十八大以來，為加快推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，國家對人口城鎮(zhèn)化政策進行了重大調(diào)整，明確“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”，并以此為政策架構和戰(zhàn)略基調(diào)，開啟新一輪戶籍制度改革。在推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動下，北京市戶籍制度改革如何搞好與疏解非首都功能的戰(zhàn)略跟進、與嚴控人口規(guī)模的戰(zhàn)略綜合，進而達成服務人口與調(diào)控人口的戰(zhàn)略平衡，需要具有戰(zhàn)略思維，拓寬視野，把握要點，科學操作。
在改革視野上：認清時代特征、把握思想內(nèi)涵
2014年7月，國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對全國戶籍制度改革進行部署安排，要改的事項共涉及戶口遷移政策、人口管理制度和公民權益保障等3個方面、27項任務，參與的力量共涉及中央國家機關20多個部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府。本輪戶籍制度改革不僅政策組合全、推進勢頭足，而且時代特征明、思想內(nèi)涵新。
以人為本，賦權增利。戶籍制度之所以需改革，是因為城鄉(xiāng)及城市二元戶籍結構導致公民部分權益在流動中流失，容易誘發(fā)社會不公、積累社會矛盾；戶籍制度改革之所以復雜，就在于它直接與就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老及其他社會福利的管理掛鉤，并形成了路徑及慣性依賴。然而，改變這種附加在戶籍制度基礎上的城鄉(xiāng)居民間不平等的權利狀態(tài)，關鍵在于賦權和增利，即通過一系列制度改革，賦予農(nóng)民與市民同等權利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別?！兑庖姟钒l(fā)布實施，實質(zhì)上是一場針對不平等權利而發(fā)起的“攻堅戰(zhàn)”——到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。
雙軌推進，法制助力。戶籍制度可簡單理解為戶籍（政策）和（福利）制度的集合體，改革戶籍制度也理應沿著政策和制度兩個層面共同發(fā)力。如《意見》明確，在“堅持統(tǒng)籌配套、提供基本保障”原則下，提出“統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化”雙軌推進的路徑。實施差別化的城鎮(zhèn)落戶政策，逐步解決已經(jīng)轉移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的問題；另一方面，建立均等化的公共服務制度，以常住人口登記為依據(jù)，實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋。前者實質(zhì)上是一種戶籍政策調(diào)整，后者才是真正意義上的戶籍制度改革，兩者統(tǒng)籌、路徑接軌，并配以居住證管理這一法規(guī)助力推進。
城城有責，沒有例外。在中國城鄉(xiāng)關系發(fā)展實踐中，城市利益處于優(yōu)先考慮和發(fā)展的地位。在這種政策思維慣性影響下，近年來地方主導的戶籍制度改革，以城市為中心、為城市發(fā)展服務的傾向明顯，尤其是在部分特大城市，要么以學歷、納稅、投資為標準而“嫌貧愛富”，要么以嚴控人口規(guī)模為理由而“堅守城門”，偏離戶改主題，忽視社會公平。為此，《意見》一改既往對特大城市只作原則性要求的做法，給出了備受社會廣泛關注的制度安排——在重申嚴格控制特大城市人口規(guī)模的政策要求下，明確提出“改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度”，并對積分指標、落戶對象及操作原則等提出了明確要求，除釋放政策的公平性外，更強調(diào)政策的導向性——加快人口融入，城城有責，沒有例外，而且規(guī)模越大責任越大。
在改革要點上：找準“改”的切入點、把好“革”的平衡度
外來人口大規(guī)模聚集膨脹決定了北京市戶籍制度改革的目標應由域內(nèi)的城鄉(xiāng)關系調(diào)整轉變?yōu)榕c域外的人口關系調(diào)控，要點是優(yōu)先吸納存量、有序引導增量，把城鎮(zhèn)化水平做得更實，而不能把規(guī)模搞得更大,關鍵是搞好平衡。為此，應理清人口規(guī)模控制與戶籍制度改革的內(nèi)在邏輯關系，把握兩者的綜合平衡，重要的是交叉聚焦、摸準問題，找準“改”的切入點、把好“革”的平衡度。
以實施積分落戶政策為契機，破解戶口審批權力“分散化”，把握遷移政策對接平衡。建立積分落戶制度，是在嚴控特大城市人口規(guī)模、嚴格超大城市戶口遷移背景下提出的，本義并不僅僅是“添人加口”，而目標重心在于改進現(xiàn)行落戶政策，即通過積分的方式增加戶口遷移政策的公開透明度，凸現(xiàn)特大和超大城市戶口遷移政策調(diào)整的社會公平性。一定意義上，沒有“改進”就沒有積分，有了積分則應確保落戶公平，這是從整體上理解把握積分落戶制度走向的邏輯主線。積分落戶北京，比“公平”更為顯要的關鍵詞是“規(guī)?！?，就是年度總量從何而來。多年來，盡管秉持相對比較嚴格的戶口遷移政策，但由于無法對戶口資源及遷移政策實行統(tǒng)一調(diào)配和管理，進京戶口審批部門只增不減，遷入總量逐年擴張。這種格局若不去主動改變，在嚴控人口規(guī)模的重壓下，積分落戶北京就有可能變成一張“白條”。穩(wěn)妥起見，應在給積分做加法前對行現(xiàn)行政策先做減法，可對現(xiàn)行落戶政策做“修枝剪杈”的“改進”，即在現(xiàn)行政策落戶總量之內(nèi)適量做減法，確保政策對接而總量平衡。落戶做減法不易，積分做加法更應慎重，特別是在指標體系設計時，不能擅自“運算”，還應服從服務于居住證管理的制度需要。
以構建居住證制度為重點，破解權利屬地保障“碎片化”，把握管理服務對等平衡。居住證制度，從要素構成及邏輯關系看，是有關居住證證件申領、公民權利享有、常住戶口申請等管理的政策集成。在北京，實施居住證制度的核心任務是，以有限的公共服務換取盡可能多的基本信息，而有限的供給則是管理的重點。因此，應本著立足現(xiàn)有、梯次配置、梯度享有的設計理念，以增大服務半徑和管理縱深為設計軸線，以連續(xù)居住年限為梯次，以參加社保年限為梯度，把分散在部門間“碎片化”的管理服務整合形成體系，在不降低現(xiàn)有服務保障水平基礎上強化制度的導向作用。這里，應把握“三個環(huán)節(jié)”，統(tǒng)籌“兩個界點”，降低“起步門檻”?！叭齻€環(huán)節(jié)”，即證件申領的起點管理、居住服務的過程管理、積分落戶的落點管理等環(huán)節(jié)。其中，起點影響覆蓋人群，落點關系制度走向，兩點關聯(lián)決定管理縱深，一定程度上，這兩個點是居住證制度的“兩個界點”，必須統(tǒng)籌考慮、一體化設計?！捌鸩介T檻”即證件申領條件，這是居住證制度建設的根基和管理的起點，直接關系為誰服務這一原則問題，門檻不能高。另外，低門檻更有利于補齊北京市常住外來人口基本信息管理這一短板。
以建設人口基礎信息庫為目標，破解基本信息管理“零散化”，把握信息供需對稱平衡。建設人口基礎信息庫，是國家推進戶籍制度改革、健全人口信息管理制度的重要載體。建立和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標識的、以人口基礎信息為基準的國家人口基礎信息庫，是打破人口信息零散化管理格局、減少人口服務管理信息不對稱問題的重要舉措，為制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供宏觀支持，為人口服務和管理提供微觀支撐，是保證人口宏觀決策與微觀執(zhí)行融會貫通的“操作系統(tǒng)”。人口基礎信息庫的建設，邏輯上是促進人口登記與統(tǒng)計的信息統(tǒng)籌和供需平衡，管理上采取了“居民身份證+”的連接方式，即除公民身份信息外，關聯(lián)了勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計生、稅務、婚姻、民族等10項信息，其中公民身份號碼是唯一關聯(lián)體?？梢钥闯?，居民身份信息的屬地采集則是建立人口基礎信息庫基礎之中的基礎，而夯實這一基礎應在兩個方面用力：一是建立健全實際居住人口登記制度；二是建立低門檻或無門檻的居住證制度。在北京市能做到和做好這些，無疑是在為非首都功能疏解和人口規(guī)?？刂贫阎迫丝陔娮印吧潮P”。
在改革操作上：開啟公平“門”、裝上服務“芯”、解開政策“扣”
戶籍制度改革，“疊加”非首都功能疏解，“搭載”人口調(diào)控預期，在改革操作上，應做到平穩(wěn)推進。當前，應開啟公平“門”、裝上服務“芯”、解開政策“扣”。
改進現(xiàn)行落戶政策，為積分落戶政策開啟公平“門”。擠壓現(xiàn)行政策年度落戶總量，用“數(shù)量”優(yōu)化“結構”、置換“公平”。首先，要在量上做“足”文章。可考慮對現(xiàn)行落戶政策進行一次全面系統(tǒng)梳理，進一步壓減不合時宜、不盡公平的“開支”，為積分落戶騰“足”空間、留“足”配額，但前提是要下“足”功夫。其次，在公平上做“好”文章。若不顧及其他，積分讓誰落戶都有道理。把握好這一問題，還是應回到戶籍制度改革范疇，還原這一政策的公共屬性。一定程度上，我國城市現(xiàn)行落戶政策是條件落戶，而積分強調(diào)的是能力落戶——現(xiàn)實是總量有限，目標是存量優(yōu)先，標準是能力為本，要求是公平公正。應該承認，任何一項公共政策的出臺，都是多方利益博弈的結果，“公平”至上是公共政策的制度核心。積分落戶，社會敏感度高，當然不能例外。
搞好權益統(tǒng)籌對接，為居住證管理裝上服務“芯”。居住證制度之所以被定義是公共服務的管理制度，或者是，公共服務為什么需要居住證制度來管理？主要是因為，受城市資源環(huán)境承載和服務保障能力制約，服務跟不上需求且在有些公共領域已成常態(tài)?，F(xiàn)階段，外來人口在京購房、購車和隨遷子女就學等方面的服務缺口比較大，已成為公共服務的“結”，應“植”入居住證管理的“芯”。破“結”的務實之策就是，把近些年相關部門探索積累的比較成熟且已被社會認可的管理規(guī)范，導入居住證管理體系，并依據(jù)連續(xù)居住和參加社會保障年限的管理思路，實行梯度配置并逐步實現(xiàn)與其他公共服務統(tǒng)籌對接。統(tǒng)籌對接的要點是，探尋包括積分落戶在內(nèi)的各項管理服務的“最大公約數(shù)”，即重點商定連續(xù)居住和參加社會保險的“最佳年限數(shù)”。
改革域內(nèi)遷移政策，為城區(qū)人口疏解解開政策“扣”。在疏解非首都功能、降低城六區(qū)人口密度的戰(zhàn)略要求下，北京市戶口遷移管理的重點，應實現(xiàn)從嚴控增量向優(yōu)化存量轉變，改革完善域內(nèi)戶口遷移政策，為推進中心城區(qū)人口向外疏解提供政策支撐。一是控增量。限制列入遷出北京單位新調(diào)人員落戶，控制戶籍人口向城六區(qū)遷移，嚴控遷出城六區(qū)單位新增人員在單位原集體戶口落戶，嚴格積分在城六區(qū)落戶標準及總量。二是清空量。重點清理城六區(qū)特別是東西城“戶在人不在”的空量人口，結合不動產(chǎn)登記開展戶口登記地址的清理整頓，鼓勵棚戶區(qū)改造轉移安置人口戶隨人走。三是減存量。在政策性保障房配售或商品房購置方面，可以通過減免或降低稅費等方式，鼓勵城六區(qū)常住人口外遷。改革戶口遷移政策，優(yōu)化存量人口空間布局，需要政策發(fā)力，更需要保障給力。
戶籍制度改革，主要是圍繞“人的城鎮(zhèn)化”這一命題而展開。常言道，“人往高處走”，如同“水往低處流”一樣，是自然規(guī)律。北京市是人口聚集增長的“高地”，逆勢而動可能一事難成，順勢而為則大有文章。這是深化戶籍制度改革的基本遵循，也是有序引導人口融入的價值取向。
（作者單位：北京市發(fā)展和改革委員會人口處）
