2010年5月國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，同年10月中共中央發(fā)布《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，兩個(gè)文件都明確鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域。但隨之而來(lái)的“吳英案”，使學(xué)界和企業(yè)界都深深感到民間資本要進(jìn)入金融領(lǐng)域障礙巨大。特別是2013年7月，湘西“曾成杰案”的主犯被執(zhí)行死刑，更是將我國(guó)民間金融的走向討論推向了新的高潮。

　　我國(guó)自上世紀(jì)80年代中期就開(kāi)始對(duì)非法集資進(jìn)行規(guī)制，目前司法實(shí)務(wù)中界定非法集資的標(biāo)準(zhǔn)主要有四個(gè)：第一，未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)，即非法性；第二，通過(guò)媒體、推介會(huì)、傳單、手機(jī)短信等途徑向社會(huì)公開(kāi)宣傳，即公開(kāi)性；第三，承諾在一定期限內(nèi)給予投資回報(bào)，即利誘性；第四，向社會(huì)公眾（社會(huì)不特定對(duì)象）吸收資金，即社會(huì)性。四條認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)鍵在于第一條。學(xué)界和企業(yè)界認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的非法集資法律規(guī)制還存在諸多缺陷，阻礙了民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，妨礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此相反，金融監(jiān)管部門和司法部門卻認(rèn)為，為了維護(hù)金融秩序和社會(huì)秩序，必須對(duì)非法集資實(shí)施嚴(yán)厲打擊，目前的非法集資法律規(guī)制基本恰當(dāng)。但到目前為止，現(xiàn)有的非法集資法律規(guī)制到底在多大程度上維護(hù)了我國(guó)的金融秩序和社會(huì)秩序，或者到底在多大程度上構(gòu)成了民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的障礙，這兩方面都缺乏定量研究。

　　法律規(guī)制影響評(píng)估是對(duì)法律規(guī)制預(yù)案的可能影響或現(xiàn)行法律規(guī)制的實(shí)際影響進(jìn)行系統(tǒng)估計(jì)，為正式出臺(tái)或修改法律規(guī)制提供依據(jù)。成本—效益分析是其最重要的方法，目前被政府部門普遍采用，如美國(guó)從20世紀(jì)70年代開(kāi)始的法律規(guī)制影響評(píng)估，包括英國(guó)、澳大利亞在內(nèi)的OECD國(guó)家從1995年開(kāi)始的法律規(guī)制影響評(píng)估，以及歐盟于2006年發(fā)布的法律規(guī)制影響評(píng)估指南均以成本—效益分析為基礎(chǔ)。

　　雖然成本—效益評(píng)估法處于不斷改進(jìn)中，但目前仍有兩大缺陷，一是成本效益的貨幣量化在實(shí)際操作中難度非常大，二是忽視了公平與發(fā)展這類非經(jīng)濟(jì)規(guī)制目的。筆者認(rèn)為，可以根據(jù)效率原則，具體針對(duì)我國(guó)非法集資法律規(guī)制效果評(píng)估，將成本—效益評(píng)估法改進(jìn)為目的—代價(jià)評(píng)估法，即是否實(shí)現(xiàn)了法律規(guī)制的目的以及花費(fèi)多大代價(jià)實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制的目的，是法律規(guī)制效果評(píng)估的主要內(nèi)容。也就是說(shuō)，評(píng)估內(nèi)容既包括可以貨幣量化的指標(biāo)，也包括不可以貨幣量化的指標(biāo)。這就既避免了成本效益的貨幣量化難題，也可將公平與發(fā)展這類非經(jīng)濟(jì)規(guī)制目的包括進(jìn)來(lái)。

　　我國(guó)非法集資法律規(guī)制的目的是維護(hù)金融秩序和社會(huì)秩序，而非法集資法律規(guī)制的代價(jià)指的是是否對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了負(fù)面影響，以及造成了多大的負(fù)面影響。在具體評(píng)估我國(guó)在非法集資方面的法律規(guī)制效果時(shí)，筆者建立了一套指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系總體上包括客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)兩大類。

　　按照目的—代價(jià)規(guī)制評(píng)估方法，可以將客觀指標(biāo)分為法律規(guī)制目的實(shí)現(xiàn)指標(biāo)和規(guī)制代價(jià)指標(biāo)，規(guī)制目的實(shí)現(xiàn)指標(biāo)主要包括兩個(gè)方面：第一，金融秩序維護(hù)度，通過(guò)全年民間放貸占整個(gè)商業(yè)銀行貸款總額的比例確定，比例越低表明金融秩序越好；第二，社會(huì)秩序維護(hù)度，通過(guò)全年因民間集資糾紛而爆發(fā)的群體性事件占整個(gè)社會(huì)群體性事件的比例確定，比例越低表明社會(huì)秩序越好。規(guī)制代價(jià)指標(biāo)主要包括三個(gè)方面：第一，融資者融資需求滿足度，通過(guò)全年中小企業(yè)在商業(yè)銀行獲得的貸款額占中小企業(yè)全部融資額的比例確定，比例越低表明滿足度越低；第二，投資者投資欲望滿足度，通過(guò)居民商業(yè)銀行儲(chǔ)蓄額之外的資本占其全部資本的比例確定，比例越低表明投資欲望的滿足度越低；第三，投資者資金安全度，通過(guò)非法集資案件發(fā)生后能夠通過(guò)民事救濟(jì)途徑的案例占全部案例的比例確定，比例越低資金安全度越低。

　　主觀指標(biāo)主要指通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界和實(shí)業(yè)界的專家問(wèn)卷調(diào)查，由他們主觀判斷我國(guó)現(xiàn)行非法集資法律規(guī)制的效果，也稱之為專家評(píng)估指標(biāo)。

　　兩大類客觀指標(biāo)均可能出現(xiàn)高中低三種狀況以及九種匹配結(jié)果，建立這個(gè)指標(biāo)體系的關(guān)鍵是要確定一種合適的匹配狀況，既能實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制的目的，又可將規(guī)制代價(jià)控制在合理水平，以保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。筆者認(rèn)為，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)目前的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界和實(shí)業(yè)界的專家問(wèn)卷調(diào)查所得出的主觀指標(biāo)，確定一個(gè)目的實(shí)現(xiàn)指標(biāo)和代價(jià)指標(biāo)的合理匹配區(qū)間。當(dāng)非法集資法律規(guī)制的實(shí)施結(jié)果位于合理匹配區(qū)間之內(nèi)時(shí)，表明規(guī)制目的實(shí)現(xiàn)和規(guī)制代價(jià)匹配恰當(dāng)，現(xiàn)行非法集資法律規(guī)制合適；反之則表明匹配不當(dāng)，應(yīng)該進(jìn)行非法集資法律規(guī)制的改革。

　　對(duì)非法集資法律規(guī)制的改革應(yīng)遵循如下思路：提高融資者融資需求滿足度、投資者投資欲望滿足度和投資者資金安全度，使非法集資法律規(guī)制的目的實(shí)現(xiàn)指標(biāo)和代價(jià)指標(biāo)重新回到匹配區(qū)間，從而保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)發(fā)展。筆者通過(guò)上述指標(biāo)體系測(cè)度了我國(guó)非法集資法律規(guī)制的實(shí)施效果后認(rèn)為，我國(guó)需要放松行政審批，徹底改變目前將絕大部分非法集資行為由刑法規(guī)制的狀況。

　　具體而言，對(duì)于目前非法集資中大量的直接融資行為，即中小企業(yè)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和投資活動(dòng)進(jìn)行的融資行為，由于融資量大，極易觸犯刑律，規(guī)制的代價(jià)極大，建議借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，引入“投資合同”概念擴(kuò)大證券定義，將直接融資行為納入證券法規(guī)制，允許中小企業(yè)在充分及時(shí)準(zhǔn)確披露信息的前提下，無(wú)須有關(guān)部門批準(zhǔn)而以投資合同的形式融資。這既大量減少了集資中因未獲得行政審批而導(dǎo)致的非法集資，又給投資人通過(guò)民事途徑解決糾紛提供了法律依據(jù)。對(duì)于間接融資行為，即集資后再放貸的行為，建議制定《放貸人條例》，將間接融資行為納入銀行法規(guī)制，簡(jiǎn)化行政審批。將這兩類融資行為從刑法規(guī)制中剝離出來(lái)后，對(duì)以非法占有為目的使用集資手段進(jìn)行的詐騙行為，適用集資詐騙罪追究刑事責(zé)任。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐貞c三峽學(xué)院；本文為重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“我國(guó)非法集資規(guī)制影響評(píng)估及改革路徑研究”的階段性成果）