最近，國(guó)土部召開(kāi)發(fā)布會(huì)，公布2011年房地產(chǎn)用地管理調(diào)控等情況。而如何解決好“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題則成了今年土地管理調(diào)控的重點(diǎn)。那么，“小產(chǎn)權(quán)房”為何有問(wèn)題？是市場(chǎng)的使然，還是法律制度缺陷的結(jié)果？如果是法律制度的缺陷，那么僅僅依靠現(xiàn)在的法律制度能夠解決這些問(wèn)題嗎？而且，“小產(chǎn)權(quán)房”的清理一定會(huì)涉及到巨大的利益關(guān)系調(diào)整，如果處理不慎，是否會(huì)引發(fā)更大的社會(huì)問(wèn)題?

　　一般來(lái)說(shuō)，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，它實(shí)際上不是一個(gè)現(xiàn)行法律上的概念，它是在農(nóng)村集體土地不可交易與轉(zhuǎn)讓的情況下所建造的進(jìn)入市場(chǎng)交易的住房的簡(jiǎn)稱。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題最為重要的是既有法律制度缺陷。它的引發(fā)是由于整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的暴利、高房?jī)r(jià)及許多人無(wú)支付能力進(jìn)入正規(guī)的商品房地產(chǎn)市場(chǎng)。在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系糾結(jié)下，“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的擴(kuò)張?jiān)絹?lái)越大，所面臨的問(wèn)題也就越來(lái)越多。對(duì)于當(dāng)前的“小產(chǎn)權(quán)房”，如果不能夠盡快出臺(tái)政策做個(gè)了斷，那么其所帶來(lái)的問(wèn)題將會(huì)越來(lái)越大，利益關(guān)系沖突也會(huì)更大。

　　要化解當(dāng)前全國(guó)普遍存在的小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題，得從當(dāng)前根本的土地制度安排入手?，F(xiàn)行中國(guó)土地政策的法律源頭是《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）。比如，《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，國(guó)家只有出于公共利益的需要才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。并且只有城市土地才能夠交易與轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村的集體所有的土地只可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用，既不可交易也不可轉(zhuǎn)讓。

　　從《憲法》對(duì)土地的規(guī)定來(lái)看，有以下幾個(gè)問(wèn)題值得思考。

　　一是城市土地歸國(guó)家所有，也就意味著城市土地最終所有權(quán)為全體中國(guó)公民所有。土地是公有的。無(wú)論是人大，還是中央政府及地方政府都只能以一級(jí)又一級(jí)代理人來(lái)行使土地的權(quán)能。既然現(xiàn)行土地制度形成一條比較長(zhǎng)的委托代理鏈，那么這種制度如何來(lái)保證在這樣長(zhǎng)的委托代理鏈中代理人不侵害委托人的利益。即國(guó)有土地所有的權(quán)能是否為全體中國(guó)公民服務(wù)與所有，同時(shí)全體中國(guó)公民能否有權(quán)分享國(guó)有土地各種權(quán)能所產(chǎn)生的成果。這就成了當(dāng)前中國(guó)土地制度面臨的最大問(wèn)題。實(shí)際上，地方政府不僅主導(dǎo)了當(dāng)?shù)赝恋馗鳈?quán)能的使用與變更，而且往往土地管理代理人成了土地的終極所有者。這種土地產(chǎn)權(quán)缺陷必然會(huì)導(dǎo)致地方政府大力擴(kuò)張土地交易的規(guī)模，極力地希望在自己手上短期內(nèi)把其所管理的土地交易出去。

　　二是按照《憲法》，城市土地是國(guó)有，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有。從文字上來(lái)看，城市與農(nóng)村的土地邊界是十分確定的，但是由于農(nóng)村的集體土地既不能出賣(mài)，也不可轉(zhuǎn)讓?zhuān)@不僅從根本上剝奪了集體土地的基本權(quán)利，也使得農(nóng)村土地最終所有權(quán)實(shí)際轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，農(nóng)村與城市土地權(quán)利的邊界實(shí)際并不確定。而這種土地權(quán)利邊界的不確定就為土地管理代理人即地方政府提供了侵占農(nóng)民土地利益的制度基礎(chǔ)。由于土地的權(quán)利邊界不確定及地方政府把農(nóng)民集體土地變更為城市土地是一本萬(wàn)利的事情，城市邊界的快速擴(kuò)張成了各級(jí)地方政府最為普遍的行為。也正是在這種城市土地?cái)U(kuò)張的過(guò)程中，不僅是以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)的，而且也讓城市周邊的農(nóng)民擴(kuò)展集體土地的權(quán)能成為一種示范。在這個(gè)過(guò)程中，城市周邊的農(nóng)民不僅可以把土地轉(zhuǎn)讓給政府獲得暴利，而且也可以試圖突破現(xiàn)有農(nóng)村與城市土地的邊界而獲得暴利。實(shí)際上，也是用另外一種形成來(lái)侵害公有土地。

　　三是這里的“公共利益”是指什么？它又是通過(guò)什么方式來(lái)確立的？這些都是相當(dāng)不明確的。一般來(lái)說(shuō)，“公共利益”是指整個(gè)社會(huì)全體公民的共同利益。比如說(shuō)，在城市化過(guò)程中，交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，或政府給整個(gè)社會(huì)提供的公共品等。這些都是以基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的方式提供給大眾。實(shí)際上，在一個(gè)價(jià)值多元化的社會(huì)里，公共利益并非僅是一個(gè)抽象的概念，它應(yīng)該是社會(huì)各階層通過(guò)公共政策反復(fù)博弈利益均衡的結(jié)果。這樣才能夠體現(xiàn)出公共利益的正當(dāng)性、合法性及公共性。實(shí)際上，由于《憲法》中這種公共利益不確定或界定不清，從而使得各地方政府能夠?yàn)E用權(quán)力，借助于公共利益之名征收農(nóng)民集體用地來(lái)滿足非公共利益的目的，即早幾年所謂盛行的“經(jīng)營(yíng)城市”。也就是說(shuō)，既然地方政府能夠突破現(xiàn)有的法律制度來(lái)經(jīng)營(yíng)城市，通過(guò)掠奪農(nóng)民利益來(lái)謀取暴利，那么持有不可交易的集體土地的農(nóng)民也有其生財(cái)之道。不少農(nóng)村集體土地的持有者也紛紛開(kāi)始經(jīng)營(yíng)所持有的不可交易的土地。“小產(chǎn)權(quán)房”就是在這樣的背景下應(yīng)運(yùn)而生的。

　　此外，由于各地方政府把“經(jīng)營(yíng)城市”作為其謀利的重要工具與手段，因此，其發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)不是把增加城市居民的住房福利條件為目的，而是以如何要讓土地財(cái)政最大化及土地溢價(jià)最大化為目的。在這種背景下，必然會(huì)導(dǎo)致中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)功能紊亂，住房投機(jī)炒作盛行，城市商品房?jī)r(jià)格快速推高，并把絕大多數(shù)以消費(fèi)為目的的城市居民擠出正規(guī)的商品房地產(chǎn)市場(chǎng)（因?yàn)樗麄儧](méi)有支付能力進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)）。在這種情況下，這些沒(méi)有支付能力的城市居民只好轉(zhuǎn)向具有較大制度風(fēng)險(xiǎn)的“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)（這里不包括后來(lái)小產(chǎn)權(quán)住房市場(chǎng)發(fā)展之后進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)的投機(jī)炒作者）。不同城市的住房?jī)r(jià)格越高，那么被擠出正規(guī)住房市場(chǎng)并冒著制度風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向這個(gè)“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的人就越多，這些城市的“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)也就越是發(fā)達(dá)。

　　因此，面對(duì)當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)住房錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，要化解這個(gè)問(wèn)題，并非僅是指責(zé)農(nóng)村土地違法建造小產(chǎn)權(quán)住房、指責(zé)小產(chǎn)權(quán)住房購(gòu)買(mǎi)者在住房權(quán)能沒(méi)有界定清楚的情況下冒著大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)。而是要理解這種行為是一種特殊背景下的產(chǎn)物，是政府錯(cuò)誤的房地產(chǎn)政策及土地政策的產(chǎn)物，所以，要解決小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題并非僅以“一刀切為違法”的方式來(lái)處理，而是要針對(duì)這種背景找到一種合適的解決辦法。即對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的解決要做到有理有節(jié)。遏制什么行為，保護(hù)什么行為都須有清楚的界定。

　　也就是說(shuō)，當(dāng)前的小產(chǎn)權(quán)住房的問(wèn)題首先是一項(xiàng)土地公共政策的問(wèn)題。就是政府要通過(guò)公共決策的程序來(lái)檢討當(dāng)前土地法律法規(guī)和重新確立住房市場(chǎng)的土地公共政策，其中包括界定土地的基本權(quán)能，確立城市與農(nóng)村的基本邊界，平衡住房土地市場(chǎng)各當(dāng)事人的利益關(guān)系，保護(hù)絕大多數(shù)農(nóng)民及城市居民的根本利益不受到侵害，保證全國(guó)每一個(gè)公民的基本居住權(quán)得以分享，保證全體中國(guó)公民能夠分享中國(guó)城市進(jìn)程中土地溢價(jià)的成果等。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能對(duì)小產(chǎn)權(quán)住房的問(wèn)題有一個(gè)透明化的公平、公正的解決問(wèn)題的基礎(chǔ)。

　　以此法律制度為基礎(chǔ)，政府需要對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行全國(guó)性普查?？纯串?dāng)前全國(guó)到底存在多少小產(chǎn)權(quán)住房，這些住房持有者是誰(shuí)，住房交易的價(jià)格是多少，這些住房的價(jià)格又是如何變化的等，對(duì)全國(guó)的小產(chǎn)權(quán)房要有清楚、透明、全面的信息。在小產(chǎn)權(quán)住房普查的基礎(chǔ)上，政府還要全國(guó)的小產(chǎn)權(quán)住房細(xì)化與分類(lèi)，并找到一條明確的時(shí)間界限（比如說(shuō)，以2007年12月31日為界），之前的小產(chǎn)權(quán)住房在繳納一定的土地出讓金之后可轉(zhuǎn)化為普通商品住房，之后的小產(chǎn)權(quán)住房則界定為非法產(chǎn)品，其或是取締或是通過(guò)政府以成本價(jià)收購(gòu)轉(zhuǎn)化為保障性住房。這樣既可讓違法者無(wú)利可圖，也不會(huì)出現(xiàn)法不責(zé)眾。

　　可以說(shuō)，現(xiàn)在到了對(duì)小產(chǎn)權(quán)住房了斷的時(shí)候了，其拖得時(shí)間越長(zhǎng)，相應(yīng)的利益越是會(huì)糾結(jié)，可能面臨的問(wèn)題就會(huì)越大。而且由于小產(chǎn)權(quán)住房已經(jīng)形成了一個(gè)龐大的市場(chǎng)，涉及的利益關(guān)系也十分廣泛，如果對(duì)小產(chǎn)權(quán)住房處理不是有理有節(jié)，它也將引發(fā)更大的社會(huì)矛盾與沖突。

　　(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員)