中國農(nóng)村自改革開放以來發(fā)生了翻天覆地的變化，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距特別是收入差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)。十八屆三中全會(huì)提出，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。這對(duì)于加快農(nóng)村改革進(jìn)程，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)民資產(chǎn)要素，形成增加農(nóng)民收入的長效機(jī)制，從而健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制具有十分深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

 

　　農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革是發(fā)揮市場配置資源決定性作用的客觀要求

 

　　發(fā)揮市場機(jī)制對(duì)資源配置的決定性作用是十八屆三中全會(huì)的明確要求，而三十多年的農(nóng)村市場化改革，也在客觀上要求農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)進(jìn)入市場流動(dòng)進(jìn)行優(yōu)化配置。中國農(nóng)民除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和外出打工增收外，幾乎沒有財(cái)產(chǎn)性收入渠道。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)是農(nóng)民最主要的家庭財(cái)產(chǎn)和農(nóng)村最有市場價(jià)值的資源，推進(jìn)其市場流動(dòng)進(jìn)行保值增值，不僅可以為農(nóng)民增收開辟新渠道，而且也可為農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)增加投入和提供信用資產(chǎn)開辟新途徑。同時(shí)，中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，只有加快釋放農(nóng)村沉睡的產(chǎn)權(quán)能量，推進(jìn)農(nóng)村資源優(yōu)化配置，才能建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度，把握新一輪起跑的機(jī)遇。

 

　　改革面臨的五大現(xiàn)實(shí)難題

 

　　法律政策不明確?，F(xiàn)行法律與政策對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)交易沒有明確規(guī)定，農(nóng)民住房并不能像商品住房一樣自由流轉(zhuǎn)。特別是現(xiàn)行物權(quán)法、擔(dān)保法等法律規(guī)定宅基地不能入市，制約了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)。盡管一些地方進(jìn)行過農(nóng)房抵押的改革探索，但至今還沒有明確的法律、法規(guī)和政策對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)作出明確規(guī)定。

 

　　產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清晰。農(nóng)民住房只有集體土地使用證而沒有房產(chǎn)證，至今是一個(gè)沒有明確產(chǎn)權(quán)邊界的沉積物。所謂的農(nóng)民房產(chǎn)，不過是集體所有土地上的附著物，模糊的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬為產(chǎn)權(quán)異化提供了機(jī)會(huì)，這就是農(nóng)民土地權(quán)益屢受侵犯的根本原因所在。同時(shí)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的宅基地用益物權(quán)只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有依托，阻礙了農(nóng)村資源要素的正常流轉(zhuǎn)和平等交換。

 

　　產(chǎn)權(quán)市場不成熟。產(chǎn)權(quán)市場是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交換的重要條件。農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)市場滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，至今還沒有形成規(guī)范的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)市場。產(chǎn)權(quán)市場不成熟，導(dǎo)致了農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)流動(dòng)沒有平臺(tái)，使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)收益難以實(shí)現(xiàn)，成為制約農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革的一大瓶頸。

 

　　評(píng)估體系不健全。中國幅員遼闊，地理復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)村住房的地理區(qū)位、自然條件和人文環(huán)境相差較大，其價(jià)值確定錯(cuò)綜復(fù)雜，需要專業(yè)評(píng)估才能進(jìn)入市場。當(dāng)前很多地方幾乎沒有任何農(nóng)房評(píng)估機(jī)構(gòu)，相關(guān)運(yùn)行機(jī)制和服務(wù)體系不完善，造成了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)評(píng)估難、評(píng)估成本高，影響了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)。

 

　　風(fēng)險(xiǎn)保障不完善。我國是農(nóng)業(yè)大國，住房是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)。在農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，若不盡快建立完善的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，一旦發(fā)生交易風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)嚴(yán)重影響到農(nóng)民的生存安全。

 

　　穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)改革的主要對(duì)策

 

　　加快地方立法，為農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓提供合法依據(jù)。要以物權(quán)法為依據(jù)，加快農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)確權(quán)頒證，為農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)提供產(chǎn)權(quán)保障；結(jié)合各地實(shí)際，加大地方性法規(guī)和規(guī)章的廢、改、立進(jìn)程，加快出臺(tái)與農(nóng)民房產(chǎn)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章，解決農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)實(shí)、政策、法律三者脫節(jié)的問題。

 

　　發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)，為農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓創(chuàng)新金融服務(wù)。通過政府財(cái)政政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保設(shè)置切合農(nóng)民需求的金融產(chǎn)品，提升服務(wù)質(zhì)量；探索市、縣兩級(jí)財(cái)政出資建立增信資金，合作銀行按不少于增信資金余額一定倍數(shù)的規(guī)模，專項(xiàng)開展農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，農(nóng)戶以宅基地和房屋抵押獲得融資。

 

　　建立評(píng)估體系，為農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓降低交易成本。加快評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)，鼓勵(lì)城市評(píng)估機(jī)構(gòu)到農(nóng)村從事農(nóng)民住房評(píng)估業(yè)務(wù)；政府財(cái)政以購買服務(wù)的方式提供公共評(píng)估服務(wù)，引導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)降低評(píng)估費(fèi)用，提高服務(wù)質(zhì)量；加大農(nóng)房評(píng)估人才教育培訓(xùn)，建立一支業(yè)務(wù)素質(zhì)高的評(píng)估隊(duì)伍。同時(shí)，簡化評(píng)估手續(xù)，降低農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)交易的成本。

 

　　健全保障機(jī)制，為農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓防范意外風(fēng)險(xiǎn)。完善社保體系，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、社會(huì)救濟(jì)等制度，推動(dòng)多層次的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建立；加大城鄉(xiāng)公共租賃房和廉租房建設(shè)力度，提升農(nóng)民應(yīng)對(duì)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。建立縣級(jí)以上政府的住房產(chǎn)權(quán)改革風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保貸款逾期的，給予金融機(jī)構(gòu)一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。成立專門的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)農(nóng)民在住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓時(shí)投保，一旦發(fā)生意外給予一定的賠償，以減輕住房產(chǎn)權(quán)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品，開辦農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

 

　　推進(jìn)試點(diǎn)示范，為農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓探索改革經(jīng)驗(yàn)。從試點(diǎn)示范開始，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索由政府或集體經(jīng)濟(jì)組織參照征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或按照市場評(píng)估價(jià)格，對(duì)農(nóng)民自愿退出的閑置住房和宅基地給予補(bǔ)償。堅(jiān)持農(nóng)村住房制度、宅基地制度等制度紅線，防止個(gè)別地方以改革為名的機(jī)會(huì)主義行為。同時(shí)，建立改革風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)于超越當(dāng)前制度和法律的改革，要進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防范由此帶來的制度風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

 

　?。愇膭?陸福興 王文強(qiáng) 作者單位：湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心。本文系湖南省“為改革攻堅(jiān)獻(xiàn)策”重大委托項(xiàng)目“湖南穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓改革的路徑與對(duì)策”的階段性成果）