多年來(lái)，鐵路體制改革時(shí)走時(shí)停，一直搖擺不定。發(fā)生在2011年夏天的“7.23”甬溫線(xiàn)特別重大鐵路交通事故，不僅敲響了鐵路安全生產(chǎn)的警鐘，也再次引發(fā)了國(guó)人對(duì)鐵路體制改革的關(guān)注。不容否認(rèn)，近年來(lái)在推進(jìn)鐵路分權(quán)、鐵路公檢法系統(tǒng)分離等方面，我國(guó)鐵路管理體制已經(jīng)發(fā)生了一些顯著變化，但在一些重大理論和認(rèn)識(shí)問(wèn)題上的搖擺，客觀上制約著鐵路體制改革的步伐，也影響著改革者的決心。對(duì)此，筆者決定回歸常識(shí)，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法律等角度著力談幾點(diǎn)看法。

　　一、堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是鐵路體制改革的根本方向

　　從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的偉大轉(zhuǎn)變，是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)取得巨大成就的法寶之一。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，改革不能走回頭路，必須堅(jiān)定不移地沿著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，來(lái)謀劃和推進(jìn)包括鐵路體制在內(nèi)的行政管理體制等上層建筑領(lǐng)域的改革。這是一個(gè)最低限度的共識(shí)，也是一條動(dòng)搖不得的鐵律。過(guò)去的近20年里，我們相繼對(duì)航空、郵政、通信、電力等基礎(chǔ)性、壟斷性行業(yè)進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，事實(shí)證明，改革之后，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制初步形成，公共服務(wù)水平顯著提高，人民群眾滿(mǎn)意程度大幅改善?？梢哉f(shuō)，鐵路體制改革成為少數(shù)幾個(gè)未竟的事業(yè)。

　　今后中國(guó)鐵路體制的改革，也應(yīng)當(dāng)遵循“市場(chǎng)配置、有序競(jìng)爭(zhēng)”原則，即毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是鐵路體制改革的根本方向。既不能將鐵路路網(wǎng)資源、鐵路運(yùn)營(yíng)排除在市場(chǎng)配置之外，也不能脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府定位來(lái)改革中國(guó)的鐵路管理體制。那么，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求如何改呢？第一條就是要打破壟斷。這方面，我們完全可以借鑒曾經(jīng)和我們有著相似背景的俄羅斯鐵路體制改革經(jīng)驗(yàn)。2001-2010年10年時(shí)間，“俄羅斯通過(guò)組建國(guó)家鐵路運(yùn)輸公司，拓展鐵路投資來(lái)源，推進(jìn)輔助企業(yè)和服務(wù)性企業(yè)民營(yíng)化，鼓勵(lì)私人公司參與鐵路貨運(yùn)與其他服務(wù)，并保證所有經(jīng)營(yíng)主體在平等條件下使用鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，有效地提高了現(xiàn)有資源利用效率和鐵路運(yùn)輸效率”。［1］我們也看到，中國(guó)過(guò)去30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)際上就是一個(gè)打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)壟斷，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程。因此，我們必須有決心、有膽識(shí)，做好以下幾項(xiàng)市場(chǎng)化、企業(yè)化改革：(1)徹底實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，集中精力摸清家底，完成產(chǎn)權(quán)登記造冊(cè)；(2)區(qū)分中央投資和地方投資、中外合資和民營(yíng)資產(chǎn)，將國(guó)有鐵路資產(chǎn)劃歸國(guó)資委統(tǒng)一管理。(3)組建國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司、國(guó)家鐵路運(yùn)輸公司，保留中國(guó)鐵道建筑總公司、中國(guó)鐵路通信信號(hào)集團(tuán)公司、中國(guó)北方機(jī)車(chē)車(chē)輛集團(tuán)公司、中國(guó)南車(chē)集團(tuán)公司等；(4)客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)作為公共交通的一部分，可以暫且不考慮，但貨運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)(如煤運(yùn)專(zhuān)線(xiàn))的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，可考慮引入外資、民營(yíng)資本。

　　二、積極推進(jìn)政企分開(kāi)是鐵路體制改革的核心

　　政企分開(kāi)，是30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革的一道主旋律。黨的十七大報(bào)告明確要求，“加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)”，“減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)”，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。［2］應(yīng)當(dāng)說(shuō)，經(jīng)過(guò)這么多年的討論，鐵路公檢法系統(tǒng)最近正在有序剝離，劃歸地方，但整個(gè)鐵路管理體制改革是滯后的，鐵道部“既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的情形并沒(méi)有根本改變。應(yīng)當(dāng)看到，中央改革鐵路管理體制的決心是明確而堅(jiān)定的。以2008年鐵道部“三定”方案為例，職責(zé)調(diào)整的第一項(xiàng)就是“積極推進(jìn)鐵路體制改革”，并且明確了時(shí)間表，指出要“在本屆政府任期內(nèi)提出鐵路體制改革方案及配套政策，并積極推進(jìn)”。這和其他部委的“三定”方案有明顯不同。為了推進(jìn)“大交通運(yùn)輸格局”的形成，第五項(xiàng)專(zhuān)門(mén)設(shè)立“鐵道部運(yùn)輸局”，明確要求“鐵道部參與編制綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃”，積極“與公路、水路、民航等運(yùn)輸方式相銜接”。這是以法律性文件形式規(guī)定下來(lái)的，必須依法得到實(shí)施。

　　中央明確提出，“深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。”［3］也就是說(shuō)，留給我們的時(shí)間越來(lái)越緊張。我們必須認(rèn)識(shí)到，“實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)，是社會(huì)主義上層建筑的一次深刻改造。體制改了，組織機(jī)構(gòu)和思想作風(fēng)也要改。”［4］如果我們能夠把“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和“大部制”這兩個(gè)基本原則結(jié)合起來(lái)看，鐵路行政管理體制改革的圖景就清晰了。具體而言，首先要加快推進(jìn)政企分開(kāi)，把鐵道部承擔(dān)的國(guó)家調(diào)控、監(jiān)管職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能分開(kāi)，鐵路運(yùn)輸部門(mén)只保留國(guó)家管理職能(具體撤不撤鐵道部，并不是問(wèn)題的關(guān)鍵)。當(dāng)然，理想的方案是承繼上一輪大部門(mén)體制改革的精神，將鐵道部并入交通運(yùn)輸部，改為下設(shè)的鐵路運(yùn)輸局。其次，可以借鑒民航總局的做法，設(shè)立華北、華中、華南、西南、西北、東北等分局，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸部鐵道運(yùn)輸局和區(qū)域分局的內(nèi)部分權(quán)，保持路網(wǎng)完整性、維護(hù)運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮、確保運(yùn)輸安全、提高運(yùn)輸效率和效益。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這一改革，僅僅靠鐵道部自己提出方案是不現(xiàn)實(shí)的，國(guó)務(wù)院有必要建立高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，行使頂層設(shè)計(jì)權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督鐵路體制改革。

　　三、鐵路體制改革要妥善處理好三組關(guān)系

　　應(yīng)當(dāng)看到，鐵路體制改革牽扯面廣，涉及人員眾多，改革需要穩(wěn)妥進(jìn)行。但這絲毫不能成為阻礙或延緩改革的借口。因?yàn)?，改革已?jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，不改比改革風(fēng)險(xiǎn)更大。筆者認(rèn)為，只要妥善處理好以下三組主要關(guān)系，鐵路體制改革是能夠成功的。

　　(一)改革和法律的關(guān)系

　　過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，我們的改革是“摸著石頭過(guò)河”，對(duì)于夯實(shí)改革的法律基礎(chǔ)重視不夠，所以才有“良性違憲”、“改革合法性”的爭(zhēng)論。今天談改革，中央明確提出頂層設(shè)計(jì)理念，頂層設(shè)計(jì)很重要的特點(diǎn)就是中央授權(quán)與先行先試相結(jié)合。這一點(diǎn)我們也可以借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)。俄羅斯實(shí)施各項(xiàng)改革的一個(gè)很大的特點(diǎn)就是，以法律的形式把改革的藍(lán)圖確立下來(lái)。例如，為了保證俄羅斯鐵路改革順利進(jìn)行，俄聯(lián)邦政府專(zhuān)門(mén)成立了交通部鐵路運(yùn)輸改革局，“根據(jù)鐵路改革綱要確定的目標(biāo)和任務(wù)要求，研究了涉及改革的法律規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行一些重要的鐵路有關(guān)法律文件進(jìn)行修改和補(bǔ)充，對(duì)鐵路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)行公司化企業(yè)管理以后的機(jī)構(gòu)組織形式、法律地位和功能作用以及其他涉及改革所帶來(lái)的一系列重要問(wèn)題，均進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和明確界定，使鐵路改革建立在比較完善的法律基礎(chǔ)之上。”［5］應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些是值得我們借鑒的。我們也注意到，無(wú)論是鐵道部“三定”方案，還是“十二五”規(guī)劃綱要都明確提出“推進(jìn)鐵路、鹽業(yè)等體制改革，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”。這些都是全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的“措施性法律”，是具有約束力的法律性文件，也顯示了我們已經(jīng)開(kāi)始在做這方面的努力。但這還不夠，還要檢視人事、財(cái)政、編制、國(guó)有資產(chǎn)、社會(huì)保障等法律法規(guī)，為鐵路體制改革提供有效的配套支撐。

　　(二)發(fā)展和安全的關(guān)系

　　“十二五”規(guī)劃綱要提出：“按照適度超前原則統(tǒng)籌各種運(yùn)輸方式發(fā)展”，“加快鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)、區(qū)際干線(xiàn)、煤運(yùn)通道建設(shè)，發(fā)展高速鐵路，形成快速客運(yùn)網(wǎng)，強(qiáng)化重載貨運(yùn)網(wǎng)”。這是經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)的，以法律形式固定下來(lái)的。對(duì)此，要注意三個(gè)問(wèn)題：第一，再快的速度也要保證質(zhì)量。從科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)看，不僅僅是快，更多還是應(yīng)該考慮安全，在保證安全的前提下來(lái)提速。第二，健全和完善鐵路安全管理法律法規(guī)和規(guī)章制度。還以“7？23”甬溫線(xiàn)特別重大鐵路交通事故為例，事故發(fā)生后，國(guó)務(wù)院及時(shí)組成了調(diào)查組，也下發(fā)通知部署高速鐵路安全大檢查。但是，我們還需要更進(jìn)一步，要能夠通過(guò)個(gè)案檢討制度得失，從法律上、政策上撬動(dòng)制度改革，從源頭上預(yù)防類(lèi)似事件的再次發(fā)生。譬如，改革和完善運(yùn)輸安全事故公共調(diào)查制度。第三，完善鐵路事故賠償法律制度。事故發(fā)生后，賠償問(wèn)題往往涉及《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等相關(guān)法律法規(guī)和司法解釋。這里面，就有一個(gè)“同命同價(jià)”的問(wèn)題，還有一個(gè)鐵路、航空、公路事故賠付標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。這些都需要從法律上加以完善。

　　(三)政府和市場(chǎng)的關(guān)系

　　政府和市場(chǎng)的關(guān)系貫穿整個(gè)鐵路體制改革的始終。改革設(shè)計(jì)和改革實(shí)施之初，處理政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵是“根據(jù)政府法律角色的多重性，確定政府的職能與定位，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”。［6］改革攻堅(jiān)階段，政府的職能是明確產(chǎn)權(quán)，完善法律法規(guī)，保持足夠的耐心，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。改革基本完成之后，政府的職能轉(zhuǎn)向市場(chǎng)監(jiān)管，可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)安排、細(xì)則立法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公眾評(píng)價(jià)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格監(jiān)管等規(guī)制手段，為鐵路運(yùn)輸問(wèn)題的有效解決提供更多政策工具組合。需要申明的是，我們反對(duì)在鐵路運(yùn)營(yíng)壟斷的改革語(yǔ)境下，大談特談?wù)O(jiān)管問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)階段的關(guān)鍵問(wèn)題是打破壟斷，培育市場(chǎng)，其后才是監(jiān)管問(wèn)題。我們深信，只要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，以“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”為中心議題，妥善處理好改革與法律、發(fā)展與安全、政府與市場(chǎng)這幾對(duì)關(guān)系，中國(guó)鐵路體制改革勢(shì)必能夠獲得成功。

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　　［2］胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].

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　　［6］彭薇亦.鐵路體制改革法律問(wèn)題研究[D].湖南大學(xué)2006屆碩士學(xué)位論文，指導(dǎo)教師單飛躍教授.

　　(作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部百所人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——北大憲法與行政法研究中心副主任、研究員，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng))