近日，國家審計署發(fā)布了《關(guān)于全國地方政府性債務(wù)審計情況的報告》，引起了全社會普遍關(guān)注。報告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

　　整體來看，我國地方債務(wù)風(fēng)險處于一個可控狀態(tài)，較世界上公認(rèn)的債務(wù)警戒線還有一定距離。但是其局部的、階段性的風(fēng)險依然不容小覷，這主要體現(xiàn)在短期流動性風(fēng)險較大、局部風(fēng)險增大以及短期內(nèi)的局部風(fēng)險較為集中上，需要積極應(yīng)對。

　　短期重點(diǎn)應(yīng)對流動性風(fēng)險措施

　　隨著未來幾年短期債務(wù)的到期，地方政府將迎來償債高峰，屆時流動性風(fēng)險將會成為重要的風(fēng)險。

　　作為償還的主要來源的土地出讓收入，由于房地產(chǎn)調(diào)控加大力度，土地出讓收入大幅下降；特別值得一提的是，上半年連續(xù)的提高存款準(zhǔn)備金率以及加息舉措，使得市場資金面較為緊張。而監(jiān)管部門在2011年年中工作會議上明確指出，下半年要完善原有地方融資平臺續(xù)建項目的規(guī)范工作，禁止用信貸資金支持不符合要求的新平臺和新項目；對于到期的地方融資平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。

　　這就斷絕了不少地方政府和地方融資平臺通過借新債還舊債以及對舊債延期的方式來緩解償債壓力，使地方政府和地方融資平臺的流動性風(fēng)險進(jìn)一步增大。在當(dāng)前環(huán)境下，拓展信貸之外的融資渠道、盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，成為地方政府的應(yīng)急選擇。

　　1。減持上市公司股份

　　在土地出讓收入大幅下降的情況下，地方政府或地方國資委手里掌握的上市公司股份，成為地方政府償債的主要來源。據(jù)不完全統(tǒng)計，地方政府或國資委掌控著654家上市公司股權(quán)，根據(jù)8月2日收盤價以及最新持股數(shù)量計算，地方政府和國資委持股市值有2.95萬億元，其中持有的流通市值達(dá)1.93萬億元。

　　2。盤活國有資產(chǎn)

　　由于地方政府債務(wù)大多用于投資，這些資金在生成債務(wù)的同時，也增加了地方政府的資產(chǎn)，而且這些資產(chǎn)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施項目和土地上，隨著城市化不斷發(fā)展，資產(chǎn)價值得到大大提升。如果能夠很好盤活這些資產(chǎn)，將使政府獲得一筆可觀的現(xiàn)金流，從而緩解償債壓力。

　　盤活這些資產(chǎn)可以有兩種方式：

　　一是直接出售。這是比較直接和簡單的方式，但目前缺乏有效的平臺，而且還要防范在出售過程中出現(xiàn)的腐敗和國有資產(chǎn)流失問題。二是通過資產(chǎn)證券化。這種方式在成熟市場比較流行，但由于我國資本市場不成熟，發(fā)展較為緩慢。

　　其實，市政建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施等作為其主要的投資項目，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，十分符合資產(chǎn)證券化條件。政府融資平臺資產(chǎn)證券化，從短期看能緩解地方政府流動性，從長期看，不僅可以拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的融資渠道，降低融資成本，還能借助市場平臺化解融資平臺風(fēng)險，加速地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型，可謂一舉多得。

　　因此，政府應(yīng)鼓勵和積極推動融資平臺證券化，拓寬地方政府舉債融資渠道。

　　3。允許地方發(fā)債，拓展市場化、規(guī)范化的融資渠道

　　應(yīng)逐步允許地方政府適當(dāng)發(fā)行地方債券。

　　目前一些地方政府舉債融資渠道和方式多樣，舉債程序不透明，違規(guī)舉債和違規(guī)擔(dān)?，F(xiàn)象突出，且大部分地方政府債務(wù)收入未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，這給地方政府債務(wù)管理增加了難度，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　因此，既然地方政府舉債已經(jīng)客觀存在，那么我們可以考慮逐步放開地方債券市場，允許有條件的地方政府自行發(fā)行市政債券?？梢酝ㄟ^市場化手段約束地方政府舉債行為，通過充分的信息披露，讓市場決定地方政府舉債能力，將無序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性政府債務(wù)。這樣既可以促進(jìn)各地方政府按自己的實際能力舉債，還方便中央政府對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，采取市場監(jiān)督與政府監(jiān)管相結(jié)合的方式，達(dá)到控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的目的。

　　事實上，目前，財政部正在研究地方政府直接發(fā)行債券的可行性，并開始著手制定地方自主發(fā)債試點(diǎn)方案。從目前的情況看，可能是賦予省一級的政府發(fā)行地方債券。如果這樣的話，將會極大緩解地方政府的資金短缺困境。

　　長遠(yuǎn)看應(yīng)重點(diǎn)完善地方債務(wù)管理機(jī)制

　　化解地方政府債務(wù)要著眼長遠(yuǎn)，這就必須建立地方政府債務(wù)管理長效機(jī)制。這包括完善的分稅制度、嚴(yán)格的政府債務(wù)約束機(jī)制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制、完善的債務(wù)管理機(jī)制等。只有從多方位、全過程地對地方政府債務(wù)實施有效管理，才能實現(xiàn)標(biāo)本兼治。

　　1。完善分稅制財政體制

　　解決地方政府性債務(wù)問題，根本上要推進(jìn)財稅體制改革，完善分稅制財政管理體制。

　　根據(jù)財權(quán)與事權(quán)必須統(tǒng)一的原則，應(yīng)合理劃分各級政府之間的財權(quán)。我國目前共有28個稅種，而要將這28個稅種分到5級政府并形成與各級政府事權(quán)相對應(yīng)的穩(wěn)定的財權(quán)，是非常困難的，這就需要減少政府層次，按照中央、省、縣三級分稅。中央政府的稅收應(yīng)以增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅為主，省級政府稅收應(yīng)以營業(yè)稅為主，縣級政府稅收應(yīng)以財產(chǎn)稅為主。同時，還應(yīng)擴(kuò)大地方政府的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)。此外，應(yīng)規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)地方政府事權(quán)與財權(quán)的對稱，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在防范與化解政府債務(wù)中的重要作用。

　　2。強(qiáng)化地方政府債務(wù)約束機(jī)制

　　建立地方政府債務(wù)約束機(jī)制是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的重要手段之一。

　　為確保地方政府債務(wù)的按期還本付息，地方各級財政部門應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財政結(jié)余調(diào)劑以及債務(wù)投資項目收益的一定比例的劃轉(zhuǎn)等途徑，建立財政償債基金，用于各種地方政府債務(wù)的償還。

　　考慮到償債的長期性，償債基金一旦建立，就應(yīng)保持其穩(wěn)定性，年度預(yù)算安排要作為固定支出項目，每年都應(yīng)有所增長。對有經(jīng)濟(jì)效益和償還能力的項目，財政部門應(yīng)對其經(jīng)營效益情況進(jìn)行監(jiān)控，專設(shè)償債基金賬戶，統(tǒng)一由財政部門負(fù)責(zé)還本付息。

　　建立地方財政償債機(jī)制，把償債基金納入年度財政預(yù)算，不僅有利于消除目前地方財政因年度突然激增的債務(wù)支出所造成的地方預(yù)算難以有效執(zhí)行的弊端，也有利于保證財政償債有穩(wěn)定的資金來源，嚴(yán)格控制新的財政債務(wù)的增加。

　　3。建立政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

　　政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制是防范地方財政風(fēng)險的前提。

　　建立一個預(yù)警機(jī)制以記錄和評估地方政府財政風(fēng)險是非常重要的，這個機(jī)制可被用于對地方政府財政狀況的評級，并作為中央政府對地方政府進(jìn)行干涉和緊急財政援助的信息基礎(chǔ)。

　　這可以參照一下國外經(jīng)驗，特別是美國模式。美國模式更確切地講就是俄亥俄州模式。該州建立了一個名為“地方財政監(jiān)控計劃”的體系，由州審計局負(fù)責(zé)執(zhí)行，并在《地方財政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個監(jiān)控體系的操作程序。它對地方政府進(jìn)行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。

　　對照我國現(xiàn)有體制，筆者以為，首先，應(yīng)建立規(guī)范充分的地方政府債務(wù)信息公開披露制度，地方政府不僅要定期向上級政府和當(dāng)?shù)厝舜髤R報，還要通過新聞媒體向社會公眾披露。其次，應(yīng)盡快建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，這些指標(biāo)主要包括地方財政自給率、地方財政可用財力比例、債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)償債率、內(nèi)外債比率，以及借新還舊債務(wù)額占債務(wù)總額比重等，同時應(yīng)設(shè)定合理的債務(wù)安全線和風(fēng)險指標(biāo)控制范圍，科學(xué)劃分地方財政風(fēng)險信號類別。

　　4。統(tǒng)一管理地方政府債務(wù)

　　地方政府應(yīng)設(shè)立債務(wù)管理委員會，并將所有政府債務(wù)，包括直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)等，一律納入政府財政部門統(tǒng)一管理，由各級財政部門按照國家規(guī)定的統(tǒng)一口徑具體負(fù)責(zé)政府債務(wù)的統(tǒng)計、舉債的審查控制、債務(wù)資金的使用和償還等全過程的管理和監(jiān)控，變政府債務(wù)的“分權(quán)”管理為“集權(quán)”管理，把政府債務(wù)全面置于各級政府完全能夠控制的“籠子”里。