教育服務(wù)需求全面增長、需求結(jié)構(gòu)快速變化與公共教育財政體制改革不到位，是當前中國教育改革建設(shè)面臨的主要矛盾之一。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，“到2020年，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，實現(xiàn)更高水平的普及教育?；酒占皩W前教育；鞏固提高九年義務(wù)教育水平；普及高中階段教育，毛入學率達到90%；高等教育大眾化水平進一步提高，毛入學率達到40%；掃除青壯年文盲。形成惠及全民的公平教育。堅持教育的公益性和普惠性，保障人民享有接受良好教育的機會。建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距。”上述目標的實現(xiàn)顯然離不開財政體制的配套支持，因此，怎樣促進政府轉(zhuǎn)型，加大教育投入，均衡配置教育財政資源，建立適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展與滿足全民需求的公共教育財政體制既非常必要，也非常迫切，這也是未來十年教育改革必須破解的難題之一。

　　一、財政支持教育的理論辨析

　　公共財政為何要支持教育發(fā)展？完全依靠市場能否實現(xiàn)教育資源的配置兼具公平與效率？教育產(chǎn)品的特殊屬性導致市場無法提供充足的教育資源，必須在政府與市場之間進行有效的分工，這樣才能有效滿足群眾的教育需求。

　　(一)教育是具有很強正外部性的特殊產(chǎn)品

　　在市場經(jīng)濟條件下，公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對而言的，公共產(chǎn)品的消費具有非排他性和非競爭性。教育既有公共產(chǎn)品形式，也有準公共產(chǎn)品形式，還有私人產(chǎn)品形式。不同階段的教育需要財政提供不同程度的支持。以義務(wù)教育為例，義務(wù)教育是國家憑借法律對適齡強少年提供的一種具有普及性、平等性、強制性、無償性等特征的教育服務(wù)制度，也是政府為民眾提供的基本公共服務(wù)之一，具有純公共產(chǎn)品特征。一方面，義務(wù)教育的效用很難在眾人之間進行分割，其消費具有非排他勝，屬于集體消費或等量消費，公共部門在提供義務(wù)教育時，不可能選擇向一部分人提供，不向另一部分人提供。另一方面，從外部效益看，義務(wù)教育的正外部性導致其成本與收益的不對稱，在較大范圍的消費上不僅具有非排他性，而且具有非競爭性，由政府提供是一種較優(yōu)的選擇。除義務(wù)教育之外的高等教育、中等職業(yè)教育等由于產(chǎn)生的效益既有個人效益也有社會效益，存在正外部性，通常也將其界定為準公共產(chǎn)品，當然，隨著人們所受教育與未來職業(yè)及預(yù)期收入相關(guān)性的增強，教育的公共產(chǎn)品屬性也漸次降低，私人產(chǎn)品屬性逐步增強，因而可以根據(jù)供給效率的高低，靈活確定提供方式，視實際情況不同確定由政府提供，或以政府為主，或以市場為主。

　　(二)公平且有效率的教育服務(wù)制度是社會良序運行的基礎(chǔ)

　　在福利經(jīng)濟學看來，社會整體福利的增進不僅取決于經(jīng)濟效率，還與社會公平程度密切相關(guān)。教育服務(wù)是政府提供的基本公共服務(wù)之一，是社會實現(xiàn)公平的前提與基礎(chǔ)。如果政府在提供教育的服務(wù)中嚴重“缺位”，過高的教育收費必然會抑制低收入家庭的教育需求，由此會形成惡性循環(huán)，導致貧富差距難以有效遏制，降低社會流動性，社會階層會逐步趨于固化，國家發(fā)展喪失活力。政府通過對教育進行干預(yù)，提供有效的教育服務(wù)，能夠有效幫助低收入家庭改善下一代的教育程度，提高其人力資本競爭力，從而擺脫“納克斯陷阱”。世界各國的實踐表明，政府通過提供良好的教育，既有效提高其國民素質(zhì)，增強國家核心競爭力，又有助于消弭社會貧富差距，促進社會穩(wěn)定。

　　(三)教育信貸市場存在失靈

　　教育公共產(chǎn)品特征的存在導致在市場經(jīng)濟中追求利潤極大化的生產(chǎn)者是不會也不愿意提供此類公共產(chǎn)品，因此市場本身無法解決教育的有效提供。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者弗里德曼認為，獲得人力資本的資金比獲得有形資本投資的資金更為困難，其原因在于：第一，缺乏有形的投資殘余可回收；第二，教育投資存在很大風險，意外死亡、傷殘及個人能力、運氣方面的差異導致教育投資收益的波動幅度很大；第三，股權(quán)融資方法在教育投資中很難實施，不易獲取真實的收入信息，加上契約持續(xù)的實踐過于漫長，這都會導致管理契約的費用過高。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，由于很難獲取完全的個人信息，再加上難以控制監(jiān)測個體努力程度，貸款機構(gòu)面臨極大的風險，教育信貸市場失靈由此產(chǎn)生，這顯然需要政府部門的及時介入。

　　二、財政體制改革滯后抑制教育發(fā)展的多維表現(xiàn)

　　改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，中國逐步形成了以財政撥款為主、多元化籌措教育資金、多渠道辦學的公共教育財政體制，但與民眾的訴求相比還存在較大差距，突出表現(xiàn)在以下幾方面。

　　(一)經(jīng)濟高增長與教育低投入的巨大反差

　　改革開放三十多年來，中國一直維持年均10%左右的高經(jīng)濟增長，2005年世界排名第五，2008年世界第三，到2010年，中國已超過日本,成為世界第二大經(jīng)濟體，第一大出口國，第一大外匯儲備國，第二大制造業(yè)大國，人均GDP超過4300美元，輝煌的經(jīng)濟成就有目共睹。但與此形成鮮明反差的是，中國在民生領(lǐng)域取得的成績與經(jīng)濟貢獻極不相稱，政府提供的教育、醫(yī)療、生活保障等公共服務(wù)遠不能滿足民眾的基本需求。早在1993年，中國就提出國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%，但這一目標卻一直未能實現(xiàn)，見表1。從表1可以看出，中國的財政性教育支出存在巨大缺口,教育公共產(chǎn)品屬性還沒有的充分的體現(xiàn)，個人承擔了公共教育的很大一部分社會責任。私人教育支出份額的居高不下反過來抑制了居民的其他方面的消費需求，這也是中國近些年一直強調(diào)擴大內(nèi)需，但效果不佳的重要原因之一。

　　(四)現(xiàn)行政府運行體制對財政支持教育存在“軟約束”

　　當前教育財政投入不足，分布不均衡、不合理的主要原因在于政府責任的缺位。改革開放以來，中央成功確立以經(jīng)濟增長為核心的發(fā)展方略，在地方政府競爭與晉升激勵雙重影響下，各地政府更多偏向于做大經(jīng)濟蛋糕而非改善民生，包括提供更好的教育產(chǎn)品。這是由于，教育類公共產(chǎn)品需要政府更長時間的付出才能見效，而官員都是有任期年限的，在有限的時間內(nèi)沒有做出超出“兄弟轄區(qū)”的政績，在競爭中就處于劣勢地位。在事權(quán)責任方面，各級政府都同時對教育負有責任，由于沒有明確規(guī)定支出職責，這就為上級政府在不提供足夠資金支持的情況下向下委派支出任務(wù)提供了空間，對于教育這種正外部性很強的民生服務(wù)，各級政府普遍存在投入動力不足的問題。“希望工程”從另一個側(cè)面反映了政府工作的不足，根據(jù)中國青少年發(fā)展基金會2007年的統(tǒng)計，希望工程運行18年，共募集資金逾35億元人民幣，其中援建希望小學1.3萬多所，捐贈希望書庫、希望圖書室1.3萬多套，培訓鄉(xiāng)村教師逾3.7萬名。“希望工程”是對政府義務(wù)教育責任缺失的有效補充，但若寄希望于“希望工程”改變中國的教育狀況，無異于緣木求魚。

　　三、未來十年公共教育財政體制的建構(gòu)思路

　　教育發(fā)展與財政體制聯(lián)系密切，兩者之間有很強的關(guān)聯(lián)性、互動性。中國正處于建設(shè)人力資源強國的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，按照國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要的要求，必須高端定位，頂層設(shè)計公共教育財政體制的改革路徑。

　　(一)厘清政府與市場在教育服務(wù)中的職責

　　正確界定政府與市場在教育服務(wù)中的職責是構(gòu)建新型公共教育財政體制的前提和基礎(chǔ)。應(yīng)根據(jù)教育服務(wù)的不同層次、受益范圍大小等因素確定不同的財政投入比例。對于中小學義務(wù)教育，應(yīng)采取以政府投入為主的發(fā)展模式，各級政府承擔起本轄區(qū)中小學義務(wù)教育的主要責任，但在財力分配上，中央與省級政府應(yīng)提高其承擔比重，基層政府更應(yīng)強化其管理責任。對于普通高等教育，應(yīng)該按照“公辦民助”或“民辦公助”的模式，由各級政府與民間主體共同承擔相應(yīng)的投資任務(wù)。對于職業(yè)教育，在當前一個時期，政府應(yīng)加大支持力度，以解決中國“藍領(lǐng)工人”短缺的難題。當然，也要注重發(fā)揮教育財政的示范引導作用，吸引民間資本投入職業(yè)教育與高等教育，但必須在政府監(jiān)管下運行。

　　(二)合理配置公共教育的事權(quán)與財力

　　政府間事權(quán)是各級政府間在公共服務(wù)供給中應(yīng)承擔的職責和任務(wù)，它規(guī)定了政府承擔公共服務(wù)的類型和范圍。財權(quán)是指一級政府獲得財政收入的權(quán)力，但擁有財權(quán)并不意味著擁有相應(yīng)的財力，由于稅制設(shè)計原因，有些地區(qū)擁有財權(quán)，但并無相應(yīng)財力；有些地區(qū)沒有財權(quán)，卻能獲取財力，關(guān)鍵是實現(xiàn)財力與事權(quán)的相匹配。中國實行的是相對集中的公共財政體制，與此相對應(yīng)的應(yīng)該是中央政府承擔主要支出責任的公共教育體制，特別是義務(wù)教育的投資責任應(yīng)該主要有中央政府來承擔。然而實踐并非如此，各種統(tǒng)計資料顯示，地方政府承擔了財政性教育經(jīng)費的80%以上，中央政府承擔不足20%。

　　在完善公共教育財政體制的過程中，應(yīng)在重新劃分政府間教育財政責任的基礎(chǔ)上，適當上收義務(wù)教育的事權(quán)，適當下放相應(yīng)的財權(quán)。通過合理劃分各級政府對教育的支出責任，形成各級政府合理的投資分擔機制。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，可探索實行差異化的財力分擔機制，對欠發(fā)達的西部地區(qū)(不包括國家級貧困縣)則由“中央和省共同負責，以中央為主”；對于中部地區(qū)，實行以“中央和省級政府”作為教育投入的主體，建立“中央和省級財政共同分擔，各占50%”的投入機制；對于發(fā)達地區(qū)，則實行以“省市為主”的教育經(jīng)費投入體制，中央只適當予以資助。為能夠比較好的達到高效管理和資金及時匹配的目標，可將事權(quán)和財權(quán)向省級政府集中，中央財政的義務(wù)教育經(jīng)費及時下?lián)苁〖壵Ｍ瑫r，在稅費改革的進程中積極培育地方公共教育的固定財源。比如在中央與地方共享稅中規(guī)定固定的教育費比例，或者在下一步的稅制改革中，在擴大了的地方稅種中增加教育費附加等等。

　　(三)調(diào)整規(guī)范促進教育均衡發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付體系

　　無論從理論上還是實踐的經(jīng)驗來看，轉(zhuǎn)移支付制度都是解決一個國家基本教育經(jīng)費總量不足和地區(qū)間教育經(jīng)費不均衡的有效手段。中國幅員廣闊，地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展極其不平衡，因此地區(qū)間的教育投入也有相當大的差異，這更加需要建立一個均等化的轉(zhuǎn)移支付體系來平衡地區(qū)間的教育投入和教育資源。

　　規(guī)范的教育轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)該是縱橫交錯的。從縱向上看，應(yīng)建立從上到下的均等化轉(zhuǎn)移支付體系，按照人均教育投入標準進行科學測算，不受原有基數(shù)的約束。必須指出的是，在確定教育均等化財政轉(zhuǎn)移支付份額中，如何科學衡量各級各地政府財政能力與財政需要十分關(guān)鍵。比如在影響生均支出成本的因素中，哪些因素是主要的，哪些因素是次要的，不能根據(jù)主觀判斷來確定，而要通過科學計量模型來確定。在衡量地方教育投入的財政能力時，除考慮財政性教育經(jīng)費占GDP的比重、財政性教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費的比重以及預(yù)算內(nèi)財政性教育經(jīng)費占財政支出的比重等關(guān)鍵指標外，還應(yīng)該考量不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟效益的差異，以及各地由于地理因素、人口因素等造成的生均教育支出成本的差異等。建議由省級政府承擔轉(zhuǎn)移支付的主要責任，而且教育的轉(zhuǎn)移支付必須要?？顚Ｓ茫粡臋M向上看，由于受教育人口的地區(qū)流動等原因，造成了教育投入的地區(qū)性外溢，因此有必要建立起橫行的轉(zhuǎn)移支付制度，來彌補和糾正這種外溢現(xiàn)象。具體而言，需要在以下幾方面取得突破：其一，要加大一般性教育轉(zhuǎn)移支付的投入力度和整合力度，使之形成規(guī)范、穩(wěn)定的制度體系。其中，農(nóng)村義務(wù)教育是教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，也是提高億萬農(nóng)村人口素質(zhì)的關(guān)鍵所在，對促進社會流動，維護社會穩(wěn)定具有重要意義。未來十年，中央和省級財政應(yīng)進一步規(guī)范對農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，增強對城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)間義務(wù)教育水平差距的調(diào)節(jié)能力，同時繼續(xù)安排“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”的專項資金，對少數(shù)民族地區(qū)的特殊困難要給予重點傾斜。對于政府撥給基層的教育經(jīng)費，要實施國庫集中支付制度，以減少中間環(huán)節(jié)，杜絕可能導致的挪用、克扣現(xiàn)象，保證穩(wěn)步提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。其二，規(guī)范教育專項轉(zhuǎn)移支付。盡管減少專項轉(zhuǎn)移支付是轉(zhuǎn)移支付體系改革的趨勢，但鑒于中國幅員遼闊、地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平和政府財力差異巨大、政府管理水平總體不高的特點,專項轉(zhuǎn)移支付依然有存在的必要性，但必須依法規(guī)范調(diào)整，提高轉(zhuǎn)移支付資金透明度，實行教育經(jīng)費分配與使用的聽證制度，保證轉(zhuǎn)移支付資金的合理分配和有效使用，強化對轉(zhuǎn)移支付資金的績效評估。其三，根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，加快建立和完善縣級基本財力保障機制，逐步提高保障水平，全面提升縣級政府提供基本公共服務(wù)包括教育服務(wù)的財力保障能力。其四，借鑒德國經(jīng)驗，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，可嘗試在一省范圍內(nèi)建立對口支援制度，縮小不同地區(qū)之間的教育差距，促進建立地區(qū)融合與社會和諧。

　　(四)建立健全財政支持教育的法律法規(guī)

　　中國現(xiàn)行的教育法規(guī)和財政法規(guī)對教育財政的一些重大問題沒有做出規(guī)定,或是規(guī)定得很不具體，已落后于現(xiàn)有的社會發(fā)展要求：有些規(guī)定還只是一種形式，實際根本沒有達到，有些規(guī)定沒有細化，沒有可操作性，無法執(zhí)行。因此，迫切需要通過立法，明確規(guī)定各級政府間的教育責任，使教育經(jīng)費的籌集、負擔、分配、使用都有法可依，推進教育財政決策的民主化、法制化。首先，要盡快制定《教育經(jīng)費投入法》(或《教育預(yù)算法》)，從法律層次上保證教育經(jīng)費投入。在《教育經(jīng)費投入法》中，要將各級預(yù)算中教育經(jīng)費支出單列，設(shè)置“教育經(jīng)費類”級科目，列入各級政府預(yù)算。要確保“三個增長”，即中央和地方政府財政預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長要高于同級財政經(jīng)常性收入的增長，在校學生人均教育費用要逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐年有所增長。其次，對于公共教育資金的籌集、分配、支出在《教育法》中要進行細化的規(guī)定，明確各級政府在公共教育體系中的職責以及相應(yīng)的財權(quán)。第三，以法的形式規(guī)定公共教育支出要與社會經(jīng)濟發(fā)展相一致，將教育支出占財政支出的比例作為一種硬約束規(guī)定下來，否則追究政府有關(guān)領(lǐng)導人的行政和法律責任。第四，加強教育經(jīng)費的預(yù)算監(jiān)督，特別強調(diào)人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用，增加教育財政的透明度。加強各級人民代表大會對同級政府教育預(yù)算的審查監(jiān)督，在各級人大下設(shè)教育經(jīng)費撥款委員會。該委員會的主要職能是審核、批準本級教育財政預(yù)算方案，決定教育經(jīng)費預(yù)算的經(jīng)費項目、經(jīng)費標準、教育經(jīng)費在預(yù)算支出中的比例，以及教育經(jīng)費在地區(qū)和學校之間的分配等。

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