2015年1月1日，新預(yù)算法正式實(shí)施，新法中的一大亮點(diǎn)是明確實(shí)行全口徑預(yù)算管理，其中，非稅收入是關(guān)鍵內(nèi)容之一。財(cái)政部部長樓繼偉在近期召開的全國財(cái)政工作會議中表示，2015年要加快制定非稅收入征收管理辦法。

　　財(cái)新記者從接近決策層的人士處了解到，2015年中央或?qū)⒐_非稅收入的比重，并推動地方政府公布相應(yīng)比例。

　　非稅收入是相對于稅收收入而言，廣義上講，稅收和政府債務(wù)收入以外的財(cái)政收入統(tǒng)稱非稅收入，大到土地出讓收入、三峽庫區(qū)移民專項(xiàng)收入，小到護(hù)照費(fèi)、結(jié)婚證書工本費(fèi)等，涉及到老百姓生活的方方面面。過去相當(dāng)長一段時間，非稅收入曾以預(yù)算外資金形式存在，納入預(yù)算管理較晚，缺乏規(guī)范，不少資金的性質(zhì)至今難以明確。

　　規(guī)范非稅收入管理是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。財(cái)政部負(fù)責(zé)出臺并實(shí)施政府非稅收入管理制度，該項(xiàng)任務(wù)原計(jì)劃于2014年12月底前完成。2014年底國務(wù)院出臺《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，明確要規(guī)范非稅等收入管理，并要求各地于2015年3月底前，向財(cái)政部報(bào)送對稅收等優(yōu)惠政策的專項(xiàng)清理情況。

　　從官方的表態(tài)來看，對非稅收入的管理遵循“分流歸位”的思路，區(qū)別不同項(xiàng)目的性質(zhì)，通過清理整頓實(shí)施分類改革。對于那些合理繼存以及具有發(fā)展前景的非稅收入，應(yīng)該全面納入預(yù)算管理。

　　非稅收入構(gòu)成

　　國家正式文件中最早出現(xiàn)“非稅收入”一詞是在2001年。2004年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，初步構(gòu)建了非稅收入管理的制度體系，明確政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

　　在預(yù)算管理制度改革的背景下，政府非稅收入也逐步按照類別和性質(zhì)納入政府預(yù)算，實(shí)行分類管理。目前各級非稅收入中，專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入等納入公共財(cái)政預(yù)算管理，政府性基金收入納入政府性基金預(yù)算管理，國有資本經(jīng)營收益納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理。

　　目前政府性基金收入在非稅收入中占比最高，超過80%，原因主要在于2007年后土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”。根據(jù)全國財(cái)政決算，2013年全國政府性基金收入5.23萬億元，其中土地出讓金收入3.91萬億元。

　　公共財(cái)政收入中的非稅收入增速總體上快于稅收收入增速，2013年這塊非稅收入的規(guī)模達(dá)到1.87萬億元，在公共財(cái)政收入中的占比為14.5%。

　　國有資本經(jīng)營預(yù)算編制較晚，2012年才匯總編制全國國有資本經(jīng)營預(yù)算，加之目前鋪開面較窄，規(guī)模較小，2013年全國國有資本經(jīng)營收入僅1651.36億元，在非稅收入中的占比僅在2%左右。

　　非稅收入曾一直以預(yù)算外資金形式存在，雖然當(dāng)前各級政府不斷加大非稅收入納入預(yù)算管理的力度，但目前仍未實(shí)現(xiàn)“全口徑”，仍有一部分非稅收入屬于預(yù)算外資金。

　　非稅收入一直存在規(guī)模偏大、項(xiàng)目多涉及面廣、管理政出多門的問題。以福建省為例，2013年全省各級各類執(zhí)收部門和單位近8000家。其他政府部門或多或少從事財(cái)政分配活動，財(cái)政統(tǒng)籌調(diào)控能力并不強(qiáng)，這不僅打亂了政府收支活動的行為規(guī)范，也極易誘發(fā)政府部門各種腐敗行為。雖然當(dāng)前非稅收入要求“收支兩條線”，但在實(shí)際中仍存在“坐收坐支”現(xiàn)象，甚至視這塊收入為自家“小金庫”。

　　此外，在征管方面，一部分非稅項(xiàng)目是在執(zhí)收單位開票，銀行代收后，資金直繳或匯繳至財(cái)政專戶。以財(cái)政專戶的形式管理非稅收入，收繳情況難以全面掌握，也造成了一定的資金沉淀。

　　地方重要財(cái)源

　　非稅收入一直是地方政府財(cái)政收入的重要來源，這跟中國體制轉(zhuǎn)軌和財(cái)政分權(quán)改革不無關(guān)系。地方政府在本級收入不足以應(yīng)付的情況下，只能通過一些政府職能機(jī)構(gòu)收費(fèi)自找財(cái)源。中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對財(cái)新記者稱，非稅收入彈性比較大，“對各級政府來說有點(diǎn)像收入調(diào)節(jié)器，在稅收收入增速趨緩時，可以看到非稅收入總存在各種增收解釋”。

　　2014年前三季度，中央財(cái)政收入增速頗低，但從10月開始回升，中央非稅收入高增長的拉動不可小覷。11月中央財(cái)政收入同比增長12.1%，其中中央非稅收入同比增長33%。財(cái)政部解釋稱，主要是部分金融機(jī)構(gòu)上繳國有資本經(jīng)營收入增加。

　　地方情況更是如此。2013年福建省非稅收入完成2386.9億元，同比增長34.1%，其中公共財(cái)政非稅收入396.2億元，占地方公共財(cái)政收入的比重為18.7%。而2013年福建省公共財(cái)政總收入完成3430.35億元，同比增長14%。

　　江西省財(cái)政廳副廳長潘昌坤在2014年9月《江西省政府非稅收入管理?xiàng)l例》培訓(xùn)會上透露，2008年-2013年，江西省政府非稅總收入從595.9億元增長到1983.1億元，年均增長率27.2%。同期財(cái)政總收入從816.3億元增長到2357.1億元，年均增長率23.6%。2013年公共財(cái)政預(yù)算中，非稅收入比重為27.3%。

　　2013年年初，江西省稅收收入占財(cái)政總收入的比重一度降至74.6%的歷史低點(diǎn)，隨后逐步回升。在此過程中，江西采取了多項(xiàng)措施規(guī)范非稅收入征繳，遏制非稅收入不合理增長。如完善市縣考評體系，新增稅收占比和國稅增長兩項(xiàng)收入質(zhì)量考核指標(biāo)；取消市縣財(cái)政總收入三年翻番獎，改按主體稅種增幅和增量進(jìn)行測算分配市縣獎勵資金。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才對財(cái)新記者表示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方稅源相對充裕，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)對非稅收入的依賴越高；越是基層政府對非稅收入的依賴程度越大。

　　縣級財(cái)政收入中，非稅收入的占比超過一半。審計(jì)署2012年6月公布的對河北、山西、吉林、江蘇、浙江等18個省份54個縣（市、區(qū)、旗）財(cái)政性資金的審計(jì)調(diào)查顯示，2011年54個縣實(shí)現(xiàn)的財(cái)政性收入中，非稅收入占比高達(dá)60.45%。

　　財(cái)新記者盤點(diǎn)2013年各地財(cái)政預(yù)、決算報(bào)告發(fā)現(xiàn)，各地均提及公共財(cái)政預(yù)算中的非稅收入，其在同期公共財(cái)政收入的比重集中在20%-30%之間。而公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國資經(jīng)營預(yù)算涉及的非稅收入之外，地方上還有不少非稅收入以財(cái)政專戶形式管理，目前尚未納入預(yù)算，完整公開過非稅收入總額的省份寥寥。

　　四川省在2014年提請審議《四川省非稅收入征收管理?xiàng)l例（草案）》時透露，2013年該省非稅收入為3182.36億元，其中公共財(cái)政預(yù)算非稅收入680.59億元，占同期公共財(cái)政預(yù)算收入的24.5%，政府性基金收入2356.60億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入28.38億元，財(cái)政專戶管理的資金收入116.79億元。

　　湖南省財(cái)政廳廳長鄭建新在10月的《中國財(cái)政》中撰文表示，湖南全省納入預(yù)算管理的非稅收入占全口徑非稅收入的比重已由2004年的49%增長到2013年的94%，但仍有6%的非稅收入實(shí)行財(cái)政專戶管理。

　　“分流歸位”

　　從世界各國的財(cái)政實(shí)踐來看，非稅收入和稅收收入一直共存。但是，目前中國的非稅收入征收管理法制建設(shè)明顯滯后，尤其是全國層面的非稅收入管理?xiàng)l例立法工作進(jìn)展緩慢，造成了實(shí)際中的管理混亂。

　　2004年湖南省通過的《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》，是全國第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)。據(jù)財(cái)新記者統(tǒng)計(jì)，目前已有湖南、廣西、內(nèi)蒙古、甘肅、江西等20多個省級政府出臺了相關(guān)管理?xiàng)l例或管理辦法。

　　從中央層面規(guī)范非稅收入仍十分必要。財(cái)政部綜合司原司長歐文漢2013年在《財(cái)政研究》中撰文探討完善政府非稅收入管理。他認(rèn)為，應(yīng)研究制定非稅收入管理辦法，明確非稅收入管理原則、審批權(quán)限、資金解繳、預(yù)決算編制、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等。財(cái)政部門應(yīng)參與行政收費(fèi)法研究起草工作，同時提升有關(guān)基金和收費(fèi)管理制度的法律層級，將一般規(guī)范性文件上升為財(cái)政規(guī)章，提高政策執(zhí)行效力。

　　不過，不少專家學(xué)者仍強(qiáng)調(diào)需要制定更具剛性的法律來管理非稅收入。楊志勇表示，稅收有稅收征管法還比較規(guī)范，但收費(fèi)和基金在設(shè)置的時候門檻就比較低，到期還可能延續(xù)，應(yīng)該有法律做保證，“這不是中央簡單頒布一個辦法所能解決的”。他強(qiáng)調(diào)，必須有一個基礎(chǔ)文件明確非稅收入的法律地位和作用，確立征管的基本原則，納入預(yù)算，加強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力，更重要的是公開和接受各方面監(jiān)督，明確法律責(zé)任等。

　　湖南省非稅收入征收管理局原局長易繼元2013年撰文建議，從中央到地方各級財(cái)政部門設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，專司非稅收入管理，將政策擬定、清理整頓等職能與征收管理、票據(jù)管理、收入稽查等職能有機(jī)整合并實(shí)行歸口管理。

　　2014年9月財(cái)政部內(nèi)部業(yè)務(wù)司局職能調(diào)整，意味明顯。原本由綜合司承擔(dān)的非稅收入相關(guān)管理職責(zé)被劃轉(zhuǎn)到其他司局，其中政府性基金預(yù)算管理職責(zé)被劃轉(zhuǎn)到預(yù)算司，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等非稅收入管理職責(zé)則被劃轉(zhuǎn)至稅政司，從收、支兩方面加強(qiáng)了稅收與非稅收入的統(tǒng)一管理。

　　王朝才表示，與稅收收入一樣，非稅收入必須取之有道、用之有規(guī)，現(xiàn)在一些收費(fèi)立項(xiàng)權(quán)力在省級政府層面，這些項(xiàng)目是否合理、有沒有必要存在，是規(guī)范的關(guān)鍵。

　　從官方表態(tài)看，未來對非稅收入的管理將遵循分類規(guī)范、“分流歸位”的思路。首先，按照“正稅清費(fèi)”的原則，一方面進(jìn)一步清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)等；另一方面，將現(xiàn)有的與稅收性質(zhì)相近的項(xiàng)目納入“正稅”渠道，逐步改為稅收。樓繼偉在其2013年出版的《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書中表示，對于制度外收費(fèi)，即通常所說的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，應(yīng)堅(jiān)決予以取締；對特定人群服務(wù)而非普遍服務(wù)的收費(fèi)，如護(hù)照簽證費(fèi)、停車費(fèi)等要堅(jiān)持收費(fèi)，納入預(yù)算。對某些政府部門履行普遍服務(wù)管理職能而對管理對象征收的行政管理費(fèi)，原則上應(yīng)予取消。按官方公布的數(shù)據(jù)，2013年共有348項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)取消和免征。

　　2014年10月進(jìn)行的煤炭資源稅改革，正是“清費(fèi)”與“立稅”并行。在推出煤炭資源稅從價計(jì)征改革方案的同時，財(cái)政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)文，決定全面清理煤炭收費(fèi)基金。在全國范圍統(tǒng)一將煤炭礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收煤炭價格調(diào)節(jié)基金。同時，取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金（山西省）、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)（青海?。?、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)（新疆）。

　　在2015年即將展開的稅制改革中，環(huán)境保護(hù)稅的開征，則是結(jié)合取消污染物排放環(huán)節(jié)征收的排污費(fèi)來展開。

　　隨著政府職能轉(zhuǎn)變，以及分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，一些原由政府部門和事業(yè)單位負(fù)責(zé)管理的事務(wù)，逐步轉(zhuǎn)由從事經(jīng)營服務(wù)活動的市場中介服務(wù)組織承擔(dān)，歐文漢表示，應(yīng)將相關(guān)收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)，并對其依法征稅。

　　其次，隨著公共財(cái)政制度不斷完善，財(cái)政保障能力進(jìn)一步提高，對政府性基金也應(yīng)加以限制并逐步減少。例如長期以來，煤炭等企業(yè)對于取消“鐵路建設(shè)基金”的呼聲一直很高，1991年以來該基金已經(jīng)累計(jì)征收近萬億元，2013年實(shí)現(xiàn)收入625.80億元，在實(shí)際運(yùn)作中逐漸背離了其設(shè)立初期的投資指向。

　　全國人大常委會預(yù)算工作委員會原主任高強(qiáng)在近期的一次研討會上直言，土地出讓收入作為政府重要的一塊收入來源，規(guī)模已達(dá)數(shù)萬億元，應(yīng)立法規(guī)范。

　　而國有資本經(jīng)營收入、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、彩票發(fā)行收入等則屬于比較有發(fā)展前景的非稅收入，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范管理。

　　此外，地方政府非稅收入的不規(guī)范與財(cái)政體制框架的不合理有一定關(guān)系。由于中央地方事權(quán)劃分不明晰，“中央請客、地方埋單”，客觀上造成了地方對非稅收入的依賴，因此規(guī)范非稅收入勢必同深化財(cái)政體制改革結(jié)合，合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任，建設(shè)合理的地方稅體系，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度?！?/p>