城鎮(zhèn)化不僅是一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程，同時(shí)也是一個(gè)制度變遷的過程。城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政體制提出了五個(gè)方面的挑戰(zhàn)：

　　挑戰(zhàn)1：

　　龐大的流動(dòng)人口

　　城鎮(zhèn)化是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，以及不同區(qū)域之間人口流動(dòng)的過程。人口流動(dòng)改變了財(cái)政體制存在的一個(gè)假設(shè)前提。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，無論是收入和支出責(zé)任的劃分，還是轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，都是以假定人口不流動(dòng)為前提的，以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)。然而，城鎮(zhèn)化所帶來的快速人口流動(dòng)，要求無論是縱向的，還是橫向的財(cái)政關(guān)系都需要進(jìn)行調(diào)整，尤其是處于流動(dòng)狀態(tài)的龐大人口的公共服務(wù)的提供，在我國(guó)財(cái)政體制框架中是一個(gè)盲區(qū)。在這種體制框架下，各地政府按戶籍人口來提供公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化帶來人口的流動(dòng)，為各地公共服務(wù)的供給帶來了難題，特別是人口流入較大的地區(qū)，流入人口的公共服務(wù)面臨“兩不管”的尷尬境地，即：流入地和流出地都不負(fù)責(zé)其公共服務(wù)的供給。例如，東部發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)城市，每年財(cái)政收入可達(dá)數(shù)百億，僅從財(cái)政規(guī)模來看，有能力為中央財(cái)政做出更多的貢獻(xiàn)。但從其人口規(guī)模來觀察，該地區(qū)的實(shí)際人口是當(dāng)?shù)貞艏丝诘膸妆叮踔潦畮妆?，按照基本公共服?wù)均等化的要求，當(dāng)?shù)剌爡^(qū)人口都有權(quán)享有基本公共服務(wù)，當(dāng)?shù)刎?cái)政的負(fù)擔(dān)也就隨之?dāng)U大幾倍或十幾倍。

　　因此，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)面臨相互矛盾的兩方面問題：一方面，中央政府希望發(fā)達(dá)地區(qū)能為中央財(cái)政做出更大的貢獻(xiàn)；另一方面，由于發(fā)達(dá)地區(qū)吸納了更多的人口，需要更多的資金來解決轄區(qū)人口的公共服務(wù)問題。隨著農(nóng)村的“空村”現(xiàn)象愈益普遍，城鄉(xiāng)之間面臨著同樣的問題。在這種人口流動(dòng)導(dǎo)致公共服務(wù)供給責(zé)任發(fā)生了很大變化情況下，如果局限于以前的固有思路，不僅不會(huì)解決當(dāng)前的問題，反而不利于區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的均等化。所以，充分考慮城鎮(zhèn)化中人口流動(dòng)對(duì)財(cái)政體制帶來的這種巨大影響，應(yīng)當(dāng)調(diào)整財(cái)政體制下一步改革的基本設(shè)計(jì)思路。

　　挑戰(zhàn)2：

　　各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任劃分

　　財(cái)政責(zé)任劃分是以政府事權(quán)劃分為基礎(chǔ)的。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，必須帶來中央以及省、市、縣各級(jí)政府原有責(zé)任的調(diào)整。特別是在公共服務(wù)的供給方面，城鎮(zhèn)建設(shè)和人員流動(dòng)帶來政府之間供給責(zé)任的變化。在城鎮(zhèn)化過程中，不僅出現(xiàn)了“勞動(dòng)力進(jìn)城、撫養(yǎng)人口留鄉(xiāng)村”這種轄區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化，也出現(xiàn)了公共服務(wù)的雙重需求：即在農(nóng)村有需求，在城鎮(zhèn)也有需求，例如住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)等等。針對(duì)農(nóng)民工的基本公共服務(wù)，鄉(xiāng)村政府要考慮，城市政府也要考慮。在當(dāng)前條件下，無法讓農(nóng)民工做“單邊選擇”。即使有的農(nóng)村居民全家進(jìn)入城市打工生活多年，但他在農(nóng)村的所有權(quán)益都不能剝奪，還得隨時(shí)準(zhǔn)備著返鄉(xiāng)的可能性，而城市政府對(duì)在城市工作生活的農(nóng)村居民也不能撒手不管。這給政府之間責(zé)任的劃分帶來了難題。這些變化，不僅加深了我國(guó)財(cái)政體制固有的矛盾，如財(cái)力與事權(quán)（支出責(zé)任）不匹配等問題，而且增加了財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)（支出責(zé)任）不匹配等問題，而且增加了財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)等財(cái)政體制要素組合的不確定性，這對(duì)主要負(fù)責(zé)提供基本公共服務(wù)的基層政府來說，無疑帶來了很大的不確定性，也給中央政府的轉(zhuǎn)移支付決策帶來兩難選擇：是更多地面向城鎮(zhèn)，還是更多地面向農(nóng)村，進(jìn)而增加了城鎮(zhèn)化建設(shè)的不確定性。這對(duì)財(cái)政體制的穩(wěn)定也構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　挑戰(zhàn)3：

　　地方債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)控制

　　僅僅依靠稅收形成的財(cái)力顯然無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中的巨大資金需求。毫無疑問，城鎮(zhèn)化離不開債務(wù)融資，但是債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)如何控制，成為城鎮(zhèn)化對(duì)財(cái)政體制提出的又一個(gè)重要挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的控制，更多的是從微觀的角度來考慮。從全國(guó)整體而言，地方政府性債務(wù)管理的方式以及宏觀管理框架的設(shè)計(jì)并沒有形成一個(gè)清晰的思路。然而，如果忽視債務(wù)融資宏觀方面的管理，將會(huì)產(chǎn)生“合成謬誤”的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)帶來威脅。2008年美國(guó)金融危機(jī)揭示出來的一個(gè)深刻的道理——從單個(gè)看，各個(gè)機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)控制得相當(dāng)好，但卻爆發(fā)了國(guó)家金融危機(jī)，并觸發(fā)全球危機(jī)。同樣道理，在城鎮(zhèn)化過程中控制債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)，不僅要從一個(gè)一個(gè)地方的角度來考慮，而且更應(yīng)從全國(guó)的整體角度來設(shè)計(jì)。

　　進(jìn)一步看，地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的控制與各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任的劃分密切相關(guān)。如果中央的責(zé)任多分擔(dān)一些，地方的債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)就可能小一些，但如果中央和省級(jí)政府把責(zé)任都?jí)航o基層政府，那么市縣債務(wù)融資的壓力就會(huì)變大，風(fēng)險(xiǎn)的控制難度將會(huì)增大。在“上級(jí)決策，下級(jí)執(zhí)行”的事權(quán)劃分方式下，債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的控制是一個(gè)從全國(guó)的角度、從系統(tǒng)的角度來設(shè)計(jì)的問題，不能孤立地就地方債務(wù)論地方債務(wù)，也不能僅僅從賬面表現(xiàn)出來的現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)去考慮，而要充分認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)控制背后的責(zé)任分擔(dān)問題，并對(duì)財(cái)政體制做相應(yīng)的調(diào)整。如果孤立地就地方債務(wù)本身來做文章，則無法有效化解城鎮(zhèn)化過程中的債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。

　　挑戰(zhàn)4：

　　收益與風(fēng)險(xiǎn)的分享共擔(dān)問題

　　在城鎮(zhèn)化過程中，會(huì)產(chǎn)生收益，也會(huì)發(fā)生公共風(fēng)險(xiǎn)，收益與風(fēng)險(xiǎn)該如何分享、共擔(dān)是一個(gè)復(fù)雜的問題。

　　城鎮(zhèn)化會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，稅收增多。同時(shí)，還會(huì)帶動(dòng)土地增值，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為政府的融資杠桿，大大擴(kuò)增政府可支配的經(jīng)濟(jì)資源。除了政府、農(nóng)民和市民以及開發(fā)商等多方利益主體在橫向上參與城鎮(zhèn)化收益的分享外，還存在中央與地方之間縱向的收益分享。由此帶來的稅收，是按照分稅制原則分享的。土地資本收益名義上主要由地方政府支配，但中央政府也可以對(duì)土地資本化過程作出限制，從而減少土地收益。例如，現(xiàn)在土地拍賣不是價(jià)高者得，而是價(jià)中者得。中央為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，希望通過禁止“地王”，避免地價(jià)推高房?jī)r(jià)。這相當(dāng)于中央政府拿一部分土地收益補(bǔ)貼房?jī)r(jià)，實(shí)際上也是在參與者土地收益的分配。對(duì)于土地收益的使用，也可以作出各種規(guī)定。例如，建設(shè)保障房、發(fā)展教育、加強(qiáng)農(nóng)村水利等，都要求從土地收益中劃一個(gè)百分比，切出一塊財(cái)力用于這些方面。而這些方面的支出屬于中央出臺(tái)政策引致的，從實(shí)質(zhì)上看，也相當(dāng)于中央?yún)⑴c土地收益分享?？傮w來看，城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的收益在現(xiàn)行體制下會(huì)產(chǎn)生自動(dòng)的分享結(jié)果。

　　同時(shí)，城鎮(zhèn)化也會(huì)導(dǎo)致各種各樣的公共風(fēng)險(xiǎn)。例如環(huán)境變差、生態(tài)變壞、資源消耗引發(fā)的自然風(fēng)險(xiǎn)，以及農(nóng)民進(jìn)城帶來的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供應(yīng)壓力，還有征地、拆遷中的利益沖突引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如可能發(fā)生的群體性事件、大量上訪等等，都屬于城鎮(zhèn)江化過程中的公共風(fēng)險(xiǎn)。

　　我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，考慮的基本面是收益的分配，沒有形成一個(gè)全盤統(tǒng)籌考慮的收益分享與公共風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。如稅收的劃分，是沒有考慮其背后的風(fēng)險(xiǎn)的，發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)得來的稅收，其社會(huì)成本低廉，而開礦、發(fā)展制造業(yè)得來的稅收，其風(fēng)險(xiǎn)成本卻很高。產(chǎn)生的收益有明確的體制安排，而公共風(fēng)險(xiǎn)卻沒有納入財(cái)政體制，總是等到難以為繼、快要爆發(fā)危機(jī)的情況下才會(huì)被迫分擔(dān)。這很容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，無法及時(shí)地化解。顯然，如何防控城鎮(zhèn)化中的公共風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其未來成本作出明確的體制安排，是對(duì)財(cái)政體制提出的新挑戰(zhàn)。

　　挑戰(zhàn)5：

　　城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)

　　從整體視角來看，堅(jiān)持城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均等化、一體化的大方向是正確的，但是在城鎮(zhèn)化過程中，可能會(huì)出現(xiàn)就城鎮(zhèn)考慮城鎮(zhèn)，或就農(nóng)村考慮農(nóng)村的現(xiàn)象，沒有充分考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的供應(yīng)與需求脫節(jié)，同時(shí)造成大量的資源浪費(fèi)。例如，在新農(nóng)村建設(shè)以及解決“三農(nóng)”問題時(shí)，如果按照靜態(tài)的思路去考慮提供各種各樣的公共服務(wù)和設(shè)施，若干年后隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸流入城鎮(zhèn)，出現(xiàn)空村現(xiàn)象，原有的公共設(shè)施就會(huì)出現(xiàn)閑置、浪費(fèi)。同樣，城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，

　　若沒有充分考慮農(nóng)民進(jìn)城以及跨城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的需求，僅局限于城鎮(zhèn)戶籍人口，城鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)陷入擁擠臟亂無序的狀態(tài)。

　　因此，在公共服務(wù)提供上，要充分考慮到城鎮(zhèn)化過程中人口的流動(dòng)及變化，考慮到農(nóng)民變市民節(jié)奏的變化。如果忽視城鎮(zhèn)化所引起的人口、勞動(dòng)力以及家庭的變化，以靜態(tài)的思維來追求公共服務(wù)的均等化和一體化，就有可能造成公共服務(wù)在供應(yīng)上成績(jī)顯著，而城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)的需求是否得到滿足則被忽略，導(dǎo)致公共服務(wù)的供應(yīng)與需求兩張皮。不言而喻，這不只是造成巨大的資源浪費(fèi)，更重要的是會(huì)引發(fā)民眾的不滿和社會(huì)對(duì)政府的不信任。

　　服務(wù)是跟著人走的。在大量人口、勞動(dòng)力和家庭處于不斷流動(dòng)變化狀態(tài)的情況下，如何使公共服務(wù)的提供適應(yīng)這種城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中人口大流動(dòng)的新情況，對(duì)各級(jí)政府的公共服務(wù)供應(yīng)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。