10月11日，美國國會(huì)參議院通過了“2011年貨幣匯率監(jiān)督改革法案”。該法案一通過即引起中美兩國各方的反對(duì)和質(zhì)疑。美國總統(tǒng)奧巴馬說“參議院針對(duì)人民幣匯率的議案有可能違反國際法”。其實(shí)，法案不是“有可能”違反國際法，而是嚴(yán)重違背了以IMF和WTO為代表的國際規(guī)則，是典型的“美國生病、欲讓中國服藥”的單邊貿(mào)易保護(hù)主義措施
美國“2011年貨幣匯率監(jiān)督改革法案”(以下簡稱“法案”)的核心是：如果一國匯率被美國認(rèn)定為低估，美國商務(wù)部要對(duì)該國輸美產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。盡管“法案”沒有明確提及人民幣匯率，但矛頭直指中國則不言而喻。該“法案”的提出及通過，不僅遭到中國的堅(jiān)決反對(duì)，而且在美國亦受到廣泛質(zhì)疑。
無權(quán)單方面認(rèn)定他國匯率低估
在“法案”中，美國不僅自說自話地規(guī)定了匯率低估的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而且規(guī)定了判斷機(jī)構(gòu)為美國財(cái)政部或商務(wù)部。問題是，如果政府之間就匯率問題發(fā)生爭議，美國有權(quán)單方面認(rèn)定他國匯率低估嗎？這涉及到國際法上的兩個(gè)重要條約：《IMF協(xié)定》和《WTO協(xié)定》。
首先，《IMF協(xié)定》第4條第3款規(guī)定，IMF成員國在匯率制度方面所承擔(dān)的程序上的主要義務(wù)為接受IMF的監(jiān)督并與IMF磋商?！禝MF協(xié)定》第4條第3款(a)規(guī)定：“IMF應(yīng)監(jiān)督國際貨幣制度以保證其有效實(shí)行，應(yīng)監(jiān)督成員國是否遵守本條所規(guī)定的義務(wù)。”由此可見，成員國匯率政策監(jiān)督機(jī)構(gòu)為IMF。如果美國認(rèn)為其他國家匯率低估，應(yīng)向IMF投訴，由IMF啟動(dòng)監(jiān)督與磋商程序。
其次，《WTO協(xié)定》中與匯率有關(guān)的貿(mào)易爭議的內(nèi)容體現(xiàn)于GATT第15條第2款、第4款和第9款。這些條款明確了在WTO中有關(guān)匯率爭端的處理程序：當(dāng)WTO成員方認(rèn)為其他成員方匯率政策損害其在WTO項(xiàng)下的權(quán)利(如美國認(rèn)為匯率低估構(gòu)成出口補(bǔ)貼)，并提交WTO爭端解決機(jī)構(gòu)時(shí)，就被訴方的匯率政策是否符合《IMF協(xié)定》的規(guī)定，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)必須接受IMF的決定，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)無權(quán)自行決斷。姑且不論美國認(rèn)定的匯率低估是否符合《IMF協(xié)定》這一實(shí)體性問題，僅就程序性而言，連WTO爭端解決機(jī)構(gòu)都無權(quán)認(rèn)定匯率政策問題，更何況WTO的一個(gè)成員方美國呢？
最后，WTO《爭端解決規(guī)則與程序諒解》明確規(guī)定，禁止未經(jīng)爭端解決機(jī)構(gòu)裁決而采取單方面貿(mào)易措施。一國匯率是否構(gòu)成低估、低估是否構(gòu)成阻礙GATT協(xié)定意圖的實(shí)現(xiàn)、匯率低估是否因符合《IMF協(xié)定》而豁免WTO項(xiàng)下義務(wù)，這些爭議必須先訴諸WTO爭端解決機(jī)構(gòu)，WTO爭端解決機(jī)構(gòu)在征詢IMF決定后方可作出決定；豈能由美國單方面立法規(guī)定某種匯率政策等同于出口補(bǔ)貼措施，然后單方面設(shè)定低估標(biāo)準(zhǔn)，再通過國內(nèi)商務(wù)部單方面認(rèn)定，最后單方面采取貿(mào)易措施？如果美國的做法能夠成立，那么，其他國家是否也可以這樣立法：嚴(yán)重濫發(fā)國際貨幣的行為構(gòu)成出口補(bǔ)貼(因?yàn)閲?yán)重濫發(fā)國際貨幣會(huì)使該國際貨幣的匯率嚴(yán)重低估)，其他國家可對(duì)該國產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅？如果各國都如此立法，豈不天下大亂？
匯率低估也不構(gòu)成出口補(bǔ)貼
認(rèn)定一項(xiàng)措施是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼，WTO中的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》(SCM協(xié)定)有著明確的規(guī)定。對(duì)照SCM協(xié)定及其實(shí)踐，即使人民幣匯率低估，也不可被認(rèn)定構(gòu)成出口補(bǔ)貼。理由如下：
第一，企業(yè)的生產(chǎn)和出口條件可能會(huì)因各種各樣的政府干預(yù)行為而受影響，而被SCM協(xié)定管轄的出口補(bǔ)貼應(yīng)為政府的財(cái)政資助。SCM協(xié)定第1條對(duì)財(cái)政資助的種類作了較為詳細(xì)的列舉，而匯率政策并未列在其中。
第二，WTO爭端解決實(shí)踐已經(jīng)表明，不能僅僅依據(jù)匯率政策使出口商受益的事實(shí)，就判定政府對(duì)這些出口商給予了SCM協(xié)定下所要求的財(cái)政資助。在“美國出口限制案”中，專家組結(jié)論認(rèn)為“只有那些從公共賬戶或政府預(yù)算中產(chǎn)生費(fèi)用的措施才可能構(gòu)成補(bǔ)貼”。對(duì)于人民幣匯率機(jī)制而言，盡管中國人民銀行需要用人民幣購買出口企業(yè)因出口而獲得的外匯，以控制匯率的大幅浮動(dòng)，但是這種結(jié)匯的過程并不存在公共資產(chǎn)從公共機(jī)構(gòu)向私人出口商的轉(zhuǎn)移。
第三，關(guān)于專向性的認(rèn)定問題。退一步講，假使匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼，但要認(rèn)定構(gòu)成出口補(bǔ)貼，還必須論證該種補(bǔ)貼具有專向性。人民幣匯率政策不是針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，它適用于整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)。匯率政策作為中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具之一，目標(biāo)在于維護(hù)中國經(jīng)濟(jì)與金融外匯市場的穩(wěn)定。盡管匯率政策穩(wěn)定有利于出口，但出口不是中國匯率政策所追求的目標(biāo)。迄今為止，在美國商務(wù)部針對(duì)中國反補(bǔ)貼的13個(gè)案件中，凡是有關(guān)人民幣匯率構(gòu)成補(bǔ)貼的指控均被駁回，商務(wù)部認(rèn)為單一的人民幣匯率不是針對(duì)特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，因此不符合專向性要求。
美貨幣匯率法案有違國際法
對(duì)于明顯違反美國自己倡導(dǎo)制訂的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的“法案”居然能夠在參議院通過，這明顯反映出美國政客在國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系處理問題上的極端自私、蔑視國際法的行徑。
其實(shí)從2002年起，每當(dāng)美國國內(nèi)遭遇巨大經(jīng)濟(jì)、政治壓力時(shí)，政客們便會(huì)拿人民幣匯率問題炒作。當(dāng)前，在美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景不明、失業(yè)人數(shù)居高不下、民怨?jié)u增、“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)日益高漲的情勢(shì)下，美國政客周期性情緒又在發(fā)作。對(duì)于美國政客周期性發(fā)作期，中國要采取果斷措施，一方面要通過官方正式渠道表示堅(jiān)決反對(duì)；另一方面要堅(jiān)決頂住人民幣升值壓力，甚至可以不升反降，讓這些政客表演的預(yù)期落空。與此同時(shí)，輿論媒體對(duì)美國政客人民幣匯率炒作似可淡然處之，因?yàn)檩浾撁襟w反應(yīng)越激烈，政客們表演就越來勁。
從現(xiàn)實(shí)國際政治關(guān)系角度看，現(xiàn)存的強(qiáng)國不愿意看到一個(gè)潛在的大國的崛起。如果說在中國入世前美國可以依靠貿(mào)易領(lǐng)域政策制約中國的發(fā)展勢(shì)頭，那么中國的成功入世使美國再也不能像以前那樣自如地利用不公平貿(mào)易手段牽制中國。中美人民幣匯率爭端表明中美經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略博弈與爭奪由實(shí)體層面開始進(jìn)入虛擬經(jīng)濟(jì)層面，由貿(mào)易領(lǐng)域進(jìn)入到金融領(lǐng)域，中國被過早地拉入大國金融博弈之中。美國對(duì)中國匯率施加壓力是多管齊下，政治、經(jīng)濟(jì)、法律多個(gè)層面，雙邊、多邊各個(gè)平臺(tái)綜合展開。“法案”的通過，只不過是美國策略的一個(gè)組成部分。對(duì)于中美匯率的爭端，除了在政治、經(jīng)濟(jì)層面有理、有節(jié)、多層面同美國博弈外，還要敢于和善于運(yùn)用國際規(guī)則從法律上維護(hù)國家匯率主權(quán)?？梢钥紤]一旦“法案”經(jīng)國會(huì)眾議院通過，總統(tǒng)簽字成為美國正式法律后，即向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)申訴的可能性和可行性，給美國以強(qiáng)大的法律壓力。(賀小勇作者系華東政法大學(xué)國際法教授)
