樓市調(diào)控不僅對(duì)開發(fā)商資金造成巨大壓力，對(duì)地方政府的收入也造成一定影響。相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，1-5月全國128個(gè)城市土地出讓金相比去年同期下滑了5%，其中住宅土地出讓金下滑14%。圖/CFP

　　■提要

　　現(xiàn)行體制下保障房的投資主體只能是不斷同中央政府進(jìn)行政策博弈的地方政府。由于在多年的城市化進(jìn)程中債臺(tái)高筑，地方政府不論是歸還金融機(jī)構(gòu)的貸款還是保障房建設(shè)的資金籌集，很大程度上都依賴于商品房市場(chǎng)的土地出讓。一次性征收70年土地出讓金的政策，是導(dǎo)致目前高房價(jià)的主要誘因，有必要對(duì)其進(jìn)行改革。

　　筆者認(rèn)為，以公租房建設(shè)為契機(jī)，按年征收土地出讓金或許是走出房地產(chǎn)運(yùn)行困境的一條可供選擇的改革路徑，這種改革路徑是基于把居民家庭住房支出費(fèi)用控制在可支配收入合理比例的考慮，有利于我國房地產(chǎn)市場(chǎng)需要向滿足消費(fèi)性需求的住房市場(chǎng)回歸?；貧w的導(dǎo)向或標(biāo)志，是一般居民家庭的住房消費(fèi)支出，不論是擁有產(chǎn)權(quán)方式還是租賃居住方式，都應(yīng)控制在可支配收入的合理比例之內(nèi)。

　　政府針對(duì)以市場(chǎng)出讓方式供應(yīng)土地的商品房和以行政劃撥方式提供用地的經(jīng)濟(jì)適用房所采取的區(qū)別性政策和調(diào)控手段，取得了一定績效，但也暴露出一系列問題

　　我國住房制度改革所確立的經(jīng)濟(jì)適用房和商品房的住房供應(yīng)體系，是一種通過政策法規(guī)將房地產(chǎn)市場(chǎng)劃分為兩種不同運(yùn)行體系的制度安排。在性質(zhì)上屬于劃撥用地有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房住房（以下簡(jiǎn)稱公租房），由于不能進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓，只能靠地方政府的行政化途徑進(jìn)行運(yùn)行。地方政府作為投資主體，在受財(cái)力約束的情況下，通常并不具有建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和公租房的內(nèi)在動(dòng)力。

　　我國目前房價(jià)的波動(dòng)主要取決于商品房的供給和需求，一次性征收70年商品房土地出讓金政策，給地方政府開辟了獲取擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的資金渠道，于是，商品房價(jià)格便隨著土地出讓價(jià)格的上漲而長期得不到遏制。土地出讓價(jià)格不斷上漲會(huì)誘使地方政府盡可能擴(kuò)大商品房土地出讓規(guī)模，客觀上會(huì)抑制不收取土地出讓金的經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)，從而使住房供應(yīng)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失衡。以行政化方式推進(jìn)公租房的建設(shè)，可以在一定程度和范圍內(nèi)彌補(bǔ)政府在住房保障方面的缺位，但若不改變對(duì)地方政府預(yù)算有著強(qiáng)大誘惑力的土地出讓金制度，就難以解決中央政府和地方政府利益訴求不一致的房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，難以解決高房價(jià)及與此關(guān)聯(lián)的通貨膨脹問題。

　　一次性繳納70年土地出讓金，使商品房的資產(chǎn)價(jià)值與物業(yè)價(jià)值產(chǎn)生背離；在投資性資金占主導(dǎo)地位的土地出讓市場(chǎng)，以招、拍、掛等競(jìng)爭(zhēng)性方式所產(chǎn)生的土地出讓價(jià)格，會(huì)推波助瀾于房價(jià)的上漲

　　商品房資產(chǎn)價(jià)值與物業(yè)價(jià)值的背離，主要是從住房價(jià)值尺度對(duì)承擔(dān)住房成本的一種評(píng)判。對(duì)于取得住房所有權(quán)的居民來說，這種成本是與住房所有權(quán)相聯(lián)系的資金成本（可以理解為虛擬租金）；對(duì)于租賃者來說，這個(gè)成本則是使用住房所需支付的承租租金。這兩類成本均同居民家庭的可支配收入水平相關(guān)聯(lián)。由于70年土地出讓金征收方式規(guī)定了商品房不僅包含一般意義上的住房資產(chǎn)價(jià)值，而且包含土地出讓剩余年限使用權(quán)的土地資產(chǎn)價(jià)值。因此，以承租租金衡量的物業(yè)價(jià)值會(huì)與以虛擬租金衡量的資產(chǎn)價(jià)值背離。隨著土地資產(chǎn)在商品房資產(chǎn)中所占比重的提高，住房投資會(huì)轉(zhuǎn)化成對(duì)土地資產(chǎn)的投資，一旦投資性需求超過消費(fèi)性需求而成為推動(dòng)商品房資產(chǎn)價(jià)格上漲的主要因素，房價(jià)收入比也就超出了居民家庭所能承受的范圍。

　　從福利國家的情況看，降低土地成本進(jìn)而降低承租租金水平符合消費(fèi)者利益訴求。但在投資性資金主導(dǎo)下的土地出讓市場(chǎng)上，一次性征收70年土地出讓金的方式會(huì)使參與土地競(jìng)拍的開發(fā)企業(yè)面臨未來土地市場(chǎng)不確定的風(fēng)險(xiǎn)。由于不同企業(yè)在原始資本積累、融資能力及無形資產(chǎn)等方面境況不同，一些風(fēng)險(xiǎn)偏好程度高的競(jìng)拍企業(yè)往往能在招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性出讓中勝出。這通常會(huì)致使土地價(jià)格和商品房價(jià)格交替上升，使降低土地成本和降低承租租金這一符合消費(fèi)者利益的訴求得不到實(shí)現(xiàn)。

　　從理論上說，一次性征收70年土地出讓金方式下的當(dāng)期土地成交價(jià)格必然會(huì)影響到存量土地的期權(quán)價(jià)值。不論是地方政府還是開發(fā)企業(yè)，持有大量未開發(fā)土地的存量價(jià)值隨著土地價(jià)格上漲而轉(zhuǎn)變?yōu)橐约雌谄跈?quán)計(jì)量的價(jià)格，其結(jié)果必然是包含土地成本的商品房價(jià)格漲易跌難，地方政府與開發(fā)企業(yè)也因此在住房市場(chǎng)上形成共同利益指向。當(dāng)城市化發(fā)展的資金支持主要依賴于一次性征收70年土地出讓金時(shí)，地方政府就會(huì)向金融系統(tǒng)舉債以大興土木，形成高額的地方政府債務(wù)。因此，改革按70年一次性征收土地出讓金的政策已迫在眉睫。

　　現(xiàn)階段商品房蘊(yùn)涵的土地資產(chǎn)在交易中逐步增值的市場(chǎng)信號(hào)，在很大程度和范圍內(nèi)誘導(dǎo)住房的消費(fèi)功能讓位于投資功能

　　土地出讓價(jià)格的上漲總是會(huì)帶動(dòng)所在區(qū)域未開發(fā)和在開發(fā)、在銷售和已銷售的商品房重置成本的上漲。不論在商品房銷售市場(chǎng)還是在二手房交易市場(chǎng)，交易雙方都會(huì)依據(jù)住房重置成本而非歷史成本進(jìn)行交易。在土地價(jià)格不斷上漲的預(yù)期下，住房投資實(shí)質(zhì)上已不是針對(duì)商品房所含房產(chǎn)物業(yè)的投資，而是依據(jù)商品房所蘊(yùn)涵土地資產(chǎn)的投資。住房消費(fèi)功能讓位于投資功能的情形，在演繹房價(jià)上漲曲線的同時(shí)，也容易致使地方政府將土地資源投向商品房市場(chǎng)。

　　形成以上結(jié)果的原因，很大程度是因?yàn)檎畬?duì)不同性質(zhì)房產(chǎn)的土地產(chǎn)權(quán)有著不同的政策界定。在現(xiàn)有住房供應(yīng)體系中，除經(jīng)濟(jì)適用房持有者在補(bǔ)交一定金額土地出讓金可將房產(chǎn)性質(zhì)轉(zhuǎn)換成商品房以外，公租房、城中村農(nóng)居和小產(chǎn)權(quán)房并不能通過補(bǔ)交土地出讓金來改變房產(chǎn)的性質(zhì)。對(duì)此問題的進(jìn)一步分析涉及商品房的資產(chǎn)增值功能。商品房資產(chǎn)由地產(chǎn)（土地使用權(quán)）與房產(chǎn)兩部分組成，其中房產(chǎn)價(jià)值相對(duì)穩(wěn)定，地產(chǎn)價(jià)值則隨土地出讓價(jià)格的上漲而上漲，其他類別房產(chǎn)不具有產(chǎn)權(quán)不能獲取地產(chǎn)的增值。在這樣的政策導(dǎo)向下，社會(huì)資金就會(huì)追逐商品房資產(chǎn)，尤其是在出現(xiàn)通貨膨脹或預(yù)期時(shí)。

　　學(xué)術(shù)界關(guān)于一次性征收70年土地出讓金的評(píng)論，大都是圍繞地方政府官員在有限任期內(nèi)快速籌措城市建設(shè)資金以及與此相關(guān)聯(lián)的地方債務(wù)來展開的。這些評(píng)論揭示了地方政府最大限度獲取土地出讓收益的動(dòng)機(jī)，但沒有從制度或政策角度對(duì)土地出讓金政策之于住房市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的機(jī)制性障礙等問題進(jìn)行專門的分析。

　　以公租房建設(shè)為契機(jī)，按年征收土地出讓金或許是走出房地產(chǎn)運(yùn)行困境的一條可供選擇的路徑，這是基于把居民家庭住房支出費(fèi)用控制在可支配收入合理比例的考慮

　　以按年征收土地出讓金用地來開發(fā)建設(shè)公租房的總體思路，是賦予公租房以完全產(chǎn)權(quán)，在限制按套轉(zhuǎn)讓的前提下不限制以小區(qū)產(chǎn)權(quán)或項(xiàng)目公司股權(quán)方式實(shí)施的轉(zhuǎn)讓。按年征收土地出讓金的價(jià)格，由地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用窨芍涫杖胨骄C合考慮按年攤銷公租房開發(fā)建造、營運(yùn)維修成本及合理利潤來確定，并以此確定公租房的租金水平。該思路的可行性在于：公租房可交易的完全產(chǎn)權(quán)及預(yù)留的合理回報(bào)，能夠吸引民營企業(yè)和社會(huì)資金進(jìn)入該領(lǐng)域投資，既可以減輕地方政府在公租房建設(shè)方面的資金壓力，又可以為地方政府開辟區(qū)別于商品房市場(chǎng)以外的穩(wěn)定的土地出讓收益。

　　目前我們對(duì)如何處理非商品房產(chǎn)權(quán)遇到了一系列的問題，如果按年征收土地出讓金的公租房能結(jié)合市場(chǎng)化方式有效運(yùn)行并取得績效，那么，經(jīng)濟(jì)適用房、城中村農(nóng)居和小產(chǎn)權(quán)房也可通過按年征收土地出讓金方式轉(zhuǎn)化為公租房。

　　現(xiàn)行土地制度安排難以建立同商品房市場(chǎng)協(xié)調(diào)運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制，也不能解決城中村農(nóng)居和小產(chǎn)權(quán)房地價(jià)補(bǔ)繳問題，而按年征收土地出讓金則有可能解決這些問題。因?yàn)樗瓤梢蕴岣呱鐣?huì)存量房產(chǎn)的利用效率，又能有效分流以自住為目的商品房市場(chǎng)的消費(fèi)性需求。此外，參照城市居民家庭可支配收入水平確定的土地出讓金水平，也確定了城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民土地?fù)p失的按年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

　　近年中央政府十分重視公租房的建設(shè)，各地對(duì)公租房的運(yùn)作模式尚在探索之中。以按年征收土地出讓金方式來供應(yīng)住房用地，可以統(tǒng)一各類住房資產(chǎn)的價(jià)值基礎(chǔ)，引導(dǎo)各相關(guān)利益主體實(shí)現(xiàn)滿足居住功能的住房資源配置。按年征收土地出讓金的結(jié)果之一，是公租房的地產(chǎn)增值收益歸政府而非房產(chǎn)持有者，這會(huì)引導(dǎo)房地產(chǎn)投資功能向居住功能的回歸，有效制約70年土地使用權(quán)商品房價(jià)格的非理性上漲?，F(xiàn)有商品房在70年土地使用權(quán)到期后，可以過渡到按年征收土地出讓金的方式。

　　我國房地產(chǎn)市場(chǎng)需要向滿足消費(fèi)性需求的住房市場(chǎng)回歸，回歸的導(dǎo)向或標(biāo)志，是一般居民家庭的住房消費(fèi)支出，不論是擁有產(chǎn)權(quán)方式還是租賃居住方式，都應(yīng)控制在可支配收入的合理比例之內(nèi)。從這個(gè)導(dǎo)向出發(fā)，按年征收土地出讓金制度就具有重要的意義。（作者單位：浙江工商大學(xué)）