中國特色銀行業(yè)監(jiān)管理論體系的有機(jī)構(gòu)成

　　中國特色銀行業(yè)監(jiān)管理論體系是銀行監(jiān)管一般規(guī)律和良好實踐的中國化與理論升華，是指導(dǎo)中國銀行業(yè)監(jiān)管工作的綱領(lǐng)和旗幟。它包含四個組成部分：一是清晰的銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)；二是科學(xué)的銀行業(yè)監(jiān)管理念；三是完善的審慎監(jiān)管框架；四是強(qiáng)有力的持續(xù)監(jiān)管。這四部分形成了一個不可割裂、相互銜接、相互貫通的有機(jī)整體。監(jiān)管目標(biāo)是銀行業(yè)監(jiān)管的總體工作方向；監(jiān)管理念是實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)所需遵循的指導(dǎo)思想和工作思路；審慎監(jiān)管框架是貫徹監(jiān)管理念、實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的制度基礎(chǔ)和機(jī)制保障；持續(xù)監(jiān)管是實施有效銀行監(jiān)管的具體手段和執(zhí)行保障。

　　中國特色銀行業(yè)監(jiān)管理論體系既借鑒了國際先進(jìn)理念與實踐經(jīng)驗，又與我國社會主義初級階段的國情和銀行業(yè)發(fā)展階段相適應(yīng)，充分吸收了我國銀行業(yè)監(jiān)管歷史上積累的經(jīng)驗；既與時俱進(jìn)、具有較強(qiáng)的針對性和鮮明的時代特色，又具有延續(xù)性、一致性。中國特色銀行業(yè)監(jiān)管理論體系是在實踐中不斷總結(jié)、不斷提煉的過程中逐步形成的，同時又是一個面向未來、不斷發(fā)展的開放的理論體系。

　　清晰的銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)

　　科學(xué)監(jiān)管必須要有清晰、準(zhǔn)確的目標(biāo)定位。我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確規(guī)定了銀行業(yè)監(jiān)管的法定目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對銀行業(yè)的信心。在此基礎(chǔ)上，銀監(jiān)會具體設(shè)定了四項監(jiān)管目標(biāo)：第一，保護(hù)廣大存款人和消費(fèi)者的利益。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為公共管理部門，首先要代表存款人和消費(fèi)者監(jiān)督管理銀行經(jīng)營活動，保護(hù)其合法權(quán)益免受不當(dāng)侵害。第二，增進(jìn)市場信心。銀行業(yè)風(fēng)險具有傳染性，增進(jìn)市場信心對維護(hù)金融體系平穩(wěn)運(yùn)行至關(guān)重要，是各國監(jiān)管當(dāng)局重要的監(jiān)管目標(biāo)之一。第三，通過宣傳教育和信息披露，增進(jìn)公眾對現(xiàn)代銀行業(yè)金融產(chǎn)品、服務(wù)的了解和相應(yīng)風(fēng)險的識別。與發(fā)達(dá)市場相比，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其客戶對市場規(guī)則的理解和認(rèn)識還不夠深入，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要努力增強(qiáng)公眾的金融意識、風(fēng)險意識，推動建立良好的信用文化。第四，努力減少銀行業(yè)金融犯罪，維護(hù)金融穩(wěn)定。我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)公司治理和內(nèi)控機(jī)制還有待完善，法律制度環(huán)境還需進(jìn)一步改善，減少金融犯罪將是我國銀行業(yè)監(jiān)管的長期任務(wù)。

　　良好監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是提高銀行業(yè)監(jiān)管有效性的標(biāo)桿與衡量準(zhǔn)則。為了促進(jìn)銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)，銀監(jiān)會在成立之初就提出了良好監(jiān)管的六條標(biāo)準(zhǔn)。第一，促進(jìn)金融穩(wěn)定和金融創(chuàng)新共同發(fā)展；第二，努力提升我國銀行業(yè)在國際金融服務(wù)中的競爭力；第三，各類監(jiān)管設(shè)限科學(xué)、合理，有所為，有所不為，減少一切不必要的限制；第四，鼓勵公平競爭，反對無序競爭；第五，對監(jiān)管者和被監(jiān)管者都要實施嚴(yán)格、明確的問責(zé)制；第六，高效、節(jié)約地使用一切監(jiān)管資源。

　　科學(xué)的銀行業(yè)監(jiān)管理念

　　監(jiān)管理念既是對監(jiān)管實踐經(jīng)驗的總結(jié)、歸納和提煉，又是監(jiān)管的行動指南。銀監(jiān)會及時提出并努力實踐“管法人、管風(fēng)險、管內(nèi)控和提高透明度”的監(jiān)管理念。“管法人”就是注重對銀行法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，強(qiáng)調(diào)法人機(jī)構(gòu)風(fēng)險內(nèi)控的體制機(jī)制和資源建設(shè)，強(qiáng)調(diào)法人總部對各級各類分支機(jī)構(gòu)的管控能力。“管風(fēng)險”就是以風(fēng)險作為銀行業(yè)監(jiān)管的重點，圍繞各項風(fēng)險的識別、計量、監(jiān)測和控制，不斷改進(jìn)監(jiān)管方法和手段，促使銀行業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營。“管內(nèi)控”就是強(qiáng)調(diào)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險內(nèi)控的有效性。監(jiān)管不能也不應(yīng)該代替銀行內(nèi)部管理，而重在指導(dǎo)和監(jiān)督銀行不斷完善其內(nèi)控機(jī)制、制度、技能和文化。“提高透明度”就是要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)披露相關(guān)信息，提高信息披露質(zhì)量，同時要求監(jiān)管部門提高履行職責(zé)的透明度，接受公眾監(jiān)督。其目的在于加強(qiáng)市場約束，對監(jiān)管形成有益的補(bǔ)充，并增進(jìn)市場信心。

　　近年來，我國銀行業(yè)以信貸業(yè)務(wù)為主、利差收入占比過高的情況有了改觀，但信貸資產(chǎn)仍占主要地位。據(jù)此，銀監(jiān)會及時確立了“準(zhǔn)確分類-提足撥備-做實利潤-資本充足”的持續(xù)監(jiān)管路線圖，即在首先抓好貸款準(zhǔn)確分類的基礎(chǔ)上，要求銀行根據(jù)分類貸款的風(fēng)險，充足地提取損失準(zhǔn)備，進(jìn)而真實地反映利潤，準(zhǔn)確地計算資本充足率。這一監(jiān)管路線圖已成為規(guī)范監(jiān)管工作程序、突出監(jiān)管工作重點、實施審慎監(jiān)管的有力抓手。

　　完善的審慎監(jiān)管框架

　　主要包括三大組成部分：審慎全面的監(jiān)管規(guī)則；行之有效的監(jiān)管工具和科學(xué)合理的監(jiān)管組織體系。

　　一是審慎全面的監(jiān)管規(guī)則。

　　銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)則體系主要由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件四個層次構(gòu)成，法律、行政法規(guī)是基礎(chǔ)和主干，部門規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成了實際監(jiān)管工作中的依據(jù)和準(zhǔn)繩。其中，我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》作為一部專門的行業(yè)監(jiān)督管理法，明確界定了我國銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)、原則和職責(zé)等。銀監(jiān)會成立以來，不斷建立、健全監(jiān)管法律法規(guī)，先后發(fā)布實施了600多份監(jiān)管規(guī)章、規(guī)范性文件，清理、廢止了84份，極大地充實和完善了監(jiān)管規(guī)則體系，初步形成了涵蓋信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險等主要風(fēng)險的審慎監(jiān)管法規(guī)框架，為銀行業(yè)監(jiān)管工作的具體實施提供了高質(zhì)量的監(jiān)管規(guī)則支持。

　　國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，銀監(jiān)會深入跟蹤研究國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)改革及其對我國銀行業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管的影響，實質(zhì)性參與國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)討論和制定。在此基礎(chǔ)上，立足我國實際，積極借鑒國際監(jiān)管改革成果，與時俱進(jìn)地補(bǔ)充完善我國銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在深入研究、反復(fù)論證、多次征求意見的基礎(chǔ)上，2011年4月，銀監(jiān)會發(fā)布了中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見，在全球主要經(jīng)濟(jì)體中較早地將國際金融監(jiān)管改革共識進(jìn)行了本土化，這將為進(jìn)一步促進(jìn)我國銀行業(yè)安全穩(wěn)健運(yùn)行奠定更加堅實的制度基礎(chǔ)。

　　二是行之有效的監(jiān)管工具。

　　在動態(tài)完善和不斷做實流動性、撥備覆蓋率、風(fēng)險集中度、不良資產(chǎn)率等傳統(tǒng)審慎監(jiān)管工具的基礎(chǔ)上，隨著國際金融監(jiān)管改革的不斷推進(jìn)，我國銀行監(jiān)管又陸續(xù)引入或更新了資本、撥備、流動性、杠桿率等銀行監(jiān)管工具，銀行監(jiān)管的工具箱不斷得以充實和完善。有以下四方面重點。

　　首先是資本。資本監(jiān)管既注重推動銀行資本金數(shù)量與業(yè)務(wù)規(guī)模和風(fēng)險水平相適應(yīng)，促進(jìn)銀行提高風(fēng)險計量水平和資本的風(fēng)險敏感性，又重視通過加強(qiáng)資本在全面風(fēng)險管理中的作用來改善銀行的風(fēng)險管理機(jī)制。監(jiān)管要求上始終重視資本質(zhì)量和損失吸收能力，明確提出銀行股本和留存收益組成的核心資本不低于資本凈額的75%，并要求銀行間互持次級債應(yīng)當(dāng)從附屬資本中扣減，以防止可能形成的系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，要求商業(yè)銀行建立良好的資本補(bǔ)充機(jī)制，優(yōu)先考慮補(bǔ)充核心資本，強(qiáng)調(diào)股東持續(xù)注資的責(zé)任和內(nèi)部積累能力，并要求銀行真正發(fā)揮資本對資產(chǎn)擴(kuò)張的制約作用。建立留存超額資本、逆周期超額資本以及系統(tǒng)重要性附加資本監(jiān)管要求。按照新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求，商業(yè)銀行核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率的最低要求分別為5%、6%和8%；留存超額資本和逆周期超額資本分別為2.5%和0～2.5%，系統(tǒng)重要性銀行的附加資本要求目前定為1%。新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實施后，正常條件下系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率分別不得低于11.5%和10.5%，若出現(xiàn)系統(tǒng)性信貸過快增長，需計提逆周期超額資本。二是撥備。在撥備覆蓋率的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實際，建立了貸款撥備率(總撥備與總貸款的比值)監(jiān)管工具，監(jiān)管部門原則上按兩者孰高確定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管要求。新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求貸款撥備率不低于2.5%，撥備覆蓋率不低于150%；并根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期、貸款質(zhì)量和盈利狀況，對貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管要求進(jìn)行動態(tài)化和差異化調(diào)整，進(jìn)一步緩解銀行體系的親周期性。三是流動性。在傳統(tǒng)流動性比例、存貸款比例、核心負(fù)債依存度等監(jiān)管指標(biāo)的基礎(chǔ)上，引入流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比率指標(biāo)，建立多維度的流動性風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)測指標(biāo)體系，提升流動性風(fēng)險監(jiān)管的有效性。四是杠桿率。為防止銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)杠桿率的過度積累，設(shè)立了杠桿率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。杠桿率監(jiān)管制度的建立，在宏觀審慎層面，有利于防止銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表的過度擴(kuò)張和過度承擔(dān)風(fēng)險，控制系統(tǒng)性風(fēng)險；在微觀審慎層面，可以對采用風(fēng)險加權(quán)的資本充足率形成補(bǔ)充，有利于確保整個銀行體系保持一定水平的合格資本。

　　三是科學(xué)合理的監(jiān)管組織體系。

　　我國當(dāng)前的銀行業(yè)監(jiān)管組織體系既反映了國際銀行業(yè)監(jiān)管的基本共識，也反映了我國銀行業(yè)發(fā)展實際，體現(xiàn)了以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主、兼顧功能監(jiān)管的理念。根據(jù)我國銀行業(yè)發(fā)展階段特征，按照不同銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的類別，目前設(shè)立了負(fù)責(zé)大型銀行、中小銀行、外資銀行、政策性銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的部門，分別為銀行監(jiān)管一部、二部、三部和四部、非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部、合作金融監(jiān)管部等。在不斷強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管的同時，又先后成立了創(chuàng)新業(yè)務(wù)監(jiān)管部、信息科技中心、案件稽查局等功能監(jiān)管部門，加強(qiáng)對創(chuàng)新業(yè)務(wù)、IT信息科技風(fēng)險、各類案件風(fēng)險等的功能監(jiān)管。同時銀監(jiān)會也注重加強(qiáng)市場風(fēng)險監(jiān)管等專業(yè)功能監(jiān)管團(tuán)隊的建設(shè)，并不斷強(qiáng)化其與機(jī)構(gòu)監(jiān)管團(tuán)隊之間的協(xié)調(diào)合作。

　　2007年開始，銀監(jiān)會在試點基礎(chǔ)上穩(wěn)步推行主監(jiān)管員和主查員制度。主監(jiān)管員按照被監(jiān)管的法人機(jī)構(gòu)設(shè)置，以實現(xiàn)對機(jī)構(gòu)風(fēng)險的全面監(jiān)控，突出機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念。主查員按照項目原則設(shè)置，以實現(xiàn)對同質(zhì)同類機(jī)構(gòu)高風(fēng)險領(lǐng)域的專業(yè)排查，突出功能監(jiān)管理念。“兩主員”制度的建立，充分發(fā)揮了監(jiān)管部門單兵作戰(zhàn)能力和團(tuán)隊作戰(zhàn)能力，體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。