最近，國土部召開發(fā)布會，公布2011年房地產(chǎn)用地管理調(diào)控等情況。而如何解決好“小產(chǎn)權(quán)房”問題則成了今年土地管理調(diào)控的重點。那么，“小產(chǎn)權(quán)房”為何有問題？是市場的使然，還是法律制度缺陷的結(jié)果？如果是法律制度的缺陷，那么僅僅依靠現(xiàn)在的法律制度能夠解決這些問題嗎？而且，“小產(chǎn)權(quán)房”的清理一定會涉及到巨大的利益關(guān)系調(diào)整，如果處理不慎，是否會引發(fā)更大的社會問題?
一般來說，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，它實際上不是一個現(xiàn)行法律上的概念，它是在農(nóng)村集體土地不可交易與轉(zhuǎn)讓的情況下所建造的進入市場交易的住房的簡稱。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”的問題最為重要的是既有法律制度缺陷。它的引發(fā)是由于整個房地產(chǎn)市場的暴利、高房價及許多人無支付能力進入正規(guī)的商品房地產(chǎn)市場。在錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系糾結(jié)下，“小產(chǎn)權(quán)房”市場的擴張越來越大，所面臨的問題也就越來越多。對于當(dāng)前的“小產(chǎn)權(quán)房”，如果不能夠盡快出臺政策做個了斷，那么其所帶來的問題將會越來越大，利益關(guān)系沖突也會更大。
要化解當(dāng)前全國普遍存在的小產(chǎn)權(quán)房的問題，得從當(dāng)前根本的土地制度安排入手。現(xiàn)行中國土地政策的法律源頭是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）。比如，《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，國家只有出于公共利益的需要才能對農(nóng)地實行征收或征用。并且只有城市土地才能夠交易與轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村的集體所有的土地只可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用，既不可交易也不可轉(zhuǎn)讓。
從《憲法》對土地的規(guī)定來看，有以下幾個問題值得思考。
一是城市土地歸國家所有，也就意味著城市土地最終所有權(quán)為全體中國公民所有。土地是公有的。無論是人大，還是中央政府及地方政府都只能以一級又一級代理人來行使土地的權(quán)能。既然現(xiàn)行土地制度形成一條比較長的委托代理鏈，那么這種制度如何來保證在這樣長的委托代理鏈中代理人不侵害委托人的利益。即國有土地所有的權(quán)能是否為全體中國公民服務(wù)與所有，同時全體中國公民能否有權(quán)分享國有土地各種權(quán)能所產(chǎn)生的成果。這就成了當(dāng)前中國土地制度面臨的最大問題。實際上，地方政府不僅主導(dǎo)了當(dāng)?shù)赝恋馗鳈?quán)能的使用與變更，而且往往土地管理代理人成了土地的終極所有者。這種土地產(chǎn)權(quán)缺陷必然會導(dǎo)致地方政府大力擴張土地交易的規(guī)模，極力地希望在自己手上短期內(nèi)把其所管理的土地交易出去。
二是按照《憲法》，城市土地是國有，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有。從文字上來看，城市與農(nóng)村的土地邊界是十分確定的，但是由于農(nóng)村的集體土地既不能出賣，也不可轉(zhuǎn)讓，這不僅從根本上剝奪了集體土地的基本權(quán)利，也使得農(nóng)村土地最終所有權(quán)實際轉(zhuǎn)化為國家所有，農(nóng)村與城市土地權(quán)利的邊界實際并不確定。而這種土地權(quán)利邊界的不確定就為土地管理代理人即地方政府提供了侵占農(nóng)民土地利益的制度基礎(chǔ)。由于土地的權(quán)利邊界不確定及地方政府把農(nóng)民集體土地變更為城市土地是一本萬利的事情，城市邊界的快速擴張成了各級地方政府最為普遍的行為。也正是在這種城市土地擴張的過程中，不僅是以侵害農(nóng)民利益為代價的，而且也讓城市周邊的農(nóng)民擴展集體土地的權(quán)能成為一種示范。在這個過程中，城市周邊的農(nóng)民不僅可以把土地轉(zhuǎn)讓給政府獲得暴利，而且也可以試圖突破現(xiàn)有農(nóng)村與城市土地的邊界而獲得暴利。實際上，也是用另外一種形成來侵害公有土地。
三是這里的“公共利益”是指什么？它又是通過什么方式來確立的？這些都是相當(dāng)不明確的。一般來說，“公共利益”是指整個社會全體公民的共同利益。比如說，在城市化過程中，交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，或政府給整個社會提供的公共品等。這些都是以基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的方式提供給大眾。實際上，在一個價值多元化的社會里，公共利益并非僅是一個抽象的概念，它應(yīng)該是社會各階層通過公共政策反復(fù)博弈利益均衡的結(jié)果。這樣才能夠體現(xiàn)出公共利益的正當(dāng)性、合法性及公共性。實際上，由于《憲法》中這種公共利益不確定或界定不清，從而使得各地方政府能夠濫用權(quán)力，借助于公共利益之名征收農(nóng)民集體用地來滿足非公共利益的目的，即早幾年所謂盛行的“經(jīng)營城市”。也就是說，既然地方政府能夠突破現(xiàn)有的法律制度來經(jīng)營城市，通過掠奪農(nóng)民利益來謀取暴利，那么持有不可交易的集體土地的農(nóng)民也有其生財之道。不少農(nóng)村集體土地的持有者也紛紛開始經(jīng)營所持有的不可交易的土地。“小產(chǎn)權(quán)房”就是在這樣的背景下應(yīng)運而生的。
此外，由于各地方政府把“經(jīng)營城市”作為其謀利的重要工具與手段，因此，其發(fā)展房地產(chǎn)市場不是把增加城市居民的住房福利條件為目的，而是以如何要讓土地財政最大化及土地溢價最大化為目的。在這種背景下，必然會導(dǎo)致中國房地產(chǎn)市場功能紊亂，住房投機炒作盛行，城市商品房價格快速推高，并把絕大多數(shù)以消費為目的的城市居民擠出正規(guī)的商品房地產(chǎn)市場（因為他們沒有支付能力進入這個市場）。在這種情況下，這些沒有支付能力的城市居民只好轉(zhuǎn)向具有較大制度風(fēng)險的“小產(chǎn)權(quán)房”市場（這里不包括后來小產(chǎn)權(quán)住房市場發(fā)展之后進入這個市場的投機炒作者）。不同城市的住房價格越高，那么被擠出正規(guī)住房市場并冒著制度風(fēng)險轉(zhuǎn)向這個“小產(chǎn)權(quán)房”市場的人就越多，這些城市的“小產(chǎn)權(quán)房”市場也就越是發(fā)達。
因此，面對當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)住房錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，要化解這個問題，并非僅是指責(zé)農(nóng)村土地違法建造小產(chǎn)權(quán)住房、指責(zé)小產(chǎn)權(quán)住房購買者在住房權(quán)能沒有界定清楚的情況下冒著大風(fēng)險進入這個市場。而是要理解這種行為是一種特殊背景下的產(chǎn)物，是政府錯誤的房地產(chǎn)政策及土地政策的產(chǎn)物，所以，要解決小產(chǎn)權(quán)房的問題并非僅以“一刀切為違法”的方式來處理，而是要針對這種背景找到一種合適的解決辦法。即對小產(chǎn)權(quán)房的解決要做到有理有節(jié)。遏制什么行為，保護什么行為都須有清楚的界定。
也就是說，當(dāng)前的小產(chǎn)權(quán)住房的問題首先是一項土地公共政策的問題。就是政府要通過公共決策的程序來檢討當(dāng)前土地法律法規(guī)和重新確立住房市場的土地公共政策，其中包括界定土地的基本權(quán)能，確立城市與農(nóng)村的基本邊界，平衡住房土地市場各當(dāng)事人的利益關(guān)系，保護絕大多數(shù)農(nóng)民及城市居民的根本利益不受到侵害，保證全國每一個公民的基本居住權(quán)得以分享，保證全體中國公民能夠分享中國城市進程中土地溢價的成果等。只有在這個基礎(chǔ)上，才能對小產(chǎn)權(quán)住房的問題有一個透明化的公平、公正的解決問題的基礎(chǔ)。
以此法律制度為基礎(chǔ)，政府需要對當(dāng)前國內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”進行全國性普查?？纯串?dāng)前全國到底存在多少小產(chǎn)權(quán)住房，這些住房持有者是誰，住房交易的價格是多少，這些住房的價格又是如何變化的等，對全國的小產(chǎn)權(quán)房要有清楚、透明、全面的信息。在小產(chǎn)權(quán)住房普查的基礎(chǔ)上，政府還要全國的小產(chǎn)權(quán)住房細(xì)化與分類，并找到一條明確的時間界限（比如說，以2007年12月31日為界），之前的小產(chǎn)權(quán)住房在繳納一定的土地出讓金之后可轉(zhuǎn)化為普通商品住房，之后的小產(chǎn)權(quán)住房則界定為非法產(chǎn)品，其或是取締或是通過政府以成本價收購轉(zhuǎn)化為保障性住房。這樣既可讓違法者無利可圖，也不會出現(xiàn)法不責(zé)眾。
可以說，現(xiàn)在到了對小產(chǎn)權(quán)住房了斷的時候了，其拖得時間越長，相應(yīng)的利益越是會糾結(jié)，可能面臨的問題就會越大。而且由于小產(chǎn)權(quán)住房已經(jīng)形成了一個龐大的市場，涉及的利益關(guān)系也十分廣泛，如果對小產(chǎn)權(quán)住房處理不是有理有節(jié)，它也將引發(fā)更大的社會矛盾與沖突。
(作者系中國社會科學(xué)院金融研究所研究員)
