摘要：本文分析我國城市公共交通投融資現(xiàn)狀、問題，預(yù)測“十二五”期間城市公共交通發(fā)展資金需求，借鑒國內(nèi)外一些城市公交發(fā)展投融資做法，提出相關(guān)投融資政策建議。

　　關(guān)鍵詞：城市公交；“十二五”；投融資；公共財政

　　一、公共交通投入、補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀及問題

　　1.公共交通投入、補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

　　“十一五”前4年我國城市公交投資金額累計為5413億元，其中國家預(yù)算內(nèi)資金占比為6.1%，國內(nèi)貸款占48.8%，自籌為36.2%(表1)。2009年我國公共交通投資占全社會固定資產(chǎn)投資和GDP的平均比例只有0.98%。

　　2006年12月1日，建設(shè)部、發(fā)改委、財政部等聯(lián)合頒布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》，很多城市建立了城市公共交通投入、補(bǔ)貼和補(bǔ)償機(jī)制，公共交通發(fā)展也正在逐步納入公共財政體系。財政對公交的投入、補(bǔ)貼主要包括：

　　(1)中央財政--成品油價格補(bǔ)貼

　　2010年1月1日起，中央財政對城市公交實行成品油價格補(bǔ)助。當(dāng)國家確定的成品油分品種出廠價高于2006年成品油價格改革時的分品種成品油出廠價(汽油4400元/噸、柴油3870元/噸)時，啟動補(bǔ)貼機(jī)制。城市公交企業(yè)的油價補(bǔ)貼，中央財政全額負(fù)擔(dān)。油價補(bǔ)助資金，由財政部通過專項轉(zhuǎn)移支付的方式下達(dá)省(區(qū)、市)財政。

　　(2)地方財政

　?、偈〖夘A(yù)算內(nèi)資金

　　根據(jù)我國財政的事權(quán)分配原則，城市公交企業(yè)主要由企業(yè)所在城市地方財政支持。近來隨著公交事業(yè)重要性的凸現(xiàn)，一些省份也從財政中出資發(fā)展公交事業(yè)，如福建省政府2010年財政中出資1.1億元補(bǔ)助公交車輛購置和首末站、公交精品線路建設(shè)。其中對車輛購置的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：柴油車、新能源車為15萬元/車，一般公交車輛為10萬元/輛。

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　　城市財政對公共交通的支持主要包括對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、車輛設(shè)備購買等財政資金支持、運營補(bǔ)貼及其他政策優(yōu)惠等。城市財政對城市公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營車輛及技術(shù)設(shè)備購買等給與財政支持。資金來源于城市公用事業(yè)附加費、基礎(chǔ)設(shè)施配套費等政府性資金。政府采用編列預(yù)算的方式給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。如杭州市2008年8月出臺了《杭州市城市公共交通專項資金管理辦法》，規(guī)定以市區(qū)(不含蕭山、余杭區(qū))土地出讓金收入5%籌集的城市管理資金的50%為城市公共交通專項資金，由市本級財政預(yù)算安排用于杭州市城市公共客運交通系統(tǒng)建設(shè)，實行專項計劃管理。上海設(shè)立公交專項資金，該資金來源于市財政，每年撥出2億元，以向公交企業(yè)退還所得稅、營業(yè)稅的形式支持公共交通發(fā)展。南京市建立了軌道交通專項基金，來源由城建資金、人防結(jié)建費、代收代繳施工企業(yè)稅收以及地鐵所屬企業(yè)稅費構(gòu)成，目前此項基金數(shù)額為每年4億～5億元。

　　城市財政還對公交企業(yè)由于承擔(dān)社會責(zé)任，實行低票價而造成的政策性虧損給予補(bǔ)貼，其目的是在維護(hù)低票價的基礎(chǔ)上，保證公交企業(yè)穩(wěn)定的收入和正常的運營。目前我國大多數(shù)城市尚未形成規(guī)范的公交補(bǔ)貼測算方式?；镜姆绞绞钦鶕?jù)公交企業(yè)會計報表上的實際虧損額，與公交企業(yè)討價還價后確定補(bǔ)貼數(shù)額，再以此為基點逐年減虧。也有些城市在規(guī)范建立公交財政補(bǔ)貼機(jī)制方面做了有益探討，如杭州市實行“政府購買城市公交服務(wù)”的政府補(bǔ)貼機(jī)制，即政府對乘車的各類人員因刷卡優(yōu)惠而產(chǎn)生的票價之差給予全額或差額財政補(bǔ)貼。深圳市通過界定公交行業(yè)正常經(jīng)營性成本范圍建立了單位成本標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為財政補(bǔ)貼的參考和依據(jù)。市政府設(shè)置的公交行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)成本利潤率為6%，即當(dāng)公交企業(yè)成本利潤率低于6%時，通過增加財政補(bǔ)貼的方式，使成本利潤率上升到6%的水平。珠海市的補(bǔ)貼形式屬于確保專營利潤型，政府保證企業(yè)利潤率達(dá)到7%～10%，當(dāng)公交企業(yè)利潤率低于7%時，政府啟動補(bǔ)貼、補(bǔ)償機(jī)制；當(dāng)公交企業(yè)利潤率高于10%時，企業(yè)將多余的部分轉(zhuǎn)入“風(fēng)險基金”，用于補(bǔ)貼虧損年份的差額。“風(fēng)險基金”設(shè)在公交企業(yè)內(nèi)部，須接受市財政和國資委的嚴(yán)格監(jiān)控。

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　　除以上資金補(bǔ)貼外，城市政府還從稅費、政策、規(guī)劃等方面對公交企業(yè)予以支持。主要包括：第一，稅費優(yōu)惠。城市政府對公交企業(yè)營業(yè)稅實行減免或退稅。第二，土地優(yōu)惠政策。一些城市政府對公交企業(yè)站點建設(shè)給與土地使用費用減免。一些城市政府將軌道交通線路或站點周邊的部分土地劃撥給投資方或運營方開發(fā)，以土地的運營收入反哺軌道交通運營上的虧損。第三，廣告、商貿(mào)的特許經(jīng)營權(quán)。地方政府對于軌道交通利用站點設(shè)施開展商業(yè)經(jīng)營，拍賣車站冠名權(quán)等，特許利用公共交通工具開展廣告、商業(yè)宣傳。

　　2.我國公共財政支持公交發(fā)展的體制機(jī)制尚不規(guī)范

　　近年來我國財政對公交的支持力度明顯加大，北京、深圳、無錫、西安、廣州等許多城市相繼實施低價公交政策。然而公共財政支持公交發(fā)展尚未規(guī)范化。公共交通資金來源不穩(wěn)定，公共交通企業(yè)成本核算制度和長效規(guī)范的補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，全國也沒有指導(dǎo)性意見。

　　(1)地方政府財源難以滿足公交發(fā)展需要

　　目前我國城市公共交通建設(shè)和政府補(bǔ)貼資金主要來源于地方財政，但以城市政府為主體的地方政府在供給城市公共品上的事權(quán)不斷擴(kuò)大，而它們的財政收入資源卻不能與之相匹配。體現(xiàn)在公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，大中城市對公交企業(yè)新建公交設(shè)施的財政補(bǔ)貼率一般不超過公交資金投入的10%。經(jīng)營補(bǔ)貼方面，雖然國家規(guī)定每年把政府補(bǔ)貼納入財政計劃，全額劃撥，一次到位，但由于受到地方財政實力的制約，往往難以落實。公交企業(yè)補(bǔ)貼缺口很大，造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，難以自行統(tǒng)籌經(jīng)營。公交企業(yè)負(fù)債率普遍較高，約為70%左右。

　　(2)各城市公交票價及公交補(bǔ)貼差別過大

　　目前很多城市實施低價公交政策，票價由地方政府決定，補(bǔ)貼由地方財政出資。由于地方政府支持公交思路、財力等不同，財政用于公交的補(bǔ)貼往往相差幾倍甚至幾十倍，一定程度上反映了我國公交票價及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范。

　　在地鐵等軌道交通方面，北京地鐵票價為全程2元的“一票制”，北京軌道交通補(bǔ)貼每年達(dá)30多億元。上海地鐵票價實施“遞遠(yuǎn)遞減”的“多級制”計算原則，基本上是每增加10公里遞增1元，大約0～6公里3元、6～16公里4元、16～26公里5元、26～36公里6元......66公里以上10元，每年營運虧損超過23億元。廣州地鐵按分段里程計費，最低票價是2元，最高可達(dá)12元。補(bǔ)貼約為6億元。

　　汽車公交方面，南京成人最低票價(刷卡折扣價)為1.2元，北京為0.4元，常州為0.6元，杭州為0.5元。2009年南京公交補(bǔ)貼近3億元，北京補(bǔ)貼104.2億元，常州補(bǔ)貼約7億元，杭州補(bǔ)貼不少于7億元。攤到每輛公交車上的一年補(bǔ)貼，南京為5.1萬元，常州為27.43萬元，杭州為12.73萬元(2008年)，北京約達(dá)40萬元。差距如此之大，不禁讓人質(zhì)疑補(bǔ)貼的合理性、有效性、必要性和公平性。補(bǔ)貼的目的在于提高公交出行比率，減少擁堵等。北京高補(bǔ)貼、低票價的政策沒有達(dá)到有效減少小汽車出行、增加公交出行率的效果。2005～2007年間票價打折前后公共交通占城市出行的比例由29.8%上升到34.5%，私人轎車占城市出行的比例由29.8%上升到32%，表明私人小汽車出行.需求對公交價格的交叉彈性很小。巨額補(bǔ)貼效果有限，卻造成了對其他財政支出的擠占，并直接增加了財政負(fù)擔(dān)，難以持續(xù)。

　　(3)沒有明確的政策性補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和績效考核

　　完全區(qū)分公共交通的公益性服務(wù)功能與經(jīng)營性服務(wù)功能存在一定難度，補(bǔ)貼金額沒有科學(xué)的計算方式。加之目前尚未建立公交企業(yè)經(jīng)營的信息披露機(jī)制，政府與企業(yè)間的信息不對稱現(xiàn)象普遍存在，政府難以掌握企業(yè)的真實成本，更難以劃分政策性虧損和經(jīng)營性虧損。因此補(bǔ)貼額度的確定一般是政府根據(jù)公交企業(yè)會計報表上的實際虧損額，與公交企業(yè)討價還價后確定補(bǔ)貼數(shù)額。這種方式使企業(yè)缺乏降低成本、提高效率、節(jié)省開支的動力，因為企業(yè)盈虧的多少與經(jīng)營績效無關(guān)，政府承擔(dān)了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，并且還會誘導(dǎo)企業(yè)爭取更多的政府補(bǔ)貼，還可能導(dǎo)致企業(yè)逐年對補(bǔ)貼款額的討價還價，使交易成本增加。這些弊病也導(dǎo)致了政府補(bǔ)貼沒有取得良好的效果。

　　(4)不同所有制的公交企業(yè)享受到不同的待遇

　　在財政政策的實行方面，政府沒有對所有市場主體一視同仁，不同所有制企業(yè)在財政政策的享受方面存在顯著的不平等。一些人傾向于認(rèn)為財政補(bǔ)貼國有企業(yè)是順理成章的，對民營、合資公交企業(yè)不需給予補(bǔ)貼，迫使民營、合資企業(yè)經(jīng)營困難，不得不退出市場。這不僅不利于市場的充分競爭、公交服務(wù)的改善，還不利于充分利用社會資源辦公交。

　　二、“十二五”城市公共交通發(fā)展規(guī)劃及資金需求

　　1.“十二五”城市交通發(fā)展任務(wù)

　　交通運輸部的《城市公共交通“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了我國“十二五”城市公交發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，主要包括：

　　(1)公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

　　在300萬人口以上的城市加快建設(shè)以軌道交通和快速公交為骨干、以城市公共汽電車為主體的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；在100萬～300萬人口的城市加快建設(shè)以公共汽電車為主體、軌道交通和快速公交適度發(fā)展的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；在100萬人口以下的城市加快建設(shè)以公共汽電車為主體的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。“十二五”末，300萬人口以上的城市、100萬～300萬人口的城市以及100萬人口以下的城市，建成區(qū)公交站點300米覆蓋率不低于85%、75%和70%；全國公交專用道總里程達(dá)到10000公里。

　　(2)城市客運信息化和智能化建設(shè)

　　發(fā)展面向不同層級政府部門的客運管理信息系統(tǒng)，建立面向公眾的客運信息服務(wù)體系，初步實現(xiàn)向社會提供全方位、多方式、跨地區(qū)的一站式客運信息查詢服務(wù)。建設(shè)以中心城市為節(jié)點的國家級城市公共交通運行狀態(tài)數(shù)據(jù)中心。發(fā)展包括城市公共交通在內(nèi)的公共客運綜合信息平臺，支撐對多種交通方式的信息查詢、應(yīng)急保障、綜合調(diào)度及動態(tài)監(jiān)控等功能。

　　2.“十二五”城市公共交通投資需求

　　根據(jù)交通部發(fā)展規(guī)劃，按照2010年不變價計算，“十二五”期間我國城市公共交通投資至少需要1.5萬億元，其中軌道交通項目至少需1.2萬億元。

　　三、加大公共財政對城市公共交通支持的政策建議

　　1.增加中央財政對城市公共交通的支持力度

　　我國將城市公交看作地方性公共產(chǎn)品，認(rèn)為應(yīng)由城市政府出資補(bǔ)貼其發(fā)展。這實際上存在事權(quán)和財權(quán)的不完全對等的問題。燃油稅大部分是從城市征收的，征收后財權(quán)屬于中央，以轉(zhuǎn)移支付的方式劃撥給地方用于國省道、場站等的建設(shè)，卻沒用于城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營。另外隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市政府在公共品供給上的事權(quán)不斷擴(kuò)大，卻沒有穩(wěn)定的資金來源用于城市公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方財政的不足迫使地方政府不得不靠出賣或轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)、出讓土地和通過地方政府融資平臺籌措資金。截至2009年底地方融資平臺的貸款規(guī)模已達(dá)7.38萬億元。隨著國企改制、國家對房地產(chǎn)價格的嚴(yán)格調(diào)控、國家對地方融資平臺的整頓，地方政府籌資渠道進(jìn)一步縮小。在地方政府其他支出剛性增加的情況下，地方政府財政收支矛盾日益突出。“十二五”時期我國公共交通建設(shè)投資規(guī)模巨大，如果僅靠地方城市政府，建設(shè)資金將出現(xiàn)較大資金缺口。建議我國參考其他國家中央財政、地方財政共同支持公共交通的做法，從中央財政預(yù)算中增加對城市公交的支持，重點支持如下領(lǐng)域。(1)對軌道交通、快速公共汽車交通系統(tǒng)(BRT)、綜合性樞紐等公交基礎(chǔ)設(shè)施給與建設(shè)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例不低于項目投資額的20%。(2)對智能交通的設(shè)備、技術(shù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例不低于項目投資額的50%。(3)對購買或改造可替代燃料公交車輛給于差額(清潔燃料車與一般車的差額)補(bǔ)助，補(bǔ)助比例不低于差額的50%。

　　2.允許發(fā)行地方政府債券籌資支持公交發(fā)展

　　鑒于地方政府財政收支矛盾日益突出，建議我國擴(kuò)大以中央政府代發(fā)形式批準(zhǔn)地方政府發(fā)債規(guī)模，或借鑒發(fā)達(dá)國家地方政府公開發(fā)行債券的辦法，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問題。考慮到我國地方政府對發(fā)行市政債券已經(jīng)存在普遍的需求，一旦放開限制，市政債券的整體規(guī)模必將迅速擴(kuò)大，而市政債券在我國畢竟是一個新興產(chǎn)物，其發(fā)展需要一個從試點到普及的循序漸進(jìn)過程，所以在市政債券發(fā)行中應(yīng)貫徹從嚴(yán)管理的原則。第一，可以采取發(fā)行試點審批制，先選擇在北京、上海等大城市進(jìn)行試點，等條件和經(jīng)驗成熟后再逐步推廣到其他城市。試點發(fā)行應(yīng)由中央政府最終審批，中央政府要從整體上進(jìn)行必要調(diào)整，同時注意市政債券規(guī)模與國債規(guī)模的平衡和銜接。第二，要嚴(yán)格限定市政債券資金的使用范圍和方向，強(qiáng)調(diào)資金投入的生產(chǎn)性，保證債券資金專款專用。地方人大應(yīng)監(jiān)督市政債券資金投向、使用狀況、項目進(jìn)展的詳細(xì)情況，并保證市政債券不能借新還舊。第三，在市政債券的產(chǎn)品設(shè)計上要充分考慮我國當(dāng)前的實際情況，發(fā)行期限應(yīng)以中短期為主，要使債券期限與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期有機(jī)地銜接起來；應(yīng)允許不同地區(qū)根據(jù)資信等級、風(fēng)險大小等因素的不同，采取有差別的發(fā)行利率；對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、償債能力較強(qiáng)的地區(qū)，可以采取公募方式發(fā)行市政債券，并且允許其在2級市場上流通，而其他地區(qū)只能以私募方式發(fā)行，原則上不上市流通。

　　3.建立專項基金，拓寬公共交通的資金渠道

　　借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，可適時建立公共交通發(fā)展基金，重點扶持城市公共交通樞紐場站建設(shè)、節(jié)能環(huán)保車輛推廣、技術(shù)裝備提升，并加大對中、西部等落后地區(qū)公交發(fā)展的支持，促進(jìn)全國城市公共交通的均衡發(fā)展。中央財政可將燃油稅和車輛購置稅中提取一定比例，如10%納入專項基金，地方政府可將土地出讓金收入的一定比例列為公交專用基金，還可將城市稅收超收的一定比例列為公交專用基金，由市本級財政預(yù)算安排用于城市公共客運交通系統(tǒng)建設(shè)，專項資金納入政府預(yù)算，實行專項計劃管理。

　　4.進(jìn)一步加大對公交企業(yè)稅費的減免

　　不同于一般的以盈利為目的的企業(yè)，公共交通還承擔(dān)著一定的社會公益責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)對公交企業(yè)的運營成本實施一定的削減，包括對公共交通的基礎(chǔ)建設(shè)用地實施無償劃撥，針對營業(yè)稅、車輛購置稅等稅費給予適當(dāng)優(yōu)惠或減免，降低企業(yè)經(jīng)營成本，減輕企業(yè)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。鼓勵公交企業(yè)開展多種經(jīng)營，以副業(yè)的收入來支持主業(yè)的運營和發(fā)展，例如軌道交通加土地的聯(lián)合開發(fā)模式可以通過土地的開發(fā)和經(jīng)營收入補(bǔ)貼軌道交通的運營。

　　5.建立合理有效的補(bǔ)貼機(jī)制

　　公交運營的財政補(bǔ)貼只是一種輔助性工具，應(yīng)用得當(dāng)可發(fā)揮公交引導(dǎo)的宏觀調(diào)控作用，如果運用不當(dāng)，補(bǔ)貼范圍過寬、數(shù)額過大，會超出財政的承受能力，還會如造成公共服務(wù)的價格扭曲和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制混亂，就會使之從調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)活動的杠桿變?yōu)橐种平?jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱。建議我國地方政府通過建立以績效為基礎(chǔ)的地方政府與公交企業(yè)的委托代理關(guān)系，通過特許經(jīng)營權(quán)的競爭或標(biāo)尺競爭尋求企業(yè)成本信息等建立公交企業(yè)信息披露機(jī)制，完善公交財政補(bǔ)貼的監(jiān)督考核，建立完善的財政補(bǔ)貼核查制度。建立相應(yīng)的價格管制和補(bǔ)貼模式，在社會福利最大化和提升資本效率之間尋找到平衡點，從而既能確保公共目標(biāo)的實現(xiàn)，同時又能激勵運營企業(yè)提高效率。

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