改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

　　國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要明確提出“十二五”時(shí)期基本公共服務(wù)的重點(diǎn)是公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面，提出要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力使發(fā)展成果惠及全體人民。這是“十二五”時(shí)期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之義，對(duì)于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

　　“十一五”公共服務(wù)體系建設(shè)取得顯著進(jìn)展：新農(nóng)保覆蓋24%的縣，約1.4億人；農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面從4億擴(kuò)大到8.35億；城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)從無(wú)到有；職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋4.32億人；國(guó)家連續(xù)7年提高企業(yè)職工退休待遇水平，年均增長(zhǎng)10%；教育投入大幅度提高。在此基礎(chǔ)上，“十二五”時(shí)期應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的投入，同時(shí)深化相關(guān)體制改革，并建立相關(guān)的民生績(jī)效管理機(jī)制。

　　一、改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化要加大財(cái)政投入

　　財(cái)政部在2011年中央和地方預(yù)算草案報(bào)告中提出，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)這三方面投入增長(zhǎng)幅度都高于16%，住房保障方面也達(dá)到14.8%，主要基本公共服務(wù)投入的增長(zhǎng)幅度大大高于2011年8%的GDP預(yù)期增長(zhǎng)幅度。如果在“十二五”期間，大致保持這樣的比例關(guān)系，將有利于調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快完成從投資型財(cái)政體制向公共服務(wù)型財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型，從根本上解決“經(jīng)濟(jì)這條腿長(zhǎng)，社會(huì)這條腿短”的問(wèn)題。有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2008年，我國(guó)用于教育、醫(yī)療和社保的公共服務(wù)支出占財(cái)政總支出的比重為29.7%，比人均GDP3000美元以下的國(guó)家平均低13個(gè)百分點(diǎn)，比人均GDP3000美元至6000美元的國(guó)家平均低24.3個(gè)百分點(diǎn)。近兩年，我國(guó)也加大了對(duì)保障民生方面的投入，如2011年人均衛(wèi)生公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由15元提高到25元；新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由人均120元提高到200元；城市保障性住房、工礦、林區(qū)、墾區(qū)等棚戶區(qū)改造加快，2011年達(dá)1千萬(wàn)套，改造農(nóng)村危房150萬(wàn)戶。但財(cái)政進(jìn)一步加大基本公共服務(wù)方面的投入還是有較大空間的。

　　二、改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化要深化相關(guān)體制改革

　　改善民生，還要進(jìn)一步分析財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。而調(diào)整結(jié)構(gòu)，有待于相關(guān)體制的改革以及相關(guān)機(jī)制的完善。由于歷史形成的原因，一些基本公共服務(wù)項(xiàng)目存在逆向轉(zhuǎn)移問(wèn)題，即一次分配的差距，經(jīng)過(guò)基本公共服務(wù)二次分配后，沒(méi)有縮小，反而擴(kuò)大了。這種逆向轉(zhuǎn)移在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間與不同群體之間都存在。從“十二五”時(shí)期起步，應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)這種逆向轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，大的方面要處理好三個(gè)關(guān)系，實(shí)行三個(gè)傾斜，即在基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入方面要向農(nóng)村傾斜、向落后地區(qū)傾斜、向困難群體傾斜。同時(shí)，公共服務(wù)方面的結(jié)構(gòu)調(diào)整還要求相應(yīng)調(diào)整中央與地方在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)、財(cái)力關(guān)系，調(diào)整城鄉(xiāng)分割的基本公共服務(wù)體系關(guān)系，調(diào)整不同群體間基本公共服務(wù)待遇水平關(guān)系。顯然，完善包括基本社會(huì)保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系需要對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行改革。

　　首先，不同群體間基本公共服務(wù)待遇水平需要調(diào)節(jié)。企業(yè)與機(jī)關(guān)退休人員養(yǎng)老金差距由1990年的1：1.21不合理地?cái)U(kuò)大到2005年的1：2.1。2005年以來(lái)，國(guó)家連續(xù)7年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金待遇，但仍難以平衡兩種制度之間的差異，并可能引發(fā)不同群體之間待遇水平的相互攀比。從公共服務(wù)均等化的思路出發(fā)，考慮我國(guó)實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)盡早統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，不再在事業(yè)單位、機(jī)關(guān)與企業(yè)職工之間分別設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，至于不同群體之間的特殊性，可以通過(guò)企業(yè)年金或其他補(bǔ)充保險(xiǎn)來(lái)體現(xiàn)。美國(guó)在1984年、日本在1986年統(tǒng)一了公務(wù)員與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，近年來(lái)又有一些國(guó)家實(shí)行公務(wù)員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌。我國(guó)國(guó)有企業(yè)占的比重遠(yuǎn)大于其他國(guó)家，而且歷史上國(guó)有企業(yè)干部、職工與政府、事業(yè)單位有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，堅(jiān)持分開搞兩套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，給社會(huì)平添了許多本來(lái)可以避免的矛盾和糾紛。解決這類結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，只加大投入是不夠的，需要深化相關(guān)體制改革。

　　其次，不同地區(qū)間基本公共服務(wù)待遇水平需要調(diào)節(jié)。“十一五”以來(lái)，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力都有大幅度的提高，各地的公共服務(wù)水平也有相應(yīng)的提高，這在政府工作報(bào)告中得到充分肯定。“十一五”時(shí)期區(qū)域間公共服務(wù)差距有所縮小，但由于前一階段各地偏重總量GDP或人均GDP指標(biāo)，公共服務(wù)均等化的問(wèn)題沒(méi)有提到應(yīng)有的位置，致使居民收入一次分配的地區(qū)差距，經(jīng)過(guò)二次分配反而擴(kuò)大了，這一問(wèn)題還沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)。例如：社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)覆蓋率，一些地區(qū)達(dá)到100%，而有的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不到30%；人均基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出，上海、北京、天津與江西、貴州、河南等地比，差距在4-5倍左右；北京基本醫(yī)療保險(xiǎn)封頂線提高到30萬(wàn)，多數(shù)省會(huì)城市不到10萬(wàn)，有的只有5、6萬(wàn)；企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)率，2009年廣東是10.04%，遼寧是23.92%，而撫養(yǎng)比廣東是12.14%，遼寧是44.58%。

　　在市場(chǎng)機(jī)制作用下，資源要素還會(huì)向發(fā)展條件較好、回報(bào)率較高的區(qū)域集聚，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)仍然十分艱巨。如果以人均GDP大體相當(dāng)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要衡量指標(biāo)，那么實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是十分困難和相當(dāng)遙遠(yuǎn)的事情。因此，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)大大弱化GDP指標(biāo)，突出基本公共服務(wù)指標(biāo)。公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)和公共福利，所有公民享有同等權(quán)利，水電路氣房等民生工程要惠及全體人民。對(duì)此，應(yīng)合理劃分中央與地方的事權(quán)，合理調(diào)整中央與地方的財(cái)力分配關(guān)系，逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。同時(shí)，按照均等化的方向改革公共服務(wù)領(lǐng)域的各項(xiàng)制度，加大對(duì)公共服務(wù)的投入，尤其是加大中央財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付，逐步縮小各地公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的差距。先解決省、市、區(qū)內(nèi)的基本公共服務(wù)差距過(guò)大問(wèn)題，進(jìn)而解決地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。

　　三、改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化要建立相關(guān)績(jī)效管理機(jī)制

　　為促使政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，履行保障和改善民生職能，應(yīng)建立相關(guān)績(jī)效管理機(jī)制。黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度。從2005年開始，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中分別提出了要“抓緊研究建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系”；“加快實(shí)行政府績(jī)效管理制度和行政問(wèn)責(zé)制度”；“大力推行行政問(wèn)責(zé)制度和政府績(jī)效制度”。2011年以來(lái)，國(guó)家監(jiān)察部成立了績(jī)效管理監(jiān)察室，國(guó)家建立了國(guó)務(wù)院績(jī)效管理部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌我國(guó)的績(jī)效管理的試點(diǎn)和推進(jìn)工作。

　　在社會(huì)主義法治建設(shè)尚待時(shí)日的條件下，我國(guó)政治生活中的行政主導(dǎo)現(xiàn)象還將持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間。在這種情況下，在政府行政體系內(nèi)強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理，發(fā)揮其中央對(duì)地方、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、政府對(duì)各個(gè)部門的績(jī)效考核監(jiān)察功能，把保障和改善民生的職能任務(wù)轉(zhuǎn)換為具體的績(jī)效考核目標(biāo)，并與官員的升降獎(jiǎng)懲結(jié)合起來(lái)，具有現(xiàn)實(shí)意義。但較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，績(jī)效考核的目標(biāo)過(guò)于偏重GDP，這有其歷史的原因?，F(xiàn)在，民眾的訴求更強(qiáng)調(diào)保障民生，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，因此績(jī)效目標(biāo)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變而加以改進(jìn)，將“1E--經(jīng)濟(jì)性(Economy)”導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;4E”導(dǎo)向，即經(jīng)濟(jì)性(Economy)、公平性(Equity)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)，并實(shí)現(xiàn)內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)和公眾評(píng)價(jià)相結(jié)合。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)與北京市政府績(jī)效管理辦公室合作開展的北京市政府機(jī)關(guān)績(jī)效考核研究發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)政府的訴求和不滿主要集中在民生的保障和改善方面，因此，應(yīng)該明確保障和改善民生在政府績(jī)效目標(biāo)設(shè)立中的主體地位；同時(shí)，被考核單位十分重視扣分項(xiàng)目，說(shuō)明在第三方考核中，民生指標(biāo)對(duì)政府部門有約束作用。

　　目前績(jī)效評(píng)估有三個(gè)問(wèn)題需要重視：一是很多地方是由統(tǒng)計(jì)部門在開展工作，民意調(diào)查數(shù)據(jù)即使科學(xué)準(zhǔn)確，政府也不采納，使得政府績(jī)效評(píng)估缺乏公信力，不利于績(jī)效評(píng)估效果的發(fā)揮；二是按照《政府信息公開條例》，績(jī)效評(píng)估的數(shù)據(jù)屬于應(yīng)該公開的政府信息，但是實(shí)際上大部分都沒(méi)有公開，公眾對(duì)評(píng)估的信任度低；三是很多地方政府有錢上項(xiàng)目，無(wú)錢搞績(jī)效評(píng)估，績(jī)效評(píng)估實(shí)施起來(lái)容易流于形式。

　　民生改善如何，民眾感受最深。保障和改善民生，要大力拓展公眾參與渠道，滿足公眾有序參與立法過(guò)程、參與公共政策決策過(guò)程和參與基層治理過(guò)程的熱情。公眾參與不僅有利于培育群眾的公民意識(shí)，也有利于培育官員的公仆意識(shí)。建立公眾參與、民生導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)政府在保障和改善民生方面形成一種約束機(jī)制，有助于把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、保障和改善民生變成政府實(shí)實(shí)在在的基本職能。

　　（宋曉梧：中國(guó)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）