地方投融資平臺資產占地方國資的比重過半，與其他地方國企相比面臨更大的潛在債務風險，是地方國資國企改革的重點領域。地方投融資平臺不同于普通企業(yè)，缺乏決策和經營自主權，導致風險不斷累積，根源在于其政企不分和政府主導的管理體制。國家已要求地方政府不得再通過平臺舉債，地方投融資平臺面臨著重大調整，未來必須積極向普通企業(yè)轉型。推進地方投融資平臺向普通企業(yè)轉型，應從投融資體制、政企關系和企業(yè)改革等多個方面入手，要規(guī)范地方政府的融資行為，改革基礎設施和公益項目的發(fā)展模式，實施平臺企業(yè)的資產重組，保障平臺企業(yè)具備基本償債能力，不斷完善平臺企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

 

　　周健奇 項安波

 

　　地方投融資平臺是特殊市場環(huán)境下的產物，地方政府在“不能自主發(fā)債、不能直接借款，不能提供擔保”的“三不政策”限制下，紛紛設立國有獨資的投融資平臺籌集資金發(fā)展基礎設施。地方投融資平臺為地方基礎設施建設和城市化發(fā)展立下汗馬功勞，但也積累了巨大的財務風險。2014年10月，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）要求地方政府不得再通過平臺進行舉債，地方投融資平臺的基本職能由此將發(fā)生根本變化?；趪艺咭蠛推髽I(yè)自身發(fā)展的需要，未來投融資平臺應加快向普通企業(yè)轉型，通過理清政企關系，規(guī)范地方政府投融資行為，完善企業(yè)內部治理機制，使平臺企業(yè)真正成為獨立的市場主體。

 

　　地方投融資平臺是地方國資國企改革的重點

 

　?。ㄒ唬┑胤酵度谫Y平臺資產占地方國資的比重過半

 

　　地方投融資平臺是地方政府為籌集地方重大基礎設施項目建設資金所設立的國有獨資企業(yè)，主要業(yè)務是項目融資，并延伸到項目建設和運營。目前，大部分地方投融資平臺都側重于發(fā)展公益類項目，部分平臺在承擔項目融資和建設職能的同時，還發(fā)展一些競爭性業(yè)務，已具有較強的產業(yè)投資和經營能力。

 

　　地方投融資平臺資產已非常龐大，占地方國有企業(yè)資產的比重總體過半，個別省市甚至達到80％以上。政府債務審計結果顯示，截至2013年6月底，全口徑的地方政府性債務合計17．89萬億元。由于地方政府性債務主要由地方投融資平臺承擔，按財政部公布的2013年地方國資63．14％的平均負債率計算，地方投融資平臺總資產約為28．33萬億元，占同期55．5萬億元地方國資總額的比重為51．0％。如果考慮投融資平臺承擔的非政府性債務，地方投融資平臺的實際資產還會更高。具體到不同地方，情況差異較大。如四川省超過80％的省屬國資集中在2家平臺企業(yè)，湖北省78％的省屬國資集中在6家平臺企業(yè)，北京市44．5％的市屬國資集中在14家平臺企業(yè)，天津市超過51％的市屬國資集中于平臺企業(yè)，武漢市近80％的市屬國資集中在平臺企業(yè)。

 

　　（二）地方投融資平臺多不具備獨立還債能力，且后續(xù)投資規(guī)模大，與普通國企相比風險更大

 

　　雖然大多數(shù)地方投融資平臺資產負債率尚處于正常區(qū)間，但由于其業(yè)務具有特殊性，大多數(shù)投融資平臺并不具備獨立償債能力，財務風險較大。一是公益性和準公益性業(yè)務比重高，平臺企業(yè)缺乏穩(wěn)定的收益；二是地方政府配置的經營性資源有限，平臺企業(yè)主要依靠政府補貼勉強負擔銀行利息，有些甚至連利息都負擔不起；三是很多平臺所投資的項目尚處于建設期，未來幾年還需大規(guī)模資金投入?？偟膩碚f，大部分地方投融資平臺基本處于“依靠政府財政和融資維持平衡”、“借新賬還舊賬”的狀態(tài)，財務風險顯著高于普通國企。以天津城投為例，截至2014年3月末，天津城投總資產約5500億元，負債率為69．7％。2011年至2013年間，天津城投總資產收益率僅在0．4％左右，長期依靠財政支持，如果扣除財政支持，三年分別虧損57．14億元、87．3億元和65．75億元；經營活動的現(xiàn)金流為凈流出，三年的現(xiàn)金流分別為－78．41億元、－146．23億元和－122．87億元；到2020年，天津城投仍需2000多億元的工程建設資金，現(xiàn)金流凈流出的狀態(tài)難有根本性改善，財務風險較大。

 

　　地方投融資平臺改革的方向是向普通企業(yè)轉型

 

　　（一）地方投融資平臺核心功能面臨重大調整，將進入全面改革階段

 

　　過去，地方投融資平臺以落實政府重大專項任務為基本職能，核心功能就是籌集項目建設資金。國務院《意見》的出臺，標志著地方政府債務管理體制進入全面深化改革的新階段。《意見》出臺前，地方政府不能直接舉債，只能通過平臺融資渠道籌集基礎設施建設資金?！兑庖姟烦雠_后，地方政府融資渠道放寬，同時將不得再通過投融資平臺舉債。盡管地方投融資平臺作為實體企業(yè)仍可承擔政府重大項目建設，但替政府舉債的核心功能將改變，“地方投融資平臺”的名稱也將退出歷史舞臺，地方投融資平臺迫切需要全面改革。

 

　?。ǘ┑胤酵度谫Y平臺的最大弊端在于政企不分，不能獨立決策、自主經營

 

　　地方投融資平臺本質上是當?shù)卣ㄔO基礎設施和投資公益事業(yè)的工具。地方政府設立平臺是為解決“地方政府不能直接舉債”的變通之舉，由此決定了其管理體制天然具有政企不分的特征。具體表現(xiàn)為：地方政府主導項目決策，多個政府部門參與運作。首先，地方政府形成項目投資決議，交相關部門和平臺企業(yè)落實，主要包括項目立項、融資、建設和運營等；其次，相關政府部門為平臺企業(yè)完成配套事項，如規(guī)劃部門負責基礎設施建設規(guī)劃，建委負責項目綜合設計，發(fā)改委審核立項，國資委對項目進行備案，財政部門負責配套財政資金等，財政、審計、檢查部門負責監(jiān)督投融資行為；第三，地方政府還會為平臺提供銀行貸款隱性擔保，幫助平臺企業(yè)改善財務狀況和維持資金平衡?？偟膩碚f，平臺在整個體系中屬于執(zhí)行層，是政府進行基礎設施建設的工具和抓手，存在著因時因事而設、缺乏規(guī)范性和持續(xù)性考慮等問題。

 

　　在政企不分的管理體制和政府主導的決策機制下，地方政府直接介入平臺企業(yè)的決策、投資和經營，平臺缺乏獨立性和自主性，公司治理失效，內部決策程序形同虛設，一旦政府決議確定投資項目，企業(yè)內部只是“走形式”完成決策流程。

 

　?。ㄈ┑胤酵度谫Y平臺只有理清政企關系并轉型為普通企業(yè)，才能有效防范債務風險

 

　　政企不分的管理體制和政府的過度干預，使得地方投融資平臺的債務風險較普通企業(yè)突出。一是投融資平臺的決策出發(fā)點是落實政府意志而非促進企業(yè)發(fā)展，大部分平臺企業(yè)經營決策機制不健全、不規(guī)范，企業(yè)缺乏長期發(fā)展戰(zhàn)略；二是在地方政府的投資沖動下，平臺企業(yè)的債務風險控制和監(jiān)督機制不嚴格，企業(yè)的財務負擔越來越重；三是投融資平臺承擔的多為公共設施建設任務，缺乏嚴格的項目論證，成本控制意識不強；四是投融資平臺承擔的政策性業(yè)務和經營性業(yè)務多混雜在一起，平臺企業(yè)債務的最終償還主體與投資失誤的責任主體難以明確劃分。在政企不分的管理體制下，上述問題難以從根本上得到解決，導致很多地方投融資平臺項目效益差、投入產出效率低，潛在的巨大風險也無法通過市場化方式有效化解。

 

　　地方投融資平臺本質上是經營性企業(yè)，過去是承擔了政府投融資職能的特殊企業(yè)，以后將不再擔負政府的投融資職能，政企關系能夠得以理清。因此，無論是基于國家政策的要求，還是平臺自身可持續(xù)發(fā)展與債務風險防范的需要，平臺都應回歸企業(yè)本質，盡快向普通企業(yè)轉型，在理清政企關系、規(guī)范政府行為的前提下，實行市場化運作，不斷改善內部治理機制，持續(xù)提升贏利能力?，F(xiàn)在，一些地方投融資平臺企業(yè)對此已有清醒認識，如蘇州城投公司就提出了“由融資平臺向城市產業(yè)經營實體轉型，整合資源、打造城市運營服務商”的發(fā)展新思路。

 

　　將地方投融資平臺改造為普通企業(yè)的相關建議

 

　　將地方投融資平臺改造為普通企業(yè)，關鍵是要重塑政企關系，通過政企分離和政資分離，將平臺企業(yè)從政府的附屬機構轉變?yōu)楠毩⑹袌鲋黧w。

 

　?。ㄒ唬┮?guī)范地方政府的融資行為

 

　　這是地方投融資平臺轉型為普通企業(yè)的首要條件。一是拓寬地方政府融資渠道。要落實《意見》精神，盡快出臺配套制度，建立地方政府以債券發(fā)行為主的融資新體系；二是建立政府違法違規(guī)融資的懲罰機制。要立足《預算法修正案草案》，督促地方政府盡快建立并公布資產負債表，并接受群眾監(jiān)督；三是阻斷地方政府對平臺企業(yè)的干預路徑。加快國有資產管理體制改革和國有企業(yè)改革的步伐，實現(xiàn)政企分開和政資分開，維護企業(yè)自主經營的地位；四是明確政府對平臺企業(yè)新增債務不承擔擔保責任，規(guī)范商業(yè)銀行行為，加強金融紀律，強化銀行對地方政府融資行為的約束。

 

　?。ǘ└母锏胤交A設施和公益項目的發(fā)展模式

 

　　根據(jù)《意見》要求，地方政府未來將主要通過發(fā)行債券的方式進行融資。相應地，基礎設施和公益項目的建設運營也應同時改革，由過去的政府指定和國資主導，轉變?yōu)槭袌龈偁幏绞健Ｒ皇强煽紤]建立公共項目短名單制，采取招標與協(xié)商相結合的方式選擇投資、建設和運營主體；二是投資主體要多元化，應更多向民營資本開放；三是以政府購買服務為核心的PPP模式應成為基礎設施和公益項目發(fā)展的主要模式；四是建立市場化的項目評價機制和定價機制。

 

　?。ㄈ嵤┢脚_企業(yè)資產重組，分離經營性業(yè)務

 

　　地方投融資平臺在開展政策性業(yè)務的同時，一般也會在相關領域投資經營性業(yè)務，形成了一些比較分散的業(yè)務群。建議對平臺企業(yè)實施資產重組，將其中競爭性業(yè)務進行歸并，成為業(yè)務相對獨立的子公司，引導其聚焦于某個競爭性領域、保持相對清晰的主業(yè)、具有一定的經營能力和投資能力，并逐步發(fā)展成為產業(yè)集團。對少數(shù)以融資為主業(yè)、較少參與項目建設和運營的平臺企業(yè)，可改組為政府債務的專業(yè)服務類企業(yè)，充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，降低政府融資成本，提高政府債務管理效率。

 

　?。ㄋ模┖侠砼渲觅Y源，保障平臺企業(yè)具備基本償債能力

 

　　地方投融資平臺轉變?yōu)槠胀ㄆ髽I(yè)是一個較長過程，地方政府對負有償還責任的存量債務應承擔償債義務。對于政府負有擔保責任和一定救助責任的存量債務，要按照《擔保法》、《預算法》有關規(guī)定，妥善處置，避免債務風險集中爆發(fā)。地方政府應通過賦予特許經營權、給予財政補貼等方式，幫助企業(yè)“提高項目盈利能力，增強償債能力”。對于正在開發(fā)的存續(xù)項目，要避免政策更迭影響在建項目進程，避免給企業(yè)帶來巨大經濟損失，地方政府必須落實《意見》精神，“統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾”，“確保在建項目后續(xù)融資”。

 

　　（五）推動平臺企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度

 

　　一是在平臺資產重組過程中要積極引入戰(zhàn)略投資者，設定合理的股權結構。對于轉型為完全競爭類的平臺企業(yè)，應積極支持其發(fā)展混合所有制經濟；二是按照《公司法》建立公司法人治理結構，依法落實董事會、監(jiān)事會和經理層的職權，使公司董事會成為真正的決策機構；三是強化企業(yè)審計和完善企業(yè)信息披露制度，通過多方制衡的手段約束地方政府對平臺企業(yè)的不當干預；四是推進平臺企業(yè)市場化導向的選人用人和管理機制，完善長效激勵約束機制。

 

　?。ㄗ髡邌挝唬簢鴦赵喊l(fā)展研究中心）