編者按

　　十八大對(duì)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行戰(zhàn)略部署，對(duì)財(cái)政改革提出了更明確的要求。據(jù)此，財(cái)政部組織了六個(gè)省的財(cái)政廳，對(duì)六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，結(jié)合各地實(shí)際情況，進(jìn)行了探究。

　　六個(gè)省的報(bào)告，均由財(cái)政廳廳長(zhǎng)任課題組的負(fù)責(zé)人，具體成員包括廳內(nèi)主要業(yè)務(wù)處室處長(zhǎng)、地方高校相關(guān)專家等構(gòu)成。

　　六個(gè)報(bào)告的分析框架為，先根據(jù)公共財(cái)政理論給出基本分析路徑，結(jié)合各省實(shí)際情況給出現(xiàn)行財(cái)政體制中的現(xiàn)狀和問題，再給出具體政策建議。隨著改革的推進(jìn)，六大報(bào)告中的部分政策建議已經(jīng)在逐步實(shí)現(xiàn)。

　　宏觀版將推出系列報(bào)道，對(duì)這六個(gè)報(bào)告釋放的財(cái)政改革方向進(jìn)行逐一解讀。

　　本報(bào)記者周瀟梟北京報(bào)道

　　十八大對(duì)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行部署后，財(cái)政部開展2013年財(cái)政改革與發(fā)展重大課題研究工作，布置了六個(gè)課題，交由地方財(cái)政廳完成。其中，“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，構(gòu)建有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政政策體系”由湖北省財(cái)政廳承擔(dān)。

　　湖北關(guān)于地方債的課題，由湖北省財(cái)政廳廳長(zhǎng)王文童負(fù)責(zé)，課題組成員包括中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授陳志勇等在內(nèi)的高校專家，還有湖北省財(cái)政廳預(yù)算處、績(jī)效評(píng)價(jià)處負(fù)責(zé)人。

　　據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，該課題于去年年底結(jié)題，上報(bào)財(cái)政部。課題報(bào)告指出，地方政府性債務(wù)質(zhì)量具有典型順周期性，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，債務(wù)會(huì)出現(xiàn)非線性的惡化趨勢(shì)。地方政府性債務(wù)對(duì)地區(qū)金融安全的影響集中在市、縣兩級(jí)政府，尤其是縣級(jí)政府。

　　10月初，國(guó)務(wù)院43號(hào)文關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見出臺(tái)，有關(guān)地方債管理的方向基本明確。近期，財(cái)政部也出臺(tái)了關(guān)于存量債務(wù)處理的系列文件，并正在針對(duì)存量債務(wù)甄別工作進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。

　　地方債報(bào)告作為六大財(cái)稅改革報(bào)告之一，隨著國(guó)家關(guān)于地方債管理工作的推進(jìn)，部分建議已經(jīng)變成現(xiàn)實(shí)，如修訂《預(yù)算法》；將地方債納入預(yù)算管理、建立信息披露機(jī)制等，已經(jīng)確定為未來(lái)改革方向。

　　但仍有部分建議，如修訂《擔(dān)保法》，研究制定《地方公債法》和《地方政府破產(chǎn)法》；成立地方政府性債務(wù)管理決策機(jī)制，建立以項(xiàng)目解繳作為償債準(zhǔn)備金主要來(lái)源的償債準(zhǔn)備金制度等內(nèi)容，仍然有參考價(jià)值。

　　地方政府的投資功能2000年以來(lái)不斷增強(qiáng)

　　報(bào)告根據(jù)國(guó)際債務(wù)余額占GDP比重均值，結(jié)合具體國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和地方財(cái)政自給度等指標(biāo)進(jìn)行回歸分析，測(cè)算出我國(guó)2009-2015年地方政府性債務(wù)合理規(guī)模分別為4.68萬(wàn)億、5.99萬(wàn)億、7.22萬(wàn)億、7.95萬(wàn)億、8.69萬(wàn)億、9.51萬(wàn)億、10.40萬(wàn)億。

　　根據(jù)審計(jì)署的公告，我國(guó)2010年底地方政府性債務(wù)余額中銀行貸款和債券發(fā)行規(guī)模為9.22萬(wàn)億元，明顯高于地方政府性債務(wù)的合理規(guī)模。截止到2013年6月30日的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)到10.88萬(wàn)億，也超過了上述合理規(guī)模。

　　雖然既有債務(wù)規(guī)模已經(jīng)“超標(biāo)”，報(bào)告指出地方債的形成有其合理性。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)度滯后于工業(yè)化，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求相應(yīng)提升。按照我國(guó)政府間支出責(zé)任劃分，基建投入的責(zé)任主要在地方。這類項(xiàng)目初期需要大量啟動(dòng)資金，而地方政府正常的財(cái)政收入是均衡的，基建資金需求與地方收入不匹配，迫使地方政府依賴舉債進(jìn)行建設(shè)。

　　報(bào)告根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒中每年基礎(chǔ)設(shè)施投資額度，刨除國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金，鐵道部的鐵路投資，中央企業(yè)對(duì)電力、熱力、水的生產(chǎn)和供應(yīng)之后的投資額度，等同于地方政府債務(wù)投入，得到2006年到2011年地方舉債額度分別為2.02萬(wàn)億、2.21萬(wàn)億、2.46萬(wàn)億、3.49、萬(wàn)億4.26萬(wàn)億和4.26萬(wàn)億。

　　其中，2008年4萬(wàn)億財(cái)政刺激計(jì)劃后，2009年地方政府基建投入和債務(wù)資金均出現(xiàn)快速增長(zhǎng)；而隨著2011年國(guó)家加大對(duì)地方投融資平臺(tái)的管理和控制，地方投資沖動(dòng)有所減弱，使得2011年和2010年地方政府舉債額度大致相當(dāng)。

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，投資起到很大作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)局2013年數(shù)據(jù)，全年固定資產(chǎn)投資為43.6萬(wàn)億元，占當(dāng)年56.8萬(wàn)億GDP的比重為76.7%。連續(xù)好幾次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮好投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用”，但這項(xiàng)關(guān)鍵工作似乎主要由地方政府承擔(dān)。

　　報(bào)告指出，從投資比重來(lái)看，地方政府的投資功能在2000年以來(lái)不斷增強(qiáng)，中央項(xiàng)目占全部投資的比重從2000年的23.93%下降到2011年7.21%。

　　報(bào)告指出，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往具有初始投資大、受益期限長(zhǎng)的特征，如果完全依靠地方當(dāng)期財(cái)政收入投資，會(huì)對(duì)當(dāng)期地方財(cái)政造成極大壓力，也使得成本和收益在當(dāng)代人與后代人之間分布失衡，造成代際之間的分配不公。所以，從代際公平的要求看，以債務(wù)融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也具有合理性。

　　建議中央不兜底地方債

　　課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)地方官員認(rèn)為，一旦地方債出問題，為防止地方債“太多而不能倒”和商業(yè)銀行“太大而不能倒”，中央政府會(huì)出于維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的需要而采取“兜底”措施。

　　地方債有其合理性，但部分由于地方政府對(duì)中央“兜底”的心態(tài)，這種“預(yù)算軟約束”使得地方債規(guī)模膨脹迅速。

　　一些財(cái)稅專家也表示，2008年4萬(wàn)億刺激計(jì)劃，中央宏觀調(diào)控決策，地方政府進(jìn)行資金配套，加劇了地方債風(fēng)險(xiǎn)的積累，中央政府需要承擔(dān)一定責(zé)任。

　　國(guó)務(wù)院43號(hào)文明確指出，要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。根據(jù)新修訂通過的《預(yù)算法》，只有省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)額度范圍內(nèi)進(jìn)行舉債，且只能通過發(fā)行政府債券。

　　這在不少財(cái)稅專家看來(lái)，管理得過于嚴(yán)格，地方政府自主權(quán)不夠。課題組的成員之一，中南政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長(zhǎng)陳志勇，對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在我國(guó)財(cái)政管理體制不甚完善，管理水平也不夠高的背景下，對(duì)地方債發(fā)債管理進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，是出于風(fēng)險(xiǎn)防范。但我國(guó)城鎮(zhèn)化投資中，負(fù)擔(dān)最重的是市縣級(jí)政府，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看舉債權(quán)可能會(huì)進(jìn)一步放開。

　　陳志勇進(jìn)一步表示，中央明確指出對(duì)于地方債不救助、不兜底，強(qiáng)調(diào)誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，也需要配套研究地方政府破產(chǎn)制度，需要有一套類似企業(yè)破產(chǎn)的制度安排。政府破產(chǎn)，并不是說政府消失了，而是要對(duì)現(xiàn)存的資產(chǎn)進(jìn)行清算，要追究相關(guān)人員的責(zé)任，既有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何處理等。

　　報(bào)告建議健全地方債管理的法律法規(guī)。研究制定《地方公債法》，對(duì)地方政府舉債的整體資格、報(bào)批程序、資金用途、發(fā)行規(guī)模、上市流通等作出詳細(xì)規(guī)定，并界定上級(jí)部門、各級(jí)人大審議批準(zhǔn)監(jiān)督權(quán)限。研究制定《地方政府破產(chǎn)法》，從法律上明確地方政府應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，在地方政府資不抵債時(shí)，允許地方政府宣告破產(chǎn)，并規(guī)定債務(wù)重組及債務(wù)清償程序，確定上級(jí)及中央政府在其中的責(zé)任。

　　負(fù)債大縣數(shù)量會(huì)上升么？

　　至于地方債風(fēng)險(xiǎn)方面，報(bào)告指出由于我國(guó)土地、銀行和大型企業(yè)都由政府掌控，政府還具有行政規(guī)制的權(quán)力，產(chǎn)生大范圍地方政府性債務(wù)違約的可能性較低。

　　根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，以債務(wù)率（債務(wù)余額占當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率）和借新還舊率來(lái)考量，超過一定風(fēng)險(xiǎn)線的地方政府?dāng)?shù)量有所增加。如2010年底債務(wù)率超過100%的市級(jí)政府為78個(gè)，到2013年6月底這個(gè)數(shù)量增加到99個(gè)。

　　報(bào)告指出，層級(jí)越低的政府，財(cái)政收入中用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生的資金占比越高，可靈活支配的財(cái)政資金規(guī)模越小。因此，若刨除這部分“剛性”支出，債務(wù)率超過100%的縣級(jí)政府?dāng)?shù)量可能出現(xiàn)較大幅度上升。

　　除了上述財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，還有金融風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署報(bào)告顯示，銀行貸款在地方存量債務(wù)中占比仍然最大，隨著銀行貸款的收緊，信托貸款、融資租賃、理財(cái)產(chǎn)品、BT等變相舉債融資方式涌現(xiàn)。

　　報(bào)告指出，與銀行貸款相比，信托產(chǎn)品的期限更短、利率更高，不僅增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，還會(huì)進(jìn)一步惡化債務(wù)期限搭配，加大再融資風(fēng)險(xiǎn)，給地區(qū)金融安全帶來(lái)隱患。

　　其中，由于縣域經(jīng)濟(jì)總體薄弱，城市化和工業(yè)化程度不高，財(cái)政能力處于弱勢(shì)且短期內(nèi)土地缺乏足夠的開發(fā)潛力；而且縣級(jí)政府融資平臺(tái)數(shù)量最多，占全部融資平臺(tái)總數(shù)的72.4%，但其管理、盈利和資產(chǎn)規(guī)模質(zhì)量相對(duì)較差，風(fēng)險(xiǎn)隱患最大。同時(shí)，縣級(jí)融資平臺(tái)貸款主要為當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)、居民，地方政府若違約，會(huì)給地方金融機(jī)構(gòu)造成大量不良資產(chǎn)，且易引發(fā)群體性事件。

　　報(bào)告推算出，截至2012年底，地方融資平臺(tái)貸款中約有40%來(lái)自股份制商業(yè)銀行和地方商業(yè)銀行，特別是城商行和農(nóng)商行。報(bào)告指出，地方政府作為這些銀行的主要股東，對(duì)地方融資平臺(tái)貸款比率更高，這類銀行資產(chǎn)規(guī)模有限，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，受地方政府干預(yù)較多，可能成為未來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域和爆發(fā)點(diǎn)。

　　完善償債準(zhǔn)備金制度

　　報(bào)告指出，債務(wù)管理應(yīng)該遵守“黃金規(guī)則”和“可持續(xù)規(guī)則”。前者要求地方債只能用于資本性支出，不能用于經(jīng)常性支出；后者要求地方政府債務(wù)余額和當(dāng)年償債額等指標(biāo)占政府收入比重都必須控制在一個(gè)穩(wěn)定和審慎的水平下。這些在新《預(yù)算法》中都有相關(guān)規(guī)定。

　　對(duì)于債務(wù)決策管理機(jī)制上，報(bào)告建議建立由地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及權(quán)威專家組成的管理決策機(jī)構(gòu)；同時(shí)還要建立地方債資金管理機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)債務(wù)資金管理，跟蹤審核債務(wù)資金使用情況。

　　課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)城市均有明確的償債準(zhǔn)備金計(jì)提規(guī)定，但很多城市均存在計(jì)提不足的現(xiàn)象。報(bào)告認(rèn)為，未來(lái)應(yīng)該確定項(xiàng)目解繳作為償債準(zhǔn)備金的主要來(lái)源，以保障償債準(zhǔn)備金籌資渠道的穩(wěn)定性和對(duì)應(yīng)性。

　　陳志勇表示，所謂項(xiàng)目解繳，是指項(xiàng)目運(yùn)行產(chǎn)生的資金流，如一個(gè)公路項(xiàng)目，可能會(huì)產(chǎn)生收費(fèi)收入，應(yīng)該從收費(fèi)收入中計(jì)提部分用作償債資金。