預算法歷經(jīng)十年修訂，最終獲得通過，雖較大程度吸納了改革的精神，但多是在原則上加以規(guī)范；預算法實施條例對操作細則的規(guī)定，對于預算法的落實至關(guān)重要。
此次預算法實施條例修訂草案一個明顯的特點在于，財政部門的職權(quán)有較大擴張。對此，有人認為十八屆三中全面明確了財政為國家治理的基礎和重要支柱，財政部門的權(quán)限原來被嚴重肢解，現(xiàn)在需進一步擴張；有人指出財政地位重要，并不能片面強調(diào)財政部門的權(quán)力，人大、公眾等也是重要組成部分。
6月24日，國務院法制辦公布了由財政部起草的預算法實施條例修訂草案，向社會公開征求意見，時間截止到7月23日。
與2014年預算法的修訂相一致，這個版本的實施條例與1995年通過的實施條例有很大區(qū)別。預算法歷經(jīng)十年修訂，最終獲得通過，雖較大程度吸納了改革的精神，但多是在原則上加以規(guī)范；實施條例對操作細則的規(guī)定，對于預算法的落實至關(guān)重要。
實施條例緊承預算法，并加以細化。如預算公開，意見稿中明確不同賬目應公開到什么級別；政府債務管理方面，明確了余額和限額管理的內(nèi)涵，省級政府適當條件下可發(fā)行短期債券來增列赤字等。
意見稿另一個明顯的特點在于，財政部門的職權(quán)有較大擴張。對此，有觀點認為十八屆三中全面明確了財政為國家治理的基礎和重要支柱，財政部門的權(quán)限原來被肢解，現(xiàn)在需進一步擴張；有觀點指出財政地位重要，并不能片面強調(diào)財政部門的權(quán)力，人大、公眾等也是重要組成部分。
有些規(guī)定，恐怕仍會引發(fā)新一輪爭議。如在央行等部門爭取下，預算法規(guī)定“央行經(jīng)理國庫”。但意見稿中則明確表示，央行經(jīng)理中央國庫，需接受財政部的指導和監(jiān)督，對中央財政負責；地方國庫業(yè)務辦理也需接受本級財政部門指導和監(jiān)督，對地方財政負責。在國庫的問題上，財政部門和央行的職責究竟如何分配，各方觀點有明顯分歧。
對于財政部門權(quán)限的加大，有受訪地方財政官員對此不太樂觀，“財政部門只是政府的執(zhí)行機構(gòu)，審批權(quán)能提反對意見，但反對意見有些時候起不到多大作用，這跟政府部門的決策機制有關(guān)”。
“財政是經(jīng)濟運行和行政管理的表象，矛盾問題體現(xiàn)在財政上，但根子不在財政部門，有些改革只靠財政部門也推不動，”一位地方財政系統(tǒng)預算部門負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。
若從約束政府權(quán)力這個角度來看，預算法和實施條例意見稿顯然還有很長的進化道路。
明確政府債務管理
實施條例征求意見稿中首次對一些規(guī)則加以明確。比如對政府債務的管理。
中央政府債務實行“余額管理”，具體分工為：全國人民代表大會批準中央一般公共預算債務余額；中央政府在余額的限額內(nèi)決定發(fā)債規(guī)模、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)和發(fā)債時點。余額，是指中央一般公共預算中舉借債務未償還的本金。
地方政府債券實行“限額管理”，按預算法規(guī)定，地方債券規(guī)模需由國務院報全國人大或全國人大常委會批準。至于在各省的分配方法，意見稿中規(guī)定由財政部在總限額內(nèi)根據(jù)各地債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準，各省發(fā)債不得超過此限額，此限額包括一般債券和專項債券。
地方各級政府需按“量入為出、收支平衡”的原則編制，一般不得列赤字，特殊情況為，省級政府年度預算執(zhí)行出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，報同級人代會或其常委會批準，可以增列赤字，報國務院財政部門備案，并應當在下一年度預算中予以彌補。
上面為預算法的規(guī)定，但具體如何操作并未作過多解釋。意見稿明確，省級政府增列的赤字，應當在國務院下達的本地區(qū)政府債務限額內(nèi)發(fā)行短期債券平衡。
上述預算部門負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，地方政府如果亂花錢，有可能走到需要申請增列赤字這一步上，但允許省級政府發(fā)行短期債券操作起來可能會有一定問題?，F(xiàn)在強調(diào)加快支出進度，在經(jīng)濟下行、財政收入增速下行的當下，有可能出現(xiàn)預算執(zhí)行到九、十月份才發(fā)現(xiàn)財政短收，且通過調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、壓減開支都無法實現(xiàn)的，但發(fā)債額度已經(jīng)用完，這個時候赤字該怎么彌補？財政部再向人大常委會申請額度，程序上又有點麻煩。
轉(zhuǎn)移支付“誰出政策誰埋單”
意見稿還首次對轉(zhuǎn)移支付進行了規(guī)定。比如一般性轉(zhuǎn)移支付還包含“上級政府因出臺增支或者減收政策而給予下級政府的財力補助”。
這個問題在現(xiàn)實中很普遍。近幾年宏觀經(jīng)濟增速下行，中央政府多次出臺減稅的積極財政政策，中央政府“發(fā)禮包”，往往由地方政府財政埋單。
據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，中央政府出臺的一些定向的減稅政策，對于一些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的一基層政府的財力造成較大影響，地方政府向財政部申請財政補貼，雖能獲得部分補貼，但大部分仍由地方財政埋單。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，要遵循“誰出政策、誰埋單”的機制，上級政府出政策需要下級政府有財政支出的，應給下級政府以財力彌補。
外界關(guān)注的預算公開也有了相對詳細的規(guī)定。新修訂的預算法在總則中提出要建立公開透明的預算制度，劃定了公開的范圍、公開主體和公開時限，但對于公開到什么程度并沒有說明。
財政部財政科學研究所所長劉尚希曾表示，實施條例要細化預算法的條款，如果規(guī)定不到位的話，會使預算法的落地大打折扣。
意見稿指出，部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出，部門預算、決算支出應當按其功能分類公開到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類公開到款；一般性轉(zhuǎn)移支付向社會公開應當細化到地區(qū)，專項轉(zhuǎn)移支付向社會公開應當細化到地區(qū)和項目等。
預算公開到這個程度，能否實現(xiàn)對預算的有效監(jiān)督？中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君表示懷疑，他對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，部門預決算公開到項，意味著比如教育部公布相關(guān)經(jīng)費，列出“高等教育”“職業(yè)教育”等經(jīng)費是多少，這仍然是一個很粗略的數(shù)據(jù)，跟具體開支對應不上，也無從監(jiān)督。
財政部門部分職能回歸
意見稿有多處加強了財政部門的職權(quán)。
如專項轉(zhuǎn)移支付管理上。意見稿指出，“中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付由中央有關(guān)主管部門、地方政府向財政部提出申請，由財政部按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定審核后報國務院批準設立”。
2014年我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為4.67萬億元，占中央財政收入的七成；其中專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為1.95萬億元，占全部轉(zhuǎn)移支付總額的42%左右。專項轉(zhuǎn)移支付由于分配規(guī)則不透明、數(shù)量過多，容易造成“跑部錢進”“撒胡椒面”等問題，新預算法明確規(guī)定要以一般轉(zhuǎn)移支付為主。
中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，我國現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付的管理是分割的，交由不同的政府部門分別行使，容易帶來專項資金的透明度、效率、公平性等問題，這次回歸由財政部門統(tǒng)一負責，是合理的。
劉劍文進一步表示，意見稿中對財政部的職責進行了明確規(guī)定，以后再設立專項轉(zhuǎn)移支付，需先向財政部提出申請，經(jīng)財政部審核通過后，再報經(jīng)國務院批準。財政部門是負責財政收支的部門，由財政部對此進行把關(guān)，是財政部正當?shù)穆氊煼秶?/div>
再如，涉及預算安排事項的，應征得財政部門同意。具體而言，“國務院各部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，凡涉及減免應繳預算收入，設立和改變收入項目和標準，罰沒財物處理，經(jīng)費開支標準和范圍，國有資產(chǎn)處置、收益分配以及會計核算的，應當符合國家統(tǒng)一的規(guī)定，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定；涉及預算安排事項的，應當征得財政部同意”。對于地方政府而言，“涉及預算安排事項的，應當征求本級政府財政部門的意見”。
各部門出臺跟預算相關(guān)的政策，一大表現(xiàn)在于重點領域開支與GDP或財政收支掛鉤。如教育法、科技法、農(nóng)業(yè)法等部門法規(guī)中，為保障上述領域的開支，往往對財政支出有硬性指標要求，容易造成財政支出被割裂、難以實現(xiàn)統(tǒng)籌，也容易造成財政資金使用的低效率。新修訂的預算法明確指出，以后不得有此類掛鉤行為。
楊志勇表示，涉及政府部門的收入支出、資產(chǎn)負債管理等，都是財政的職能，財政部門和專業(yè)職能部門分工應明確。原來各個部門能隨意制定與預算相關(guān)的政策，是對財政功能的肢解，現(xiàn)在是財政部門職能的回歸。
類似的規(guī)定還有不少，如“各部門、各單位未經(jīng)本級政府財政部門批準不得開立賬戶”“地方政府依據(jù)法定權(quán)限制定的規(guī)章和規(guī)定的行政措施，不得涉及減免中央預算收入和影響中央預算收入的征收。違反規(guī)定的，有關(guān)預算收入征收部門和單位有權(quán)拒絕執(zhí)行，并應當向上級預算收入征收部門和財政部報告”等。
國庫管理如何分工？
意見稿中財政部門的權(quán)責有較大擴充，有些屬于順應改革方向，是應當?shù)模坏行┦欠駪?，則有不同的聲音。
劉劍文表示，意見稿中有些規(guī)定還值得進一步討論，如對央行經(jīng)理國庫上財政部門和央行職責劃分方面。
預算法修訂時，央行是經(jīng)理，還是代理國庫，始終是一個重大分歧點。最終，預算法明確“央行經(jīng)理國庫”。
央行國庫局局長劉貴生曾表示，央行經(jīng)理國庫可以拒絕辦理一些違規(guī)的國庫業(yè)務，與財政部之間形成分工合作和制約的關(guān)系。當然，央行經(jīng)理國庫也包含經(jīng)營管理的涵義，經(jīng)營管理主要體現(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理方面。
劉尚希曾撰文表示，條例中保留“央行經(jīng)理國庫”的規(guī)定，是在特定歷史條件下的規(guī)定，隨著時間推移，央行經(jīng)理國庫的功能不斷弱化。央行之所以堅持“經(jīng)理”，主要希望掌握國庫現(xiàn)金管理的主導權(quán)。
新預算法對國庫的規(guī)定為“中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務依照國務院的有關(guān)規(guī)定辦理”，但緊接著也表明“各級國庫庫款的支配權(quán)屬于本級政府財政部門”。
由誰主導的問題，勢必會延續(xù)到實施條例的爭論當中。意見稿第七十五條和第七十六條，分別對各級財政部門和國庫業(yè)務經(jīng)辦機構(gòu)（央行及其分支機構(gòu)，或代理商業(yè)銀行）在國庫管理上的職能加以明確。
財政部門組織擬定國庫管理制度，制定業(yè)務流程，管理國庫單一賬戶體系，指導并監(jiān)督央行經(jīng)理國庫業(yè)務、央行分支機構(gòu)和有關(guān)銀行辦理國庫業(yè)務的職責履行情況等；而國庫業(yè)務經(jīng)理和辦理機構(gòu)則要按照財政部規(guī)定收納預算資金，按照財政部門指令及規(guī)定時間辦理國庫單一賬戶清算業(yè)務，向財政部門編報預算收入入庫、解庫、撥付情況等。
當前公開征求意見的意見稿由財政部起草。
王雍君表示，央行作為國庫的出納機關(guān)，行使對國庫的經(jīng)理權(quán)，跟財政部應當是平級地位，央行應主要對人大負責，而不是接受財政部的監(jiān)督。另外，意見稿中明確財政部門負責管理財政專戶，財政資金未進入到國庫單一賬戶體系，回避了出納機關(guān)的監(jiān)管，容易產(chǎn)生各種風險。
“經(jīng)理”為何物，不同的人有不同的理解。中央財經(jīng)大學財政學院副院長李燕對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，央行經(jīng)理國庫就是起到一個把關(guān)的作用，財政部門簽發(fā)指令后，國庫經(jīng)辦機構(gòu)可再行審核一遍，能保障資金的安全。
楊志勇表示，預算法明確規(guī)定各級國庫庫款的支配權(quán)屬于各級財政部門，管理國庫資金，進行現(xiàn)金管理，而不是趴在國庫賬上造成效率浪費，也應該是由財政部門主導。
后續(xù)監(jiān)督怎么進行？
十八屆三中全會通過的全面深化改革的決議指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政的重要性提到前所未有的高度，財政部門權(quán)責是否也要擴張，擴張到什么程度是合理的呢？
楊志勇表示，財政部門現(xiàn)在的職權(quán)還太小，需要進一步擴大，不然難以擔當國家治理的基礎?，F(xiàn)在推進的財稅改革需要財政部門進一步擴權(quán)、集權(quán)，再通過公開透明對財政部門加以監(jiān)督。
劉劍文認為，財政是國家治理的基礎，表明財政很重要，但并不完全是由財政部門起作用。財政是整個國家和社會的大事，涉及多方面的關(guān)系，如立法與行政，中央與地方，國家與納稅人的關(guān)系；財政部門要負責很重要的職責，但還需很多部門共同參與，如人大對預算的審批、監(jiān)督，公眾的參與和監(jiān)督等，都很重要。
如何實現(xiàn)對財政部門的監(jiān)督，實施條例中并沒有太多規(guī)定。劉劍文指出，實施條例是國務院制定的，主要用來規(guī)范政府行為，不能規(guī)定人大怎么做。預算法明確指出，人大對預算有監(jiān)督職責，實施條例需要承接相關(guān)規(guī)定，如明確各級政府應接受本級人大常委會監(jiān)督，政府怎么配合人大來做監(jiān)督的工作等。
李燕表示，新修訂的預算法一大亮點在于加強了責任追究的內(nèi)容，這也能促進預算法的落地。
不過，預算的問題要更復雜些。上述地方財政預算部門負責人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，預算法關(guān)鍵在于約束各級政府行為，應當真正按照預算法的要求，預算一旦確定，不能隨意調(diào)整、追加——這個如果堵不住的話，有多少措施都沒有。
另外，財政部門職責只是一方面，即便加強其職能，要真正起作用，在現(xiàn)實中仍會經(jīng)受考驗。上述預算部門負責人進一步表示，財政問題后面其實是整個宏觀調(diào)控和政府決策的反映，財政只是表象，背后的決策機制最關(guān)鍵。預算法應著眼于針對決策機制，來真正約束政府權(quán)力；如果只是一個程序法，來規(guī)定財政部門該怎么編預算、報預算，僅僅調(diào)動財政部門的積極性是不夠的，離國家治理現(xiàn)代化還有很遠的距離。
