一

　　這個部委的命運挺符合輪回說的。12年前，它不過是中國財政部下屬一個局級單位，工作運轉(zhuǎn)自然要聽從部里的安排；現(xiàn)在，在正式獨立組建12年后，它的命運又再一次交回到了財政部手中。

　　如果不出意外，2015年上半年，財政部將接連拿出涉及國有資產(chǎn)改革的政策文件，它們包括組建或改組國有資本運營投資公司的方案，以及國有資本預(yù)算改革方案。這些方案是中國最高領(lǐng)導(dǎo)層拍板的未來國有資產(chǎn)1+N改革組合的重要組成部分。毫無疑問，它們也將重新塑造國資委的未來樣貌。

　　猜想已經(jīng)流傳開來。按照上述改革文件的起草框架，目前的國資委將被改造成一個更加強化資本監(jiān)管的政府機構(gòu)，改革之后這個部門或會與銀監(jiān)會、證監(jiān)會很相像。同時，在此基礎(chǔ)上，中國還將改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

　　這其實是新一屆政府在2013年的十八屆三中全會上確定的改革任務(wù)。它來得有點遲，但推進(jìn)速度卻又有點出人意料得快。

　　國資委的問題已經(jīng)暴露很久。它只是一個政府機構(gòu)，管理權(quán)限卻能深入到央企的人事任命、財務(wù)計劃乃至經(jīng)營決策。對于一些業(yè)績糟糕、毛病纏身的央企，國資委甚至可以通過一些特殊機構(gòu)的設(shè)立，直接架空其董事會。外界一直以“央企大管家”來稱呼它，但包括央企自身在內(nèi)的不少人都認(rèn)為，這位管家大人管得有點太寬了。更糟糕的是，有時候，它很可能對它所管的領(lǐng)域所知無多。

　　現(xiàn)在，改革終于再次來臨。對于國資委改革局原副局長周放生而言，這是一次遲來的政府自我糾錯。他說，“我開始也不懂，后來明白—名字起錯了。國資委應(yīng)該叫國務(wù)院國有資本監(jiān)督管理委員會，不應(yīng)叫國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。起名字的時候還提過意見，但是沒人敢下決心，說國有資產(chǎn)改成國有資本到底對不對？但實際上這個概念絕對是錯誤的。”

　　這個錯誤的概念可以追溯到國資委正式成立之前。1988年，中國國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)管理局，它與當(dāng)時的財政部、大型企業(yè)工作委員會、經(jīng)貿(mào)委、計委、中組部、主管部局等聯(lián)合行使出資人的權(quán)力，形成了一個貌似相互約束、相互監(jiān)督的國有資產(chǎn)管理體制。但就像中國當(dāng)下諸多制約制度安排一樣，約束和監(jiān)督的美好設(shè)想，最終成了九龍治水的亂象。

　　此后，這個國有資產(chǎn)管理局又經(jīng)過多年流離，成了財政部下屬的一個局級部門。直到2003年4月5日，國務(wù)院審議通過了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委）的三定方案，這個機構(gòu)才有了今天的面目。國資委低調(diào)掛牌后，當(dāng)時中國196家總計逾7萬億的央企資產(chǎn)，以及近12萬億的國有資產(chǎn)，第一次有了一個權(quán)力集中的管理機構(gòu)。

　　這期間，關(guān)于國有資產(chǎn)究竟該如何管理的討論一直貫穿始終。直到今天，這道難題仍然擺在這個國家的權(quán)力和智慧精英面前。按照中國現(xiàn)行的政治經(jīng)濟體制，國有資產(chǎn)歸全民所有，其運營需要有一個能代表全民利益的出資人，而按照市場法則，這個出資人需要與政府完全脫鉤。經(jīng)過幾十年的探索后，決策層發(fā)現(xiàn)，只能由政府才能代表全民成為出資人。在這里，政府的社會公共職能和資產(chǎn)出資人職能被混合在了一起。

　　12年過去后，政府再次對體積龐大、問題叢生的國有資產(chǎn)啟動大規(guī)模改革。監(jiān)管方式的改變也就成了應(yīng)有之義。按照新的改革設(shè)想，目前的“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”，在改革后將更接近周放生口中的那個“國有資本監(jiān)督管理委員會”。同時，作為配套，國有資本運營和投資公司的組建，意味著目前國資委的不少職權(quán)將被分解。

　　二

　　看上去，這是一場以分拆國資委為主線的改革圖譜—一個職能強大、幾乎對央企無所不管的國資委將被拆分成三塊功能差異明顯的國有資本管理體系。按照制度設(shè)計，它會讓未來的國資委更像是一個政府機構(gòu)，也會讓政府選出的出資人，從而能更像一家公司一樣去打理這個國家歸全民所有的巨量資產(chǎn)。

　　國資委似乎正在對即將到來的改革做準(zhǔn)備。2014年12月23日，國資委在北京召開央企和地方國資委負(fù)責(zé)人會議，分析形勢，研究部署2015年工作。國資委主任張毅在講話中說，國資國企改革正步入攻堅期。推進(jìn)改革必須具有自我變革的勇氣，敢于動自己的奶酪，主動改革，主動放權(quán)。國資委自身要以壯士斷腕的精神，痛下決心，大刀闊斧，落實以管資本為主的要求，堅決調(diào)整監(jiān)管職能、監(jiān)管方式和運行機制，不該管的和可管可不管的堅決不管，該放的要徹底放到位。

　　是次會議上，黃淑和、金陽等國資委領(lǐng)導(dǎo)均出席參加。但兩個月后，這兩位副主任便同時去職。在不少關(guān)注國企改革的人看來，這兩人加上此前退休的副主任邵寧，是國資委內(nèi)部為數(shù)不多“懂企業(yè)又具備改革精神”的高層領(lǐng)導(dǎo)。新一輪改革剛剛起步，他們卻因年齡問題謝幕了。他們曾是2003年國資委的初創(chuàng)元老，與李榮融共同設(shè)計并推動了一系列央企改革。他們見證過近百家央企的消失，也見證了央企的急速膨脹；他們遭遇過2004年國有企業(yè)MBO時來自外部的強大討伐，也經(jīng)歷了備受爭議的國進(jìn)民退，以及2008年經(jīng)濟危機中一波新國有化浪潮。

　　新時代的腳步已經(jīng)離國資委的大門越來越近了。

　　國資委主任張毅在央企和地方國資委負(fù)責(zé)人會議上說，國資委監(jiān)管工作的改革不應(yīng)是動其皮毛的修修補補，而必須是動其筋骨的大刀闊斧，有些方面甚至要脫胎換骨。對此，國務(wù)院國資委要帶頭自我改革、自我革命。

　　值得注意的是，2015年2月3日，國資委宣布沈瑩擔(dān)任國資委總會計師?，F(xiàn)年50歲的沈瑩是北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)碩士，曾任中國證監(jiān)會第十二屆上市公司發(fā)行審核委員會委員，現(xiàn)兼任中國內(nèi)部審計協(xié)會副會長、國務(wù)院國資委財務(wù)監(jiān)督與考核評價局局長。總會計師是國資委12年來首次設(shè)立的一個領(lǐng)導(dǎo)職位，在國資委即將迎來自身改革的前夜，這一職位的出現(xiàn)，多了幾番意味。

　　總會計師的提法源自蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制，當(dāng)時是一個既對國家負(fù)責(zé)、又對廠長負(fù)責(zé)的職位。中國將這一概念引入，并在邁入市場經(jīng)濟體制后，對總會計師這一職務(wù)定位進(jìn)行了改進(jìn)。中國現(xiàn)行的《會計法》明確，總會計師是在單位主要領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)下，主管經(jīng)濟核算和財務(wù)會計工作的負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本單位的財務(wù)管理、成本管理、預(yù)算管理?？倳嫀煵皇且环N專業(yè)技術(shù)職務(wù)，也不是會計機構(gòu)的負(fù)責(zé)人或會計主管人員，而是一種行政職務(wù)。同時，《會計法》對設(shè)置總會計師的范圍也有規(guī)定，即“國有的和國有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的大、中型企業(yè)”，“必須設(shè)置總會計師”。

　　人們大可以粗略地將這一行政職務(wù)理解成舊時代的賬房先生。它專注于對國有資本的精算和打理。這一行政職務(wù)的設(shè)置，是國資委開始試圖從資產(chǎn)管理向資本管理轉(zhuǎn)變的信號。它將對國有資本的預(yù)算、經(jīng)營、管理起到至關(guān)重要的作用。從履歷看，國資委的首位總會計師沈瑩，既精通把關(guān)公司上市發(fā)行，又精通內(nèi)部審計與財務(wù)監(jiān)督與考評。不過，要面對全球第二大經(jīng)濟體的核心家產(chǎn)，僅有豐富的專業(yè)素養(yǎng)顯然不夠。

　　至2013年，國資委直接管理的央企數(shù)量只有113家，但其資產(chǎn)總額達(dá)到了35萬億元。十年間，中國央企數(shù)量減少了40%，但資產(chǎn)規(guī)模膨脹了500%。根據(jù)國資委2015年1月底發(fā)布的數(shù)據(jù)，截止到2014年年底，央企累計實現(xiàn)營業(yè)收入25.1萬億元，同比增長3.8%，累計實現(xiàn)利潤總額1.4萬億元。

　　從管資產(chǎn)到管資本，需要國資委做出很大變革。至少，它不能再用資產(chǎn)管理的舊思維去管理國有資本。就狹隘的經(jīng)濟學(xué)定義而言，“國有資產(chǎn)”是屬于國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的總稱，包括國家所有的各種財產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益。而“國有資本”則是指國有企業(yè)改制后，國有資產(chǎn)形成的一定份額的國有股權(quán)，以及以這種形態(tài)存在的相應(yīng)財產(chǎn)。

　　相應(yīng)地，國有資產(chǎn)的管理，需要依賴更多的行政手段，通過法規(guī)法令、暫行條例、試行辦法等，規(guī)范國有資產(chǎn)使用單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動。而國有資本的管理，則需要更多依賴經(jīng)濟手段，通過資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、參股控股等方法，使其配置不斷優(yōu)化，從而保持國有資本不斷增值。

　　三

　　國資委變身后，它將更多地負(fù)責(zé)國有資本的監(jiān)管，保值增值仍是第一要務(wù)。國資委要確保國有資本—這塊中國現(xiàn)行政治制度下的最重要經(jīng)濟基石不會被蠶食，不會被私有化，更不會被經(jīng)營者帶上歧途。同時，其監(jiān)管手段，要更少地出現(xiàn)行政的色彩，讓央企們像個真正的企業(yè)那樣去生存。這當(dāng)然需要更高的監(jiān)管智慧，國資委、財政部此前已經(jīng)摸索多年，但教訓(xùn)不斷，經(jīng)驗不足。

　　新加坡淡馬錫模式，是最近十幾年間中國政府部門和研究機構(gòu)一直研究和學(xué)習(xí)的樣板。這個國家和這家神奇公司的歷史及其管理模式，與中國想要的東西有太多契合的地方。

　　淡馬錫公司成立于1974年，它是由新加坡財政部負(fù)責(zé)監(jiān)管、以私人名義注冊的一家控股公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營新加坡開發(fā)銀行等30多個國聯(lián)企業(yè)的股權(quán)。按照政府的定位，它的任務(wù)是確保原國有資本不流失，能獨立投資和經(jīng)營，并能為新加坡的經(jīng)濟做貢獻(xiàn)。

　　經(jīng)過40年的發(fā)展，淡馬錫公司已經(jīng)成為全球知名的國際主權(quán)投資公司，投資領(lǐng)域涉及金融、電信、能源等多個行業(yè)，業(yè)務(wù)遍布全球。淡馬錫模式素來為眾多中國政府官員們羨慕和追捧：它歸國家所有，由政府負(fù)責(zé)全面監(jiān)管，但經(jīng)營卻是完全市場化和自由化。它的出現(xiàn)，替政府解決了負(fù)擔(dān)，又給國家賺取了超額利潤，從而讓政府有更多的資本投入國家的公共服務(wù)。

　　中國的政府和一些央企也想做類似的事情。最近幾年間，中投、中信集團(tuán)、中石油、中石化、國家電網(wǎng)、中國遠(yuǎn)洋(601919,股吧)等等眾多巨無霸公司，紛紛響應(yīng)政府的號召，全球出擊，投資并購，為這個巨大經(jīng)濟體無法遏止的發(fā)展沖動積蓄能量。

　　一些投資獲得了經(jīng)濟上的成功，而另一些投資則打了水漂（我們樂于把那些打水漂的投資稱作是“交學(xué)費”）。但無論是政府還是企業(yè)，都越來越明顯地感覺到，其投資行為在國際上遭遇到了敵視，不少國家在并購審批上對中國央企處處設(shè)限。外國人覺得，央企不是企業(yè)，而是代表著政府和國家。中國央企的行為，被不由自主地蒙上了諸多非經(jīng)濟性質(zhì)的色彩。央企在國際上出擊，障礙重重，在國內(nèi)亦飽受輿論質(zhì)疑。一些民營企業(yè)家和研究者批評央企投資效率低下，浪費了國家的錢。

　　這讓各方都進(jìn)一步去反思政府對央企的管理方式。淡馬錫是他們學(xué)習(xí)的模板。從首任主任李榮融到現(xiàn)任主任張毅，國資委都對淡馬錫青睞不已。李榮融出任國資委主任后第一次出訪的目的地就是新加坡，此后他曾多次帶隊赴新加坡學(xué)習(xí)。他身邊的人都知道，李榮融特別崇尚淡馬錫模式。2004年，他將淡馬錫模式的核心—董事會制度引入中國，并在央企中開始推行試點。因為，在國資委看來，董事會制度實現(xiàn)了政企分開和決策層同經(jīng)理層的分開。國資委甚至專門成立了一個董事會試點工作辦公室。

　　而現(xiàn)任國資委主任張毅也延續(xù)著對董事會試點的推廣，2014年11月，張毅率團(tuán)赴新加坡參加第20期淡馬錫董事會運作實務(wù)培訓(xùn)交流暨國資委-淡馬錫董事論壇，張毅要求深入學(xué)習(xí)借鑒新加坡淡馬錫公司在公司治理方面的成功經(jīng)驗，探索適合中國國情的公司治理模式，進(jìn)一步扎實推進(jìn)中央企業(yè)規(guī)范董事會建設(shè)。

　　在外界看來國資委甚至想要將淡馬錫的治理方式幾乎原樣照搬地復(fù)制到中國來。中國最著名的央企領(lǐng)導(dǎo)人之一宋志平曾表示，央企的董事會試點，是中國在新形勢下探求建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟的現(xiàn)代公司制度的重要一環(huán)。在這個過程中，國資委是真正的推手。

　　至2015年1月，10年過去后，國資委已經(jīng)在74家央企中開展了董事會試點。但問題依舊突出：不少央企的外部董事有半數(shù)以上是中央企業(yè)退休下來的原領(lǐng)導(dǎo)；董事會仍未能與股東會、監(jiān)事會、管理層等協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、相互制衡；一些央企董事會甚至形同虛設(shè)。

　　四

　　淡馬錫之于新加坡的成功，顯然不僅僅是因為董事會制度。2010年12月22日，經(jīng)過長期醞釀的中國國新控股有限責(zé)任公司成立。這是一家由國資委直接監(jiān)管的資產(chǎn)經(jīng)營與管理公司。時任國資委主任王勇說，國新公司是一家企業(yè)；國新公司是資產(chǎn)經(jīng)營與管理公司，不是生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，更不是投資公司；國新公司的任務(wù)主要是在中央企業(yè)范圍內(nèi)從事企業(yè)重組和資產(chǎn)整合。

　　國新公司讓外界更容易想到淡馬錫。由于當(dāng)時中國已經(jīng)有了一家歸財政部直接管理的、從事外匯資金投資管理業(yè)務(wù)的國有獨資公司—“中投”（即中國投資有限責(zé)任公司，2007年9月29日成立），人們把國新公司稱為“中投二號”。

　　當(dāng)時，經(jīng)過多年的央企兼并重組和做大做強，剩下一批不屬于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、規(guī)模較小、實力較弱的企業(yè)。此外，一些中央企業(yè)整體上市后留下的存續(xù)企業(yè)資產(chǎn)和其他非主業(yè)資產(chǎn)，依靠企業(yè)自身整合存在一定困難。按照國資委當(dāng)時的設(shè)想，國新公司的成立，就是為推動這些企業(yè)的重組整合，提供一個專業(yè)化、企業(yè)化的操作平臺。有專家結(jié)合國資委的央企整合目標(biāo)推算，大約有20家央企會被裝入國新公司。

　　但此后4年中，國新公司除了裝入中國華星集團(tuán)公司、中國印刷集團(tuán)公司等幾家企業(yè)外，再鮮有突破，而其業(yè)務(wù)，也逐漸轉(zhuǎn)向參股或者聯(lián)合一些企業(yè)進(jìn)行海外投資了。

　　這讓外界看到，淡馬錫模式在中國是多么水土不服。國資委研究中心副主任彭建國說，“中國這么龐大的國有經(jīng)濟規(guī)模、如此多樣性的國有企業(yè)結(jié)構(gòu)，難以像新加坡那樣僅靠淡馬錫一家投資管理公司來管理。按照十八屆三中全會提出的改革目標(biāo)，讓國企真正成為市場經(jīng)濟的主體，要堅持政企分開、政資分開、政事分開的改革三原則。但淡馬錫和匯金模式是政企不分、政資不分。”他認(rèn)為，淡馬錫模式已經(jīng)不適合中國新的國企改革模式。他說，中國的國企改革在政企分開、政資分開、政事分開這三條改革原則上，已是“開弓沒有回頭箭”。

　　國新公司的遭遇，也在提醒正在醞釀組建的國有資本運營公司以及國有資本投資公司，要想真正發(fā)揮改革設(shè)想中的功能，還有很多工作要做。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁提醒說，組建國有資本投資運營公司需要注意兩個問題：一是防止其淪為“二政府”；二是要防止淪為圈錢公司，這樣的話對資本市場、金融體系和國企改革都不是什么好消息。

　　在過去的12年里，國資委和央企改革本身，都充滿了爭議與反思。人們既擔(dān)心這個國家的人民交由政府代表打理的數(shù)十萬億國有資產(chǎn)被利益集團(tuán)侵吞，上演上世紀(jì)90年代俄羅斯的世紀(jì)大拍賣；又擔(dān)心國有資本過度膨脹，會導(dǎo)致民營企業(yè)的潰敗和淪陷。這個國家曾上演過多次所謂國進(jìn)民退，也反復(fù)出現(xiàn)過所謂國退民進(jìn)，而輾轉(zhuǎn)其中的，是一條復(fù)雜糾結(jié)和艱難博弈的改革路線。

　　2013年，決策層提出了一個新的改革工具—混合所有制。它的出現(xiàn)，意味著新改革對“國”于“民”二元制的拋棄，讓國資委的變革顯得越發(fā)緊要。現(xiàn)在，成立12年的國資委來到了十字路口—一邊是看起來頗為成功的銀監(jiān)會，一邊是已經(jīng)不存在的電監(jiān)會。前者以各項規(guī)章制度確定并監(jiān)管中國商業(yè)銀行的市場行為，成了央行的得力助手；后者因面對強大的壟斷集團(tuán)，監(jiān)管無力等因素，在成立10年后，消失在了新一輪改革中。