改善民生，推進基本公共服務均等化

　　國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要明確提出“十二五”時期基本公共服務的重點是公共教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、基礎設施、環(huán)境保護等方面，提出要推進基本公共服務均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。這是“十二五”時期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的題中應有之義，對于經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。

　　“十一五”公共服務體系建設取得顯著進展：新農(nóng)保覆蓋24%的縣，約1.4億人；農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面從4億擴大到8.35億；城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險從無到有；職工基本醫(yī)療保險覆蓋4.32億人；國家連續(xù)7年提高企業(yè)職工退休待遇水平，年均增長10%；教育投入大幅度提高。在此基礎上，“十二五”時期應進一步加大對基本公共服務體系建設的投入，同時深化相關體制改革，并建立相關的民生績效管理機制。

　　一、改善民生，推進基本公共服務均等化要加大財政投入

　　財政部在2011年中央和地方預算草案報告中提出，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)這三方面投入增長幅度都高于16%，住房保障方面也達到14.8%，主要基本公共服務投入的增長幅度大大高于2011年8%的GDP預期增長幅度。如果在“十二五”期間，大致保持這樣的比例關系，將有利于調(diào)整財政支出結(jié)構，加快完成從投資型財政體制向公共服務型財政體制的轉(zhuǎn)型，從根本上解決“經(jīng)濟這條腿長，社會這條腿短”的問題。有關統(tǒng)計資料顯示，2008年，我國用于教育、醫(yī)療和社保的公共服務支出占財政總支出的比重為29.7%，比人均GDP3000美元以下的國家平均低13個百分點，比人均GDP3000美元至6000美元的國家平均低24.3個百分點。近兩年，我國也加大了對保障民生方面的投入，如2011年人均衛(wèi)生公共服務經(jīng)費標準由15元提高到25元；新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助標準由人均120元提高到200元；城市保障性住房、工礦、林區(qū)、墾區(qū)等棚戶區(qū)改造加快，2011年達1千萬套，改造農(nóng)村危房150萬戶。但財政進一步加大基本公共服務方面的投入還是有較大空間的。

　　二、改善民生，推進基本公共服務均等化要深化相關體制改革

　　改善民生，還要進一步分析財政投入的結(jié)構問題。而調(diào)整結(jié)構，有待于相關體制的改革以及相關機制的完善。由于歷史形成的原因，一些基本公共服務項目存在逆向轉(zhuǎn)移問題，即一次分配的差距，經(jīng)過基本公共服務二次分配后，沒有縮小，反而擴大了。這種逆向轉(zhuǎn)移在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間與不同群體之間都存在。從“十二五”時期起步，應當扭轉(zhuǎn)這種逆向轉(zhuǎn)移的趨勢，大的方面要處理好三個關系，實行三個傾斜，即在基本公共服務和基礎設施的投入方面要向農(nóng)村傾斜、向落后地區(qū)傾斜、向困難群體傾斜。同時，公共服務方面的結(jié)構調(diào)整還要求相應調(diào)整中央與地方在基本公共服務方面的事權、財力關系，調(diào)整城鄉(xiāng)分割的基本公共服務體系關系，調(diào)整不同群體間基本公共服務待遇水平關系。顯然，完善包括基本社會保障在內(nèi)的基本公共服務體系需要對現(xiàn)有體制進行改革。

　　首先，不同群體間基本公共服務待遇水平需要調(diào)節(jié)。企業(yè)與機關退休人員養(yǎng)老金差距由1990年的1：1.21不合理地擴大到2005年的1：2.1。2005年以來，國家連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇，但仍難以平衡兩種制度之間的差異，并可能引發(fā)不同群體之間待遇水平的相互攀比。從公共服務均等化的思路出發(fā)，考慮我國實際情況，應當盡早統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，不再在事業(yè)單位、機關與企業(yè)職工之間分別設計基本養(yǎng)老保險制度，至于不同群體之間的特殊性，可以通過企業(yè)年金或其他補充保險來體現(xiàn)。美國在1984年、日本在1986年統(tǒng)一了公務員與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險制度，近年來又有一些國家實行公務員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的并軌。我國國有企業(yè)占的比重遠大于其他國家，而且歷史上國有企業(yè)干部、職工與政府、事業(yè)單位有千絲萬縷的聯(lián)系，堅持分開搞兩套養(yǎng)老保險制度，給社會平添了許多本來可以避免的矛盾和糾紛。解決這類結(jié)構性問題，只加大投入是不夠的，需要深化相關體制改革。

　　其次，不同地區(qū)間基本公共服務待遇水平需要調(diào)節(jié)。“十一五”以來，各地區(qū)的經(jīng)濟實力都有大幅度的提高，各地的公共服務水平也有相應的提高，這在政府工作報告中得到充分肯定。“十一五”時期區(qū)域間公共服務差距有所縮小，但由于前一階段各地偏重總量GDP或人均GDP指標，公共服務均等化的問題沒有提到應有的位置，致使居民收入一次分配的地區(qū)差距，經(jīng)過二次分配反而擴大了，這一問題還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。例如：社區(qū)衛(wèi)生機構覆蓋率，一些地區(qū)達到100%，而有的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)不到30%；人均基本醫(yī)療保險支出，上海、北京、天津與江西、貴州、河南等地比，差距在4-5倍左右；北京基本醫(yī)療保險封頂線提高到30萬，多數(shù)省會城市不到10萬，有的只有5、6萬；企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險平均繳費率，2009年廣東是10.04%，遼寧是23.92%，而撫養(yǎng)比廣東是12.14%，遼寧是44.58%。

　　在市場機制作用下，資源要素還會向發(fā)展條件較好、回報率較高的區(qū)域集聚，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務仍然十分艱巨。如果以人均GDP大體相當作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要衡量指標，那么實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是十分困難和相當遙遠的事情。因此，各地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃應當大大弱化GDP指標，突出基本公共服務指標。公共教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)和公共福利，所有公民享有同等權利，水電路氣房等民生工程要惠及全體人民。對此，應合理劃分中央與地方的事權，合理調(diào)整中央與地方的財力分配關系，逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務標準，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務經(jīng)費保障機制。同時，按照均等化的方向改革公共服務領域的各項制度，加大對公共服務的投入，尤其是加大中央財政對貧困地區(qū)公共服務和基礎設施的轉(zhuǎn)移支付，逐步縮小各地公共服務和基礎設施的差距。先解決省、市、區(qū)內(nèi)的基本公共服務差距過大問題，進而解決地區(qū)間的基本公共服務均等化問題。

　　三、改善民生，推進基本公共服務均等化要建立相關績效管理機制

　　為促使政府推進基本公共服務均等化，履行保障和改善民生職能，應建立相關績效管理機制。黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出推行政府績效管理和行政問責制度。從2005年開始，溫家寶總理在政府工作報告中分別提出了要“抓緊研究建立科學的政府績效評價體系”；“加快實行政府績效管理制度和行政問責制度”；“大力推行行政問責制度和政府績效制度”。2011年以來，國家監(jiān)察部成立了績效管理監(jiān)察室，國家建立了國務院績效管理部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌我國的績效管理的試點和推進工作。

　　在社會主義法治建設尚待時日的條件下，我國政治生活中的行政主導現(xiàn)象還將持續(xù)很長時間。在這種情況下，在政府行政體系內(nèi)強調(diào)績效管理，發(fā)揮其中央對地方、上級政府對下級政府、政府對各個部門的績效考核監(jiān)察功能，把保障和改善民生的職能任務轉(zhuǎn)換為具體的績效考核目標，并與官員的升降獎懲結(jié)合起來，具有現(xiàn)實意義。但較長時期內(nèi)，績效考核的目標過于偏重GDP，這有其歷史的原因?，F(xiàn)在，民眾的訴求更強調(diào)保障民生，實現(xiàn)基本公共服務均等化，因此績效目標必須適應經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變而加以改進，將“1E--經(jīng)濟性(Economy)”導向轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;4E”導向，即經(jīng)濟性(Economy)、公平性(Equity)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)，并實現(xiàn)內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合，領導評價和公眾評價相結(jié)合。

　　中國經(jīng)濟體制改革研究會與北京市政府績效管理辦公室合作開展的北京市政府機關績效考核研究發(fā)現(xiàn)，公眾對政府的訴求和不滿主要集中在民生的保障和改善方面，因此，應該明確保障和改善民生在政府績效目標設立中的主體地位；同時，被考核單位十分重視扣分項目，說明在第三方考核中，民生指標對政府部門有約束作用。

　　目前績效評估有三個問題需要重視：一是很多地方是由統(tǒng)計部門在開展工作，民意調(diào)查數(shù)據(jù)即使科學準確，政府也不采納，使得政府績效評估缺乏公信力，不利于績效評估效果的發(fā)揮；二是按照《政府信息公開條例》，績效評估的數(shù)據(jù)屬于應該公開的政府信息，但是實際上大部分都沒有公開，公眾對評估的信任度低；三是很多地方政府有錢上項目，無錢搞績效評估，績效評估實施起來容易流于形式。

　　民生改善如何，民眾感受最深。保障和改善民生，要大力拓展公眾參與渠道，滿足公眾有序參與立法過程、參與公共政策決策過程和參與基層治理過程的熱情。公眾參與不僅有利于培育群眾的公民意識，也有利于培育官員的公仆意識。建立公眾參與、民生導向的績效評估體系，對政府在保障和改善民生方面形成一種約束機制，有助于把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、保障和改善民生變成政府實實在在的基本職能。

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