在相當(dāng)程度上，中國地方債務(wù)和融資平臺的走向，取決于土地財(cái)政如何持續(xù)。鑒于土地出讓金屬于一次性稅源，與地方政府連續(xù)剛性的財(cái)政支出狀況不相匹配的長期風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮按國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，還可以借鑒國際上多數(shù)土地制度多元化的國家的通行做法，發(fā)行地方債和開征保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅、資源稅。

　　明年進(jìn)入還款高峰的中國地方債，正處在歷史的十字路口。但中國的公共債務(wù)問題與歐債和美債危機(jī)有很大不同，地方融資平臺問題，是由土地財(cái)政衍生出來的。筆者以為，在相當(dāng)程度上，中國地方債務(wù)和融資平臺的走向，取決于中國的財(cái)政依靠土地運(yùn)轉(zhuǎn)的模式即所謂土地財(cái)政如何持續(xù)。短期來看，因?yàn)檎哒{(diào)控，房地產(chǎn)市場和土地市場降溫，地方政府財(cái)政平衡的壓力驟然增大。這正是當(dāng)前出臺限購令的城市所面臨的問題。而從長期來看，地方融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)，主要來自土地出讓金的短視性和不可持續(xù)性。土地是稀缺資源，土地出讓金是累計(jì)若干年的地租總和，屬于一次性稅源，與地方政府連續(xù)剛性的財(cái)政支出狀況不相匹配。

　　1994年的分稅制改革，初步理順了地方政府和企業(yè)的關(guān)系，也奠定了中國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的基本格局，在很大程度上塑造了過去十年來地方政府的行為模式。按照1994年分稅制分稅辦法，現(xiàn)行土地房產(chǎn)稅收體系是幾乎所有稅種都屬于地方稅。于是，土地房產(chǎn)稅構(gòu)成地方政府可支配財(cái)力的重要來源。

　　由于地方政府支配土地資源目標(biāo)的雙重性，地方政府需在以下兩者收益之間做出權(quán)衡：首先，為更多吸引外來投資，地方政府需要通過低價(jià)出讓土地，以提高預(yù)算內(nèi)自留財(cái)政收入；同時(shí)，地方政府又需要通過一些諸如招拍掛等市場化方式盡量高價(jià)出讓土地，獲取可自由支配的預(yù)算外收入，為地方城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他公共產(chǎn)品與服務(wù)融資。于是，一方面，從土地資源的角度來看，中國目前的土地中絕大部分是農(nóng)用地，由于嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度以及土地城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了中國建設(shè)用地的稀缺性；另一方面，本著土地財(cái)政的理念，地方政府缺乏增加土地供給的動(dòng)機(jī)，所以，各地的住房供地計(jì)劃普遍完成不足。全國2010年住房用地全年計(jì)劃完成率為67.9%，2011年上半年計(jì)劃完成率也僅為26%。

　　然而，工業(yè)用地卻一直保持很低的價(jià)格。地方政府通常以地引資生稅，通過優(yōu)惠政策吸引外來投資以擴(kuò)大稅基，尤其是制造業(yè)的投資。即使在這一輪嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控中，地方政府官員仍普遍認(rèn)為制造業(yè)發(fā)展將會大大推動(dòng)本地服務(wù)業(yè)部門的增長，結(jié)果不僅帶來制造業(yè)的增值稅，更在于制造業(yè)發(fā)展對本地服務(wù)業(yè)推動(dòng)所帶來的營業(yè)稅和商業(yè)、居住用地出讓金收入。

　　筆者以為，是中國的地方競爭格局導(dǎo)致了財(cái)政對待工業(yè)與服務(wù)業(yè)的差別，產(chǎn)生了商業(yè)、居住用地和工業(yè)用地出讓價(jià)格的交叉補(bǔ)貼。

　　工業(yè)用地是“全國性買方市場”。從市場范圍方面看，大部分制造業(yè)企業(yè)是為其他地區(qū)乃至國外生產(chǎn)可貿(mào)易品，同時(shí)企業(yè)對成本相當(dāng)敏感，流動(dòng)性較高。因此，地方政府提供包括廉價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)惠政策也是無奈之舉。有的學(xué)者認(rèn)為這是縣域經(jīng)濟(jì)的良性競爭，但這一前提是土地供應(yīng)并非壟斷性質(zhì)。而商住用地則是“區(qū)域性賣方市場”。絕大部分服務(wù)業(yè)提供的是在本地消費(fèi)的非貿(mào)易性服務(wù)。由于地方政府基本壟斷了本地商住用地開發(fā)的一級市場，可以通過“招拍掛”方式高價(jià)出讓土地，并將成本轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)叵M(fèi)者。

　　目前從全國來看，東部地區(qū)側(cè)重于獲得土地財(cái)政的預(yù)算外收入，中西部則側(cè)重在于獲得土地財(cái)政的預(yù)算內(nèi)收入。在東部地區(qū)，地方政府低價(jià)出讓土地，降低了投資者的成本，便于投資者在所投資的行業(yè)內(nèi)迅速成長。營業(yè)稅和增值稅會在土地出讓后較短時(shí)間內(nèi)增加，這主要是因?yàn)橥恋爻鲎尯笙嚓P(guān)房地產(chǎn)、建筑業(yè)乃至商業(yè)服務(wù)業(yè)以及制造業(yè)發(fā)展會較快地帶來稅收增加，而企業(yè)所得稅和上繳利潤由于稅收減免，以及企業(yè)投產(chǎn)周期相對較長等原因，需要更長時(shí)間才能增加。在中西部工業(yè)化程度相對不足、居民收入相對較低的地區(qū)，地方政府若抬高地價(jià)會面對很高的成本和困難，所以會轉(zhuǎn)而依靠擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模來實(shí)現(xiàn)稅收收入的增長，地方政府的主要目標(biāo)是獲得建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入。這種模式的特征是，落后的工業(yè)化和城市化與發(fā)達(dá)的土地城市化并存，而全國土地出讓收入約三分之二來自東部沿海省份。

　　各地政府的土地收入還包括通過土地資產(chǎn)獲得抵押收入。土地的資產(chǎn)屬性決定著它與金融的密切關(guān)系，地方政府通常以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行抵押土地，以此獲得銀行貸款，彌補(bǔ)地方財(cái)政資金的不足。土地財(cái)政循環(huán)的關(guān)鍵在于：只要土地可以不斷征用、出讓，或者只要土地出讓價(jià)格足夠高，政府就可以持續(xù)獲得巨額土地出讓收入。財(cái)政和金融資金不斷地投入城市建設(shè)、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模，盡管融資規(guī)模會不斷擴(kuò)大，政府的地方稅收尤其是作為預(yù)算收入支柱的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入也會不斷增長，財(cái)政實(shí)力會不斷增強(qiáng)。

　　但是，從稅收結(jié)構(gòu)上看，中國的稅收體制側(cè)重于流轉(zhuǎn)稅，流轉(zhuǎn)稅占稅收收入的比重近60%。在這種稅制下，居民消費(fèi)升級必須一次性支付大額的各項(xiàng)稅費(fèi)及附加。這在大規(guī)模人口城市化和消費(fèi)升級過程中，確實(shí)能夠帶來大量的財(cái)政收入。反之，如果城市化放緩，消費(fèi)升級到一定程度，這樣的稅制體系就會失去流動(dòng)性基礎(chǔ)，循環(huán)的鏈條就有可能崩潰，這正是我國東部地區(qū)目前所面臨的情況。在嚴(yán)厲的調(diào)控下，房地產(chǎn)企業(yè)大幅下調(diào)土地購置計(jì)劃，土地財(cái)政萎縮，城市基建資金不足，債務(wù)累累的地方政府只能寄希望于中央調(diào)整緊縮政策，適度放松信貸。

　　那么，到底該如何糾正當(dāng)前地方土地財(cái)政的短期化行為呢？筆者以為，可以采取這樣一些措施，比如在保持現(xiàn)行國有土地出讓金一次性收取方式的基礎(chǔ)上，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立國有土地收益基金，并規(guī)定不得作為政府當(dāng)期收入安排使用；還可以借鑒國際上多數(shù)土地制度多元化的國家的通行做法，發(fā)行地方債和開征保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅，以及資源稅。

　?。ㄗ髡呦氮?dú)立財(cái)經(jīng)觀察人士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）