改革開放以來，中國的財政體制經(jīng)過了分灶吃飯、利改稅、分稅制，又提出了建立公共財政的目標。這是正確的選擇。然而，經(jīng)過多年的發(fā)展，我們離公共財政的目標還相當遙遠，或者說，我們有了公共財政的名分，而缺少公共財政的實際。
財政體制所以重要，就在于它是政府生命攸關(guān)的大事。因為財政是通過對私人產(chǎn)權(quán)的限制和刪除而確立的政府產(chǎn)權(quán)，反映著政府與納稅人之間的交易關(guān)系，決定著政府的行為。
公共財政并不只是財政支出要用于公共服務(wù)，而且主要是指財政預(yù)算是一個公共選擇的政治過程。即財政預(yù)算的決策、執(zhí)行和監(jiān)督檢查都要有納稅人的參與、討論和決定。為此：
１），所有政府收支都要納入財政預(yù)算，有一個全面統(tǒng)一的預(yù)算；
?。玻?，要有一個規(guī)范的政府采購制度和轉(zhuǎn)移支付制度；
?。常?，要有嚴格的會計和審計制度；
?。矗?，議會要對預(yù)算進行真正的審查和監(jiān)督。
按此來衡量，我們的差距是一目了然的。具體表現(xiàn)在以下10個方面。
1），現(xiàn)有稅收20多個稅種、300多個項目，只有兩個稅種是通過立法程序的，即個人所得稅和企業(yè)所得稅，且不說現(xiàn)有的立法也是部門立法；其他都是政府條例，也就是說各個部門都在征稅。如，10月10日通過的資源稅改革仍然是資源稅《暫行條例》。
?。玻?，現(xiàn)有財政預(yù)算只有預(yù)算內(nèi)的一部分，預(yù)算外、財政外的部分均未納入。如去年的土地出讓金2.7萬億元，相當于預(yù)算資金的1/3，均不在預(yù)算之列。至于游離于財政外的部分，如各個部門和各單位的小金庫，誰也說不清楚。
３），重大支出項目不經(jīng)過人大討論批準，連個橡皮圖章也不蓋。如４萬億投資決策的出臺，對四大國有商業(yè)銀行數(shù)千億美元的注資。
4），一方面，省長、書記都有增加預(yù)算科目和支出項目的權(quán)力。另一方面，省市區(qū)本是一級獨立財政，但卻沒有獨立的發(fā)債權(quán)，而要中央代地方發(fā)債，不能自求財政平衡，然而，實際上各省都在發(fā)債。地方融資平臺債務(wù)就是一例。
5），缺乏規(guī)范的政府采購制度。各部門直接通過自己設(shè)在商業(yè)銀行的賬戶為提供的商品和服務(wù)付款，而不是公開的政府采購。這也是腐敗的一個重要途徑。
6），預(yù)算不透明，也無從監(jiān)督?，F(xiàn)有預(yù)算收支報告，只有大項，沒有細目，誰也看不懂，無從進行審查和監(jiān)督。再加上沒有問責(zé)，審查何用？如今年三月政府工作報告提出“三公”經(jīng)費零增長的目標和要求，國務(wù)院常務(wù)會議決定中央部門在6月底以前公開“三公”經(jīng)費的預(yù)決算。到7月15日止，共有科技部、教育部、審計署等18個中央機構(gòu)公布了“三公”支出信息，占中央98個部門的20%?？萍疾康墓嬷挥幸痪湓捳f明2011年“三公”支出核定總量。最為詳盡的是審計署，說明了每項支出具體包括的內(nèi)容及增減變化的原因。
7），2009年全國預(yù)算支出結(jié)構(gòu)：一般公共服務(wù)，即行政事業(yè)費支出占12.01%，加上國防費用和公共安全支出，合計占24.72%，教育經(jīng)費、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護四項民生支出合計占31.41%。
8），2009年轉(zhuǎn)移支付２萬多億元，超過中央本級支出的1/3，相當于地方收入的60%。地方層層扒皮，到真正用途瞄準的目標所剩無幾。
9），中國的政府是世界上最昂貴的政府。鐵嶺市、新鄉(xiāng)市與紐約市和東京市的比較。人口分別為后者的17%、23%和31%、43%，GDP分別為0.18%、0.42%和0.38%、0.91%，而市級領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)分別是后者的6.85、5.9和7.2、6.1倍。2009年全國人均交稅4459元，相當于當年農(nóng)村居民人均純收入5153元的87%。行政經(jīng)費德國占財政收入的2.7%，印度占6.3%，俄羅斯占7.6%，中國占12.01%。
10），中國政府的腐敗在世界上也是有名的。腐敗成集團化、部門化、市場化和黑幫化趨勢，“不反腐敗，就要亡國；真反腐敗，就要亡黨”。默克爾訪華，給總統(tǒng)套房不住，而住70平方米的小套間，而我們的官員如何？
要走向公共財政，恐怕要從約束政府，約束權(quán)力，特別是最高權(quán)力，擴大財政預(yù)算的透明度入手。舍此，沒有別的途徑和辦法。
張曙光為天則經(jīng)濟研究所學(xué)術(shù)委員會主席，張弛為中國政法大學(xué)商學(xué)院講師
