(guó)是一個(gè)世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)，政府掌握著令人艷羨的資金。中國(guó)政府應(yīng)該抓住機(jī)會(huì)，利用目前充裕的財(cái)政實(shí)力提供的政策調(diào)整空間，在接下來的十年中解決一些困擾財(cái)政體系的根本問題。■

　　黃佩華（ChristineWong）為牛津大學(xué)教授