地方政府債務(wù)是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期各種矛盾的綜合反映，也是一種不易準(zhǔn)確估量、預(yù)測的債務(wù)，極易引發(fā)財政金融風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)波動。本文以東部地區(qū)的L市為例，對我國地方政府債務(wù)形成原因、償還能力與潛在風(fēng)險進(jìn)行了分析，提出了一些對策建議。

　　地方政府債務(wù)分類界定與負(fù)債成因

　　地方政府債務(wù)是指地方各級政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其他組織以政府的名義向國內(nèi)外承借、擔(dān)?；蚺c政府行為相關(guān)的、負(fù)有直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。以償債主體、償債資金性質(zhì)和政府法定義務(wù)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方政府債務(wù)分為以下三類：一是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，包括地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還的債務(wù)。二是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，指因地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人（包括政府融資平臺公司、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等）無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任且需要用財政資金來償還的債務(wù)。按照國際通用財務(wù)報告準(zhǔn)則，這類債務(wù)一般只是在擔(dān)保單位的資產(chǎn)負(fù)債表的附注中加以說明作為或有負(fù)債，而不將其作為本單位的負(fù)債來源。實踐中，這類債務(wù)一般也不可能百分之百轉(zhuǎn)化為壞賬，不是都需要作為擔(dān)保單位的地方政府來償還的。三是政府其他相關(guān)債務(wù)，指政府融資平臺公司、經(jīng)費補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借的債務(wù)。這類債務(wù)由非財政資金償還，地方政府也未提供擔(dān)保，在法律上政府是沒有還債義務(wù)的。但由于它是債務(wù)主體為承擔(dān)政府公益性項目而舉借的債務(wù)，假如出現(xiàn)了償債困難，政府也可能要承擔(dān)救助責(zé)任。

　　按照我國現(xiàn)行法律規(guī)范，地方政府債務(wù)的存在是不合理的。我國《預(yù)算法》第3條和第28條規(guī)定，各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！稉?dān)保法》第8條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)一般不得作為保證人。據(jù)此，地方政府是不應(yīng)該存在各種形式債務(wù)的。但在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，地方政府債務(wù)的形成有深刻的體制背景和根源，必須歷史地、客觀地、辯證地看待。

　　首先，改革開放以來中央與地方分權(quán)體制逐步建立后，地方政府有了日益強(qiáng)大的舉債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動力和壓力。從上世紀(jì)70年代末開始，一些地方政府已經(jīng)舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；80年代實施“劃分收支、分級包干”財政體制改革方案后，地方政府舉債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的動力進(jìn)一步增強(qiáng)，負(fù)債規(guī)模也逐步增大；90年代中期分稅財政體制建立后，地方政府的財權(quán)相對比例減少，但地方經(jīng)濟(jì)跨越性發(fā)展壓力、龐大的行政支出壓力、民生工程建設(shè)壓力及維穩(wěn)壓力增大，僅僅依靠地方政府存量資金投入和中央政府轉(zhuǎn)移支付資金投入已經(jīng)不夠，需要依靠大量招商引資、利用民資和大規(guī)模融資舉債來彌補(bǔ)政府財政支出的缺口。

　　其次，在政府與市場職能的轉(zhuǎn)換期，地方政府對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)“大包大攬”的局面未改變，相應(yīng)的地方政府政績考核機(jī)制也建立在完成地方社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的各類指標(biāo)上，包括GDP增長、財政收入、招商引資、項目投資及以經(jīng)濟(jì)增長和財政收入為支撐的民生工程和生態(tài)文明建設(shè)。而政府官員一屆任期為5年，5年內(nèi)要達(dá)到比較出色的政績就需要舉債來實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展。如果地方政府不搞舉債融資，就不可能有今天經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展成就。從邏輯上講，如果贊同中國超常規(guī)的發(fā)展模式，就不能簡單地否定支撐這種超常規(guī)發(fā)展的機(jī)制，包括地方政府舉債融資機(jī)制。

　　地方政府償債能力評估與風(fēng)險隱患

　　盡管我國地方政府舉債有其必然性，但若舉債規(guī)模普遍超過了償債能力，就會引發(fā)嚴(yán)重的財政金融危機(jī)，甚至影響一國的政局穩(wěn)定。選用反映地方政府償債能力的主要指標(biāo)，以東部地區(qū)典型的L市為例，對我國地方政府償債能力綜合評估如下：

　　1.負(fù)債率，即地方政府債務(wù)余額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重。這個指標(biāo)反映地方經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對地方政府債務(wù)的承載能力，國際公認(rèn)的警戒線是20%。2010年L市以地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額計算，負(fù)債率為11.83%；以年末全部債務(wù)余額計算，負(fù)債率為20.58%。這表明，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)目前尚在可控范圍之內(nèi)。

　　2.債務(wù)率，即地方政府債務(wù)余額占當(dāng)期財政收入的比重。這個指標(biāo)反映地方政府通過運用財政收入滿足償債需求的能力，目前國際上的標(biāo)準(zhǔn)為100%左右。2010年末L市以地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額計算，債務(wù)率為52.34%；以年末全部債務(wù)余額計算，債務(wù)率為91.04%，低于國際公認(rèn)的警戒線。

　　3.償債率，指地方政府債務(wù)當(dāng)年還本付息額與當(dāng)期財政收入的比重。這個指標(biāo)越高，還債壓力越大，債務(wù)風(fēng)險越高，目前發(fā)達(dá)國家大多在20%左右。2010年末L市以地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)當(dāng)年還本付息額計算，債務(wù)率為23.57%，略高于國際警戒線。

　　4.借新還舊償債率，指政府當(dāng)年舉借新債償還債務(wù)本息額占當(dāng)年還本付息額的比重。這個指標(biāo)可以結(jié)合償債率進(jìn)一步反映地方政府的償債壓力與債務(wù)風(fēng)險程度。2010年末L市以地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中用當(dāng)年舉借新債償還債務(wù)本息額計算，借新還舊償債率為34.96%；以地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中當(dāng)年舉借新債償還債務(wù)本息額計算，借新還舊償債率為81.67%；以地方政府其他相關(guān)債務(wù)中當(dāng)年舉借新債償還債務(wù)本息額計算，借新還舊償債率為42.71%。這3個指標(biāo)結(jié)合償債率指標(biāo)綜合考慮，地方政府償還債務(wù)存在一定的壓力，需要引起重視。

　　上述L市的地方政府償債能力基本上反映了我國東部地區(qū)多數(shù)縣市的地方政府償債能力，表明目前地方政府債務(wù)尚處于可控狀態(tài)。但需要注意的是，東部地區(qū)地方政府負(fù)債也存在比較嚴(yán)重的風(fēng)險隱患，主要表現(xiàn)為：

　　1.財政風(fēng)險隱患。地方政府債務(wù)舉借主體是融資平臺公司，借貸資金大部分投向具有社會公益性、沒有直接經(jīng)濟(jì)效益或是經(jīng)濟(jì)效益很小的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，本身缺乏還貸來源，其中很大一部分債務(wù)需要地方政府出讓土地償還。例如，2010年L市地方政府融資平臺公司債務(wù)余額占第一、二、三類債務(wù)的比重分別為81.01%、98.4%、97.4%。在2010年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額中，L市明確以土地出讓收入為還款來源的余額占48.8%，這一數(shù)額相當(dāng)于L市當(dāng)年政府可支配土地出讓收入的2.57倍，需要依靠未來3年的土地出讓收入逐年償還。即使不考慮未來3年新增債務(wù)，存量債務(wù)償還壓力已經(jīng)較大。由于房地產(chǎn)市場調(diào)控，一旦出現(xiàn)由土地出讓收益維系的財政資金鏈斷裂，融資平臺公司的還貸風(fēng)險就會整體凸顯，很可能會發(fā)生償付危機(jī)，進(jìn)而引發(fā)財政危機(jī)。

　　2.金融風(fēng)險隱患。地方政府相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)及地方融資平臺公司承擔(dān)的債務(wù)資金主要來自銀行貸款。2010年L市第一、二、三類債務(wù)資金來源中，銀行各占94.35%、51.78%、99.98%。銀行貸款大多是政府承諾由財政性資金直接償還，或者由地方政府直接出面擔(dān)保。由于投資項目的社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益，依靠項目本身產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益來償還債務(wù)較為有限，不少融資平臺公司的財務(wù)狀況也不佳，第二、三類債務(wù)極易轉(zhuǎn)化為第一類債務(wù)。而政府償債資金和貸款擔(dān)保又在相當(dāng)程度上依賴于土地升值預(yù)期。如果一旦還貸出現(xiàn)問題，即使法律上政府具有連帶責(zé)任的擔(dān)保資金，也會由于地方政府財政吃緊而難以立即將貸款還清，這就可能形成金融機(jī)構(gòu)呆賬風(fēng)險，如果資金額度較大，還可能造成儲戶對銀行的不信任，進(jìn)而出現(xiàn)擠兌等現(xiàn)象，引發(fā)金融動蕩。

　　3.政府信用風(fēng)險。地方政府借助于擔(dān)保、承諾等變通方式擴(kuò)大投資，會造成大量的重復(fù)建設(shè)和資金浪費現(xiàn)象，從而會引發(fā)社會不滿。另外，在資源有限的情況下，容易誘發(fā)項目的擔(dān)保、批復(fù)過程中大量的權(quán)力尋租和權(quán)錢交易行為，這對于整個社會而言，是一種政府形象的毀損和公眾對政府信任的流失。

　　以制度規(guī)范地方政府舉債償債機(jī)制的對策

　　1.健全地方政府債務(wù)管理制度。盡快出臺地方政府性債務(wù)管理辦法，改變多頭舉債、規(guī)模失控、調(diào)控不力的局面。財政部門實行債務(wù)統(tǒng)一規(guī)范管理，建立健全債務(wù)信息披露制度，嚴(yán)格杜絕無序舉債行為，處理好加大投入與合理確定舉債規(guī)模、確保償債能力之間的關(guān)系，確保債務(wù)資金合理、合規(guī)使用，充分發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

　　2.妥善處理三類政府存量債務(wù)。政府負(fù)有償還責(zé)任的第一類存量債務(wù)，應(yīng)建立財政償債準(zhǔn)備制度，逐步安排相應(yīng)的政府性資金或資產(chǎn)予以償付，避免債務(wù)風(fēng)險累積。第二、三類存量債務(wù)，應(yīng)高度重視債務(wù)的轉(zhuǎn)化風(fēng)險，要求相關(guān)融資平臺和單位進(jìn)一步增強(qiáng)自身的償還能力，或充實相關(guān)融資平臺的資本、資產(chǎn)，確保不形成高轉(zhuǎn)化為第一類債務(wù)的態(tài)勢。

　　3.改進(jìn)政府舉借新增債務(wù)渠道。政府融資平臺舉債為主要逐步向市政債券這一規(guī)范渠道舉債為主轉(zhuǎn)變。地方政府在一定的制度約束下?lián)碛邪l(fā)債權(quán)，有利于防范與控制債務(wù)風(fēng)險，也有助于拓寬民間投資渠道，保證政府借新償舊債務(wù)資金的穩(wěn)定來源?；陲L(fēng)險控制的原因，發(fā)行市政債券融資可先試點，然后逐步過渡，并納入公共監(jiān)督系統(tǒng)，實行陽光舉債融資。

　　4.分類規(guī)制現(xiàn)有地方融資平臺。承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，明確不再承擔(dān)融資任務(wù)，并在落實還款任務(wù)后對公司作出妥善處理。承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)并同時承擔(dān)該公益性項目建設(shè)、運營的融資平臺公司，在落實償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保存融資平臺職能。承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營收入的公益性項目并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，按照公司法等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，實行商業(yè)化運作。

　　5.建立健全政府債務(wù)監(jiān)控體系。一是建立健全政府債務(wù)監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的政府融資平臺授信管理信息平臺，加強(qiáng)信貸資金使用監(jiān)管與政府貸款風(fēng)險監(jiān)控。二是制定地方政府債務(wù)責(zé)任追究辦法，將各級地方政府負(fù)債違約率與政績考核掛鉤，對違規(guī)舉債、過度舉債等行為進(jìn)行問責(zé)和追究。三是商業(yè)銀行對已發(fā)放的政府融資平臺貸款進(jìn)行清理，落實抵押和擔(dān)保責(zé)任，加強(qiáng)貸款資金使用的跟蹤檢查，嚴(yán)格控制貸款資金的用途和流向，確保債務(wù)資金安全。

　　6.利用民資減輕政府債務(wù)壓力。清除民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公益性等領(lǐng)域的體制機(jī)制障礙，充分利用豐厚的民間資本資源，通過特許經(jīng)營權(quán)制度建設(shè)等吸引民間資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采用PPP、BOT、TOT等多種先進(jìn)的項目融資模式，減輕地方政府舉債償債壓力。