【編者按】中國的地方政府債務近來引起廣泛關注。銀監(jiān)會7月20日召開2011年第三次經濟金融形勢通報分析會，銀監(jiān)會主席劉明康要求，深入推進平臺貸款風險防控不動搖，各銀行要審慎開展與地方政府之間的戰(zhàn)略合作，控制新增平臺貸款風險。6月27日，國家審計署公布，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，占GDP的27%。不過，這一數字并未得到市場一致認可。渣打銀行大中華區(qū)研究主管王志浩（StephenGreen）發(fā)表最新報告提出，目前，中國地方政府融資平臺及地方政府項目的貸款總規(guī)模約為10萬億-14萬億元，他傾向于14萬億元這一總額。渣打預計到2010年底，中國公共債務總額約為28萬億元，占當年GDP的七成。地方政府債務規(guī)?？焖倥蛎浖帮L險的日益積累是一個體制問題?，F行的債務制度安排不做根本改革，很難實質上監(jiān)控地方政府各種“主動”和“被動借債”行為，更難以推動公開信息披露從而改善地方治理。

　　地方債務制度設計的短期任務和長期目標：

　　（一）地方債務制度設計的短期任務：控制地方政府債務的規(guī)模和風險，提高地方債務資金的使用效率。

　?。ǘ┑胤絺鶆罩贫仍O計的長期目標：地方政府權責明確、約束有力，地方借債行為被有效激勵和控制；政府間財政關系和諧穩(wěn)定，地方治理根本改善。

　　我國地方債務制度的設計既要完成短期任務，控制目前日益膨脹的債務規(guī)模，減輕其對中國經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和宏觀管理造成的威脅，又要實現長期目標，為地方的發(fā)展和治理、國家的長治久安服務；既要從微觀層面入手，建立并完善債務規(guī)模、風險和效率的控制體系，又要從宏觀層面著眼，進行政治、經濟、法律環(huán)境以及財政金融體制、政府間關系的調整和配合。

　　一、解決地方債務問題的短期任務

　　（一）控制地方債務規(guī)模

　　1．化解地方債務存量

　　首先，制訂系統(tǒng)化的地方債務報告制度，構建地方債務的定義、分類、統(tǒng)計和量化體系；其次，對各種不同債務類型進行風險評估和成因分析；最后，采取分類、分步的方法化解地方政府歷史債務?；獾胤絺鶆沾媪孔詈诵牡膯栴}是建立完善的地方債務統(tǒng)計制度和透明的地方債務報告體系。

　?。?）構建完善的地方債務統(tǒng)計制度

　　建立可靠、全面、系統(tǒng)的地方債務統(tǒng)計體系，為中央監(jiān)管和控制提供有效的信息。

　?、僦醒胝苑苫蚍ㄒ?guī)形式統(tǒng)一定義地方政府債務，明確債務統(tǒng)計的范圍、分類標準、統(tǒng)計的方法和原則，并制定隱瞞、謊報債務規(guī)模的懲罰措施。建議按照目前通行的廣義政府債務的風險矩陣法進行分類和統(tǒng)計。

　?、诘胤秸粗醒胝囊?guī)定記錄和統(tǒng)計地方政府債務。同時加強金融行業(yè)數據統(tǒng)計和資本市場信息披露，要求銀行或非銀行金融機構上報對各級政府及其融資平臺公司的借貸信息，公開其對各級政府及其融資平臺公司的貸款往來。

　?、塾傻胤饺舜?、審計部門、中央政府對記錄的準確性和全面性進行監(jiān)督和懲罰

　?。?）建立透明的地方債務內部報告體系和外部披露制度

　?、俚胤秸苯觽鶆占{入預算報告的同時，用附錄或補充報告形式提供地方政府或有債務風險評估報告（包括或有債務的種類、數量、成本估算等）、地方政府資產披露表等。

　?、诮⒌胤絺鶆諆炔繄蟾骟w系（系地方政府、中央政府以及政府內部審計部門內部）和外部披露制度（即地方人大、民眾以及市場），尤其重視地方債務外部披露制度的構建，向地方人大、民眾和市場，全面、準確、公開披露債務的真實信息。

　?。?）分類分步化解

　　有了規(guī)范的地方政府債務統(tǒng)計，可對地方政府的直接債務和或有債務分別進行分類、排序和清理。

　　對于被動債務，應在規(guī)范的財政轉移支付體制下核定正常經費，通過法定程序的轉移支付程序給予補足，但對于超標準的消費性支出應該發(fā)揮財經法規(guī)的懲戒作用，并由責任機構和負責人承擔相應責任。

　　對于主動債務，要在國家預算法、轉移支付法的前提下，清理、界定地方政府支出范圍，及時償還債務。對于融資平臺公司的借債，應根據融資項目的性質（公益性或非公益性）和是否有穩(wěn)定性收益來進行分類清理。

　　加大對財政周轉金的清理回收力度，用收回的周轉金歸還借入上級周轉金和其他債務。若遇到償債高峰期，可適當考慮通過出售、轉讓部分國有資產來償債。

　　2．控制地方債務增量

　　從國際經驗來看，通過公開發(fā)行地方政府債券是個可行的、長遠的選擇，但必須審慎和循序漸進。我們從兩個方面闡述地方債券制度：地方債券的發(fā)行制度和地方債券的管理制度。

　?。?）完善地方債券發(fā)行制度

　　中央政府根據宏觀調控目標，審批省級政府債券發(fā)行申請額度，并實施日常監(jiān)督和檢查；省及省以下地方政府在規(guī)定額度內根據本地經濟社會發(fā)展具體情況，確定具體須發(fā)債融資的項目和金額，經本級人大審議或聽證表決通過后，向中央政府提出申請，獲得通過后在全國債券市場上向債券發(fā)行代理人公開信息，再接受招標競價，以招標方式發(fā)售并在中央政府備案。發(fā)行制度的具體要素如下：

　?、賯鶆找?guī)模上限和發(fā)行程序法定。以法律形式明確規(guī)定各省負債上限，比如債務規(guī)模占GDP的比例的上限。同時各省根據自身情況通過法規(guī)條例形式規(guī)定地方政府負債上限。必須立法規(guī)范地方債券發(fā)行的申請、審批、信用評級、委托機構、發(fā)行方式等程序。

　　②地方申請和中央審批。對地方債券的發(fā)行實施嚴格的審批制度。每年編制國家預算時，制定相應的地方債券計劃，規(guī)定預計地方債券總規(guī)模。然后各地方政府根據自身情況提出申請，在申請經過同級人大審議通過后向中央政府提出正式申請，由中央政府審批后方可發(fā)行。

　　③規(guī)定發(fā)債用途和目的。中央政府對發(fā)債用途提出指導意見，同時明令規(guī)定只能用于基建支出融資，禁止用于任何形式當期支出，并規(guī)定違規(guī)懲罰措施。

　?、芤?guī)定發(fā)債條件。比如，規(guī)定連續(xù)3年總財政赤字和經常預算赤字控制在一定范圍內的政府才允許發(fā)債；一旦出現赤字超過規(guī)定標準，立即暫停其下一年度發(fā)債資格。

　　⑤發(fā)行種類。本著循序漸進和審慎的原則，在地方債券制度實施初期，只允許發(fā)行收益?zhèn)?，并以中期債券為主（最?年內，即在一屆政府任期內），待時機成熟，再允許發(fā)行一般責任債券和長期債券，但必須更加嚴格設定發(fā)行條件和監(jiān)管措施。

　?、薨l(fā)行主體、發(fā)行方式和對象。發(fā)債主體應以大城市和省級政府為主，待一系列長期制度安排改革到位后，再允許縣級政府發(fā)債。地方債券制度初期，主要采取定向募集方式發(fā)行，待條件成熟后，可允許經濟發(fā)達、知名度高、信譽好的地方政府以公募方式向社會發(fā)行。發(fā)行對象將首先以地方居民和金融機構為主。

　?、呶袡C構、信用評級和信息披露。建立地方政府債務信息披露制度；培育獨立的信用評級市場，對地方債券信用等級進行評定；地方債券發(fā)行委托機構在初期可參照選取國債發(fā)行委托機構辦理，后期再逐漸建立獨立的地方債券委托機構體系。

　?。?）完善地方債券償還和管理制度

　　建立中央政府、地方人大和市場共同監(jiān)管的地方債券監(jiān)管體系；同時建立完善的地方債券償還制度，包括償債基金設立及其管理、償債危機的預警和應對機制、限制償債資金的來源等；立法規(guī)定政府間的債務連帶責任，禁止強制性攤派債；立法限定地方債券認購資格，并嚴格管理；立法禁止地方債務再融資并限制追加發(fā)債和循環(huán)發(fā)債等；嚴格二級市場監(jiān)管；建立債務審計制度，規(guī)定政府換屆或官員更替時必須經過嚴格的債務審計程序；將地方債務資金納入預算管理。償還和管理制度的具體要素如下：

　?、俦O(jiān)管體系和監(jiān)管規(guī)則。監(jiān)管體系方面：增強地方人大對債券發(fā)行的監(jiān)督，在程序上規(guī)定地方政府發(fā)債須經公開聽證，并由同級人大審議批準。在金融機構改革尚未完成前，強化上級政府和人大的監(jiān)管，比如可規(guī)定地方發(fā)債一定規(guī)模以上的須經上級政府或人大根據一組最低標準核準，并強制定期通報發(fā)債狀況、流通價格和資金使用效益等。

　?、趦斶€管理制度。設立償債基金制度，確保按時償付債券本息，將部分項目收益定期轉入償債基金。立法規(guī)定償付資金的來源，對使用稅收償付債券本息設定最高限額和比例。規(guī)定償債危機的預警標準，建立違約應對機制，防止地方政府故意賴賬；同時規(guī)定地方政府在不能按時償付時的懲罰措施和限定延期償付期限等。

　?、巯拗圃偃谫Y和追加、循環(huán)發(fā)債。明令禁止地方政府發(fā)行新債償還舊債，同時設定對同一項目的追加發(fā)債和循環(huán)發(fā)債的特殊審批程序，要求必須在上一批債務清償一定比例及項目收益達到一定標準后方可發(fā)行新債。

　?、芙⒐賳T債務審計制度。規(guī)定政府換屆或官員更替時必須經過嚴格的債務審計程序。將官員任期內債務發(fā)行規(guī)模和離任后一段時期內債務資金的使用效率納入官員政績考核中。

　?、菖嘤捅O(jiān)管二級市場。目前國債二級市場尚待完善和發(fā)展，暫時規(guī)定地方債券不能上市流通為宜；待時機成熟再規(guī)定信用級別較高的地方債券逐步上市流通，但必須加強二級市場監(jiān)管。

　?、迣⒌胤絺鶆召Y金納入預算管理。將地方政府債務納入預算管理的實質不是通過預算簡單反映地方債務信息，而是明確地方政府對其資產負債狀況與風險的影響，并據此統(tǒng)籌考慮政府的公共資源配置。實施預算管理之后，政府公共預算應該是一般收支預算與債務預算的有機結合。

　　（二）控制地方債務風險

　　地方政府債務的風險控制主要針對或有債務，是在對地方或有債務風險識別和衡量的基礎上，進行風險預警和風險控制的過程。

　　1．地方債務風險衡量

　　或有債務發(fā)生概率和數量都不確定，故需要一定的金融技術方法將或有債務量化，以估計出或有債務有多少能轉化為直接債務。

　　2．地方債務風險控制措施

　　并非所有的政府債務風險都必須由政府部門來承擔。某些風險政府可以和私人部門共同承擔，而有些風險通過市場方式化解更為合適。故地方政府風險控制有三種策略：第一是風險共擔，通過激勵私人部門參與，發(fā)展金融風險市場，減輕政府風險負擔。第二是風險轉移，通過促進保險市場的發(fā)展和參與金融市場操作，轉移不可抗風險和市場風險對于政府的負擔。第三是風險承擔，通過建立嚴格的監(jiān)管體系、設立儲備金制度和對沖保值等方式直接承擔債務風險。

　　3．地方債務風險預警制度

　　建立地方債務風險預警制度，就是設定一系列債務風險預警指標，向地方政府實時傳達經濟狀況、債務規(guī)模和結構狀況、風險狀況、償債能力等綜合信號。在此指標體系的基礎上，政府可以根據實際情況設定無風險、輕度風險、中度風險和高風險等風險指標參考值，并配以相應的信號類別和相關預警和糾正措施。從而允許地方政府在償債風險超過預期限度或發(fā)生重大危機前，提早采取應對措施，達到控制風險的目的。

　　二、著眼于長期目標的地方債務制度安排

　?。ㄒ唬┓蛛A段建立行政控制、規(guī)則控制和市場約束相結合的混合監(jiān)管模式

　　第一階段（現階段）：以行政控制為主導，同時配合以規(guī)則控制和市場控制的模式。我國的金融市場遠未完善、地方政府債務信息記錄和財政報告披露等制度尚未實施、地方債市場尚處于起步階段，此時應該充分發(fā)揮行政控制的顯著監(jiān)督和控制作用。

　　此階段需設計和嚴格執(zhí)行一整套的債務報告、審批、風險控制、發(fā)行程序和管理機制來控制地方政府債務。但同時，中央政府需要積極推進硬化預算約束的一系列改革（政府間財政關系），并逐步培植市場和法律規(guī)則發(fā)揮作用的環(huán)境。

　　第二階段：行政控制逐漸讓位于規(guī)則控制。隨著地方債務制度的不斷發(fā)展和完善，政府間財政關系的不斷調整，此時應充分發(fā)揮透明度更高、更容理解、更方便監(jiān)督的憲法和法律規(guī)則的作用，同時隨著金融市場改革的推進和債務市場的發(fā)展，市場控制的作用也越來越得到更充分的發(fā)揮。

　　以憲法、法律和法規(guī)的方式限定借債雙方的責任和權利，規(guī)定地方政府預算總赤字上限、償債能力指標等。在強調法治和市場監(jiān)管的同時，逐漸讓隨意性較強、靈活性較差的行政控制“退居二線”。以規(guī)則控制為主的監(jiān)管模式容易導致地方政府繞過規(guī)則而將政府活動轉移到預算外進行，而且規(guī)則控制的靈活性也不足，所以必須配合以市場約束和適度的行政控制。

　　第三階段：以市場控制為主導，但仍然輔之以規(guī)則和行政控制。金融市場和政府間財政關系改革基本完成，地方債券市場較為發(fā)達，此時應充分發(fā)揮市場約束作用的時機已經成熟，但仍然輔之以規(guī)則和行政控制。

　　（二）完善法律制度和規(guī)則安排

　　1．明確政府職能和行為邊界

　　包括立法明確政府的職能、明確政府與非政府公共部門的關系、明確政府與私人部門的關系、探索市場經濟中地方政府的職能轉換途徑將經濟發(fā)展與經濟建設的任務更多地讓渡給市場、企業(yè)和中介組織；通過法律制度規(guī)范政府擔保行為，規(guī)范政府直接干預經濟的行為。

　　2．制訂財政規(guī)則

　　包括以立法形式規(guī)范好各級政府的財權和事權、界定好各級政府的收支范圍、加強政府間轉貸資金管理（關于財政規(guī)則的詳細論述見下文“政府間財政關系的調整”部分）。

　　3.介入民主機制

　　在治理結構上增強政府對本轄區(qū)民眾的責任心，對于地方債券等財政決策，增加制度性的民眾參與渠道。比如，對于重大的市政工程建設和融資可試行一定形式的公決、聽證等。

　　4．厘清財政與金融界限

　　劃清地方債券和銀行資金之間的界限。地方債券的發(fā)行、承銷、認購、交易流通、償還都禁止地方政府直接或間接使用信貸機構資金，但不排除信貸機構作為代理人參與上述過程。進一步深化金融體制改革，規(guī)范二級市場，加強對國有銀行地方分行和城市商業(yè)銀行的監(jiān)管，有效化解不良資產，防范金融風險轉化為財政風險。推進地方政府投融資體制改革。

　　5．制定《地方政府債務法》以及其他相關法律、條例

　　通過立法規(guī)范地方政府負債的范圍、審核權限、資金投向、償債責任、危機處理等，使政府依法舉債、依法籌措、使用、償還等依法接受公眾監(jiān)督。通過健全的債務法律制度保障債權人的利益。制訂或有債務的管理措施。修改《預算法》和《擔保法》，使其和《地方政府債務法》形成債務法律制度體系。立法特別規(guī)定各級政府負債的上限，比如不能超過該地GDP和財政收入的一定比例（區(qū)別特殊情況和正常情況）；由各省出臺法規(guī)規(guī)定本省地方負債比例的上限，同時明確省級政府在地方政府債務問題上的連帶責任。

　　6．制訂針對政治激勵和官員任期的規(guī)則

　　將債務審計制度納入到地方官員的績效考核標準。在政府換屆或更換主要官員時必須經過嚴格的債務審計程序?？梢砸?guī)定地方官員任期內債務發(fā)行規(guī)模和離任后一段時期內的資金使用效率都納入對發(fā)債時刻地方政府黨政主要官員的人事考核標準之內，即減少官員將債務向繼任者轉移，可能會一定程度上抑制官員短期行為引起的過度發(fā)債和債務規(guī)模膨脹。

　?。ㄈ┱{整政府間財政關系

　　要實現預算約束的硬化，現有政府間財政關系必須進行調整，主要包括3個方面：第一，地方政府和中央政府的支出權的劃分；第二，地方政府具有相對的收入權，包括一定的稅收權和借債權；第三，改革轉移支付制度和預算管理制度。

　　1．劃分地方政府和中央政府支出責任

　　調整政府間財政支出責任應該本著“一級政府一級事權”的原則；按照公共產品和外部性的受益范圍在中央政府和地方政府之間進行劃分，中央政府負責外部性很強、全國受益的公共支出，地方政府負責外部性較弱、區(qū)域或轄區(qū)受益的公共支出（見表2）；同時，應該借鑒聯邦制國家通過法律明確界定不同級別政府責任的做法，在法律或條例層面對各級政府的支出權進行規(guī)范化的界定（參考表3），避免政府間職能的交叉，明晰各級政府各自應該承擔的公共產品的提供責任，提高各級政府在資源配置方面的效率，硬化政府間財政關系。

　　2．賦予地方政府相對獨立的收入權

　?。?）完善分稅制改革

　　完善分稅制改革的趨勢是賦予地方政府與其支出責任匹配的收入權。由于盲目下放收入權可能會弱化中央政府的財力和宏觀調控能力、加劇地區(qū)之間的不平衡、加大中央政府財政風險，因此要本著審慎的原則，在法律框架和規(guī)則確立的基礎上，中央政府可控制稅收立法權，但逐步賦予地方政府相對獨立的借債權。

　?。?）逐步賦予地方政府相對獨立的借債權

　　中央政府在控制稅收立法權的前提下，逐步賦予地方政府相對獨立的借債權，可以采取“試點制”，首先在信用良好、償債能力強的?。ㄊ校╅_始試點逐步下放借債權，并逐漸培育起地方政府以良好且穩(wěn)定的稅源（如財產稅和個人所得稅等）為主體的地方稅制體系，遏制地方政府“土地財政”和過度借債行為，然后視情況再推而廣之；同時不斷致力于硬化政府間財政關系；建立并逐步完善地方債務監(jiān)管體系；強化各級地方政府的債務連帶責任；建立債務問責制度。

　　3.改革轉移支付制度和預算管理制度

　　建立系統(tǒng)、公平、規(guī)范的轉移支付體系，使其與政府間的支出權和收入權的改革相配套。具體建議包括：首先，推進轉移支付制度法制化，規(guī)范中央和省級以下的轉移支付體系。立法明確規(guī)定轉移支付制度應遵循的原則、目的、實施方法、程序、標準。其次，增加公式化轉移支付比例，推進轉移支付制度透明化和公平公正化，引入公共監(jiān)督機制。再次，轉移支付改革與培育地方主體稅源改革相配合，降低地方政府對中央財政的依賴。

　　推進預算管理制度改革，重點加強對政府預算外收支、制度外收支管理，同時將地方政府債務納入預算管理，實施單獨的地方債券預算控制。

　?。ㄋ模┙⒌胤絺鶆毡O(jiān)管體系

　　地方債務監(jiān)管體系的建立是以地方債務監(jiān)管模式為基準的，有什么樣的債務監(jiān)管模式就要求有什么樣的監(jiān)管體系與之相配套。在“分步驟有側重的混合監(jiān)管模式”下，行政控制、規(guī)則控制和市場約束組合控制，但不同時期側重不同。相應的要求行政監(jiān)管、法律規(guī)則監(jiān)管和市場監(jiān)管相配合組成監(jiān)管網絡，在不同時期各有側重。這三種監(jiān)管實施的主體分別是中央政府、權力機構和民眾、市場。因此，構建中央政府、地方權力機構和民眾、市場共同監(jiān)管的地方債務監(jiān)管體系，是實施債務監(jiān)管的必要條件。

　　1.中央政府的監(jiān)管

　　針對目前我國地方債務管理的現狀，中央政府應該及時規(guī)范地方政府債務分類統(tǒng)計方法、制訂統(tǒng)一的地方債務報告、引導和取締部分地方政府或有債務行為、總結中央代理發(fā)行地方債的經驗和教訓，充分發(fā)揮中央政府預算和財政監(jiān)管的作用。同時，借鑒國際經驗，并結合我國中央政府在對地方政府監(jiān)管中的權威低位，一方面，推動債務相關法律和法規(guī)的制定和實施，明確各級政府和權力機構以及市場在債務管理中的地位和作用。另一方面，在地方債務制度實施各階段，發(fā)揮中央政府的行政控制，對于地方債務的分類和報告、地方政府借債額度、審批數量、債務使用方向、責任追究機制等加以明確規(guī)定；并適時調整和改變控制策略，引導發(fā)揮市場約束和權力機構的作用。

　　2.權力機構和民眾監(jiān)管

　　將來的債務預算和債務審批，應該強化地方人大的監(jiān)督作用。針對目前人大在監(jiān)督方面作用弱化的現狀，應該明確立法規(guī)定，地方人大對地方債務項目具有審批權、監(jiān)督權；同時強化獨立審計機構對地方債務資金運用的獨立審計。民眾監(jiān)督方面，可以發(fā)揮網絡曝光機制和舉報制度的作用；鼓勵當地媒體和中央級媒體配合當地居民進行監(jiān)督；甚至可以成立專門的監(jiān)督委員會，邀請居民代表參加等。

　　3.市場監(jiān)管

　　市場監(jiān)管主要是發(fā)揮獨立審計和信用評級機構、外部市場和債權人（尤其是銀行）的監(jiān)督作用。我國的信用評級體系很不完善，審計機構的獨立性和客觀性也亟待提高；同時資本市場發(fā)育程度有限，相應的懲罰和退出機制很難發(fā)揮作用。因此，在我國，市場監(jiān)督作用的培育是個長期的過程，這就需要政府自身定位準確，該放手市場監(jiān)管的領域要毫不猶豫地退出，充分發(fā)揮市場在監(jiān)督地方政府債務方面的重要作用。

　?。ū疚闹饕獏⒖剂笋T靜的博士論文《中國地方政府債務的控制》， 部分觀點已經在《高層報告》上刊登）