河南省焦作市財政局堅持從實際出發(fā)，緊緊圍繞創(chuàng)新體制機制、提高管理水平和公共服務能力這個主題，以做大蛋糕增強財政實力和分好蛋糕預算民主績效為著力點，持續(xù)創(chuàng)建和實踐“七要素架構”的財權風險管控體系，基本實現(xiàn)了財政資金和財政隊伍“兩個安全”：

　　●在實踐中積極探索分權制衡的工作機制，重點解決權力集中過大和廉政風險易發(fā)問題。

　　●把健全的制度設計和嚴格的操作執(zhí)行相統(tǒng)一，努力將崗位權力風險控制在最小范圍和最低程度。

　　●從會計建賬監(jiān)管和會計委派制度改革入手，建立政府會計管理和基礎信息服務平臺。

　　●在財權上“自我革命、從嚴治政”，在辦事上“公開透明、陽光操作”，在實現(xiàn)權力風險防控到位的基礎上，達到政府支持和群眾滿意的良好效果。

　　●將現(xiàn)代科技手段綜合運用到崗位風險防控和財政績效管理之中，組織人員自主研發(fā)設計“制度+科技”的“財經(jīng)沙盤”新型綜合管理與決策支持系統(tǒng)。

　　●把主動誠請社會公眾參與決策監(jiān)督作為預算公開民主的重要環(huán)節(jié)，真心實意相信和依靠人民群眾當家做主，千方百計讓人民的錢更好地為人民謀利益。

　　●以提高干部職工拒腐防變和理財善政能力為最終導向，以確保財政隊伍和財政資金安全為最終檢驗，推進財權風險管控體系建設。

　　12年來，河南省焦作市財政局堅持從實際出發(fā)，緊緊圍繞創(chuàng)新體制機制、提高管理水平和公共服務能力這個主題，以做大蛋糕增強財政實力和分好蛋糕預算民主績效為著力點，持續(xù)創(chuàng)建和實踐“七要素架構”的財權風險管控體系，基本實現(xiàn)了財政資金和財政隊伍“兩個安全”，為地方經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、預算民主和人民幸福做出了積極貢獻。

　　要素一：分權制衡機制支撐

　　權力是一把雙刃劍，運用得當惠及百姓，運用不當葬送自己。焦作財政人的價值觀是：別把權力作權利，要把權力當責任，在實踐中積極探索分權制衡的工作機制，重點解決權力集中過大和廉政風險易發(fā)問題，在具體操作上抓好5個關鍵環(huán)節(jié)：

　　一是決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評價分權制衡。從優(yōu)化財政職能、規(guī)范權力運行入手，針對財權核心業(yè)務預算管理實行“四權分離”制衡，2007年經(jīng)市委市政府批準，在不增加人員編制和行政成本的前提下，正式成立了財政預算編制局、執(zhí)行局、監(jiān)督局和績效管理中心“三局一中心”，在管理架構、程序運轉(zhuǎn)、業(yè)務操作等方面實行完全徹底的分權制衡，實現(xiàn)財政資金科學分配、快速撥付、程序監(jiān)督和績效管理的運行機制。

　　二是公共預算、復式預算分權制衡。將公共預算和政府基金預算的編制權與社會保障、國有資本、政府債務等復式預算的編制權分解到預算編制局和社?？?、企業(yè)科、債務科等有關科室，復式預算與部門預算同安排、同部署、同編制，各種預算數(shù)據(jù)指標之間，相互銜接，相互印證，相互校驗，實現(xiàn)財政內(nèi)部科室(機構)之間和整個預算編制過程之中的有效管控與制衡。

　　三是直接支付、授權支付、政府采購分權制衡。將預算執(zhí)行權分解到國庫支付中心、政府會計管理中心、政府采購辦等機構，分別擔負政府預算資金的申報錄入、審核批復、資金控制、賬務財務、采購監(jiān)管等職責，在機構和業(yè)務上既分工協(xié)作又相互制約，實現(xiàn)信息流、資金流、現(xiàn)金流、票據(jù)流等無礙流動和有效流轉(zhuǎn)。

　　四是全員、全過程、全方位“大監(jiān)督”分權制衡。建立由紀檢組長負責、獨立行使監(jiān)督權的高規(guī)格預算監(jiān)督委員會，實行紀檢監(jiān)察統(tǒng)一領導下雙重管理體制的派駐監(jiān)督檢查員制度，將財政監(jiān)督的觸角延伸到預算管理的各個領域和每個環(huán)節(jié)，具體操作中不越過每一個責任主體，不疏忽每一個風險崗位，切實做到崗位監(jiān)督和風險管控無死角。

　　五是評審、復審、績效評價分權制衡。規(guī)劃設計整合了項目評審、復審監(jiān)督、中介評價和績效管理為一體的“績效管理中心”，按照政府性投資項目實行“十個百分之百全覆蓋”和引入第三方評價結果公開的要求，對評審機構出具的評審報告再評審，對中介機構出具的評價報告再評價。近三年全市評審、復審項目分別達到1580項、401項，資金總量76.5億元、10.67億元，節(jié)約財政資金13.43億元、258.71萬元。

　　要素二：職責明確制度支撐

　　堅持用制度管人，用制度辦事，用制度理財，把健全的制度設計和嚴格的操作執(zhí)行相統(tǒng)一，努力將崗位權力風險控制在最小范圍和最低程度。

　　一是統(tǒng)一規(guī)范的制度約束。在黨委人大政府層面，焦作市委市人大市政府先后出臺了《關于完善公共財政體系推進和諧焦作建設的意見》、《焦作市市級預算監(jiān)督暫行辦法》、《焦作市市級預算管理暫行辦法》等15項重要法規(guī)制度辦法，不僅賦予焦作財政率先改革、創(chuàng)新實踐的權力，更從制度層面上進一步規(guī)范了財政與預算單位、企業(yè)單位等之間的關系，規(guī)定財政部門在預算編制、非稅管理、信息公開等方面的工作責任和任務。

　　同時，在財政具體操作層面，有針對性地制定完善了局領導班子“三重一大”、“政務公開”等廉政制度，黨內(nèi)監(jiān)督制度、民主生活會等黨建制度，財政資金運作管控制度、財政行政處罰案件主辦人制度等工作實施細則，真正成為科室(機構)和干部職工在實際工作中定崗定責、依法履責、違規(guī)問責的制度約束。

　　二是有效執(zhí)行的工作流程。根據(jù)制度規(guī)定、業(yè)務規(guī)律和職業(yè)特點，具體運用崗位描述、權力認定、風險排查、落實舉措等崗位風險防控手段，梳理崗位權力170項，查找風險點365個，建成“一對一”防控措施。從規(guī)范領導決策行為，特別是制約監(jiān)督“一把手”權力入手，按照“內(nèi)方外圓”大辦制工作機制，建立重大決策委員會、預算編制委員會等17個集體領導小組和協(xié)作制約辦事機構，真正實現(xiàn)科學民主依法決策。

　　從約束預算權力入手，對于預算資金安排、財政資金評審等重點崗位權力，在所有政府來文處理意見反饋等關鍵環(huán)節(jié)，必須簽署財政預算監(jiān)督委員會意見，真正形成制度化、程序化制衡。從優(yōu)化流程提升績效入手，歸并整合預算資金直接支付、授權支付、項目評審等業(yè)務工作流程，做到“財政管錢不花錢，單位花錢不見錢”，真正實現(xiàn)財政資金和服務的安全、快捷、高效。

　　要素三：會計信息基礎支撐

　　風險源于失控，信息最怕失真。財政權力風險防控，會計信息事關成敗。1998年，焦作從會計建賬監(jiān)管和會計委派制度改革入手，建立政府會計管理和基礎信息服務平臺。

　　一是創(chuàng)新會計監(jiān)督機制。持續(xù)12年深化完善會計委派制度改革，并積極推進會計集中核算向政府會計國庫改革銜接過渡，探索建立具有中國特色、符合地方實際的現(xiàn)代政府會計管理體制、制度和辦法。目前，焦作已創(chuàng)建了市、縣、鄉(xiāng)、村“四個層次”城鄉(xiāng)一體、銜接配套的會計管理網(wǎng)絡體系。

　　二是形成會計管控效果。整合監(jiān)管資源，形成強大合力，財政部門主動與政府會計、紀檢監(jiān)察、審計等部門協(xié)同配合，建立公務費用量化指標和預警管理機制，從源頭上遏制奢靡之風的蔓延。2010年，全市公款出國(境)團組、人數(shù)分別比上年壓縮24.2%、12.6%，公款出國(境)、車輛購置與運行、公務接待等各項主要公務費用支出分別比上年下降23.2%、5.3%和13.3%。

　　三是強化會計基礎規(guī)范。以制度規(guī)范、程序制約和獨立監(jiān)督為基礎支撐，近三年來，政府會計機構規(guī)范運作，共糾正預算單位違規(guī)行為5097筆，金額3925.6萬元。2009-2010年，在全市專項治理“小金庫”行動中，檢查單位1934戶，納入財政規(guī)范管理資金9900萬元，自查面達100%，維護了財經(jīng)紀律，凈化了社會風氣。

　　要素四：公開透明陽光支撐

　　權力在陽光下，民心在百姓中。焦作財政敢于在財權上“自我革命、從嚴治政”，善于在辦事上“公開透明、陽光操作”，在實現(xiàn)權力風險防控到位的基礎上，達到政府支持和群眾滿意的良好效果，市財政局是連續(xù)多年的全市乃至全省黨風廉政和行風評議先進單位。

　　一是財政主要業(yè)務公開透明。預算編制、政府采購、集中支付、授權支付、項目評審、績效評價等業(yè)務流程銜接通暢，內(nèi)部監(jiān)督信息對等，包括市領導在內(nèi)的所有公務人員的工資福利支出和辦公公用經(jīng)費支出、民生項目支出等的相關信息，在社會服務大廳、網(wǎng)絡信息平臺、新聞媒體宣傳、公共場所屏幕和財政文化大院等全部公開，形成財政預算信息公開常態(tài)化的制度保障機制。

　　二是財政內(nèi)部事項公開透明。對于全體財政干部職工實行“六公開”，即黨組的重大決策、決定等公開；重大事權公開；人事權公開；財權公開；重大項目安排公開；關系群眾切身利益的重要問題公開，包括領導述職述廉、班子會議紀要、人事調(diào)整、干部任用等等，在政務公開欄、內(nèi)網(wǎng)等全部公開，讓“權力明白無疑，風險人人曉知”。

　　同時，將行政權力進行公開“亮曬”，讓風險節(jié)點全面“曝光’，切實公開透明，杜絕暗箱操作，確保崗位權力規(guī)范和風險防控措施落實，營造了風清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。市財政局蟬聯(lián)三屆全國文明單位，連續(xù)獲得全國財政系統(tǒng)先進集體、全國青年文明號、全國三八紅旗集體等多個國字號榮譽，省市先進榮譽疊加更多。

　　要素五：財經(jīng)沙盤科技支撐

　　崗位權力風險防控需要隨時提示，及時預警。焦作財政將現(xiàn)代科技手段綜合運用到崗位風險防控和財政績效管理之中，組織人員自主研發(fā)設計“制度+科技”的“財經(jīng)沙盤”新型綜合管理與決策支持系統(tǒng)。

　　一是“財經(jīng)沙盤”信息管控。“財經(jīng)沙盤”從財政核心業(yè)務管理和人員動態(tài)管理，到預算信息公開和財政透明化建設，再延伸到深化細化預算、財稅信息聯(lián)網(wǎng)、公共財政改革與建設等各個領域，將每一個崗位聯(lián)系到信息系統(tǒng)之中，將每一分風險展示在干部職工面前，實現(xiàn)了崗位權力風險防范實時、在線、動態(tài)信息管控。

　　二是“財經(jīng)沙盤”風險預警。充分利用“財經(jīng)沙盤”技術支撐，在重要領域、關鍵環(huán)節(jié)和敏感時點及時預警，公開進行風險提示，并讓大家都知道，明明白白接受干部職工和社會公眾監(jiān)督，規(guī)避防范用權風險，杜絕腐敗問題發(fā)生。“財經(jīng)沙盤”與財政服務大廳、行政服務中心、公共資源交易中心等社會管理和公共服務窗口的電子觸摸屏相聯(lián)，實時、動態(tài)、準確地公開財政信息，自覺主動接受社會公眾隨時隨地的監(jiān)督檢查，在保障公民知情權、參與權和監(jiān)督權的同時，最大限度地防控崗位權力風險的發(fā)生，靠“制度+科技”的防腐解藥取信于民。

　　要素六：公眾參與民主支撐

　　焦作在公共財政改革創(chuàng)新中，始終把主動誠請社會公眾參與決策監(jiān)督作為預算公開民主的重要環(huán)節(jié)，真心實意相信和依靠人民群眾當家做主，千方百計讓人民的錢更好地為人民謀利益。同時更加重視和完善與人大、紀檢監(jiān)察、審計等部門聯(lián)合互動機制，把自身風險防控與外部審查監(jiān)督融合起來，形成合力。

　　一是人大監(jiān)督。市人大在加強對財政預算、部門預算的編制和執(zhí)行，以及其他財政工作程序性監(jiān)督中，推進財政部門改進工作，提高質(zhì)量，履行職責。

　　二是紀檢監(jiān)察。紀檢監(jiān)察部門與財政部門協(xié)同推進財政預算公開、公務費用量化指標控制和預警管理等一系列預算管控和審查監(jiān)督舉措，積極防范崗位風險。在國家預防腐敗局、香港特別行政區(qū)廉政公署、澳門特別行政區(qū)廉政公署“財政預算公開與防治腐敗”三地研討會上介紹經(jīng)驗，受到好評。

　　三是審計監(jiān)督。審計部門依法對財政預決算和部門預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，支持財政部門對審計發(fā)現(xiàn)的有關問題梳理分解到具體責任單位，認真整改到位并向市人大常委會報告。

　　四是社會監(jiān)督。在民生項目和政府性投資項目建設中，主動邀請人大代表、政協(xié)委員、相關領域?qū)＜覍W者、行風評議代表、財政監(jiān)督員及社會公眾進行專家論證或社會聽證，充分磋商、接受質(zhì)疑，互動交流、集中民智，為民辦事，讓大家的錢大家看著花，形成政府與民眾的良性互動，進一步提高了政府公信力和社會公眾責任感。

　　要素七：結果導向績效支撐

　　焦作財政以提高干部職工拒腐防變和理財善政能力為最終導向，以確保財政隊伍和財政資金安全為最終檢驗，推進財權風險管控體系建設。近年來焦作市領導干部經(jīng)濟犯罪數(shù)量和金額大幅下降，其中財政干部多年來未發(fā)生經(jīng)濟犯罪，焦作市和財政局都是全省廉政建設先進單位。

　　一是變革權力觀念。處處營造“為民理財善政、權力就是責任”的權力理念和“生財有道、聚財有度、理財有方、用財有效”的理財觀念，權力變成服務，花錢成為責任，推進權力運行更加規(guī)范、資金使用更加安全，財政干部更加務實開拓，努力創(chuàng)建中國地方公共財政改革示范市。

　　二是健全防控機制。遵循制度機制與預防教育并重的懲防體系要求，將崗位權力風險防控機制與財政創(chuàng)新推進四權分離、預算公開、績效管理等體制機制建立融合起來并逐步完善，推進實現(xiàn)用體制規(guī)范權力、用機制約束權力、用制度管控權力。目前，焦作財政發(fā)揮財政干部業(yè)務流程熟悉和工作經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，崗位廉政教育活動蓬勃開展，編寫完成60余份包括情景、風險點、點評、法條鏈接內(nèi)容的情景案例。通過編寫內(nèi)容豐富、寓意深刻的情景案例使教育對象主動轉(zhuǎn)化為教育主體，調(diào)動了財政干部開展崗位權力廉政教育的積極性、主動性和自覺性。

　　三是加強隊伍建設。風清氣正，干事興業(yè)，關鍵在人，重在用人。焦作財政一大批想干事、能干事、干大事、干成事、干好事、不出事的同志順利走上縣級領導崗位，財政干部在廉潔勤政干事創(chuàng)業(yè)的過程中健康成長、安全成長、快速成長，從根本上促進了“廉政、為民、高效、務實”的財政干部隊伍建設。

　　作者簡介

　　申相臣，現(xiàn)任河南省焦作市財政局局長、黨組書記，中國財政學會理事，高級會計師，河南理工大學、河南科技大學兼職教授、碩士生導師，中共焦作市委黨校兼職教授。在公共財政改革發(fā)展制度創(chuàng)新和基層實踐中多有建樹，先后榮獲國家和省部級獎勵10多次，獲省及省以上科研成果獎12項，獲焦作市自然和社會科學優(yōu)秀成果獎26項，發(fā)表學術論文180余篇，主編和與人合編出版專著7部。受到中央電視臺、人民日報、新華社、經(jīng)濟日報、光明日報、文匯報和人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等主流媒體多次采訪報道，和大家一道被譽為創(chuàng)造了“中國地方公共財政改革的樣本和標桿”。