土地制度改革是十八屆三中全會(huì)全面深化改革重大戰(zhàn)略部署的一個(gè)重要方面。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)發(fā)布后，社會(huì)各界對(duì)于土地制度改革內(nèi)容的解讀出現(xiàn)了一些嚴(yán)重分歧、誤解。概括起來，主要集中在土地承包經(jīng)營合同的期限、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地流轉(zhuǎn)幾個(gè)方面。前不久召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議又提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，從而使承包經(jīng)營權(quán)分化為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”。從十八屆三中全會(huì)以來土地制度改革新論斷的產(chǎn)生背景及其爭論來看，法律工作者貢獻(xiàn)不夠、參與不深。因此，從法學(xué)的視角分析、梳理這些爭論問題及改革新思路，對(duì)于貫徹落實(shí)《決定》及中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，加快土地制度改革、保證土地改革又好又快推進(jìn)意義重大。

 

　　一、關(guān)于土地承包經(jīng)營期限

 

　　《決定》繼續(xù)堅(jiān)持十七屆三中全會(huì)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的基本思路。目前，圍繞《決定》土地承包經(jīng)營期限的主要爭論或誤解有兩點(diǎn)：

 

　　(一)長久不變是否為“永久不變”

 

　　對(duì)于《決定》“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”表述中“長久不變”的含義，自從十七屆三中全會(huì)將原來制度確立的“長期穩(wěn)定”改為“長久不變”以來，一直有不同理解。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“長久不變”就是指土地承包期永久不變，但遭到了權(quán)威觀點(diǎn)的否定。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在2008年十七屆三中全會(huì)后的解讀是“從哲學(xué)上講沒有什么東西可以永久不變，但是‘長久不變’肯定比現(xiàn)在的30年不變要長。實(shí)際上，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，盡管在大部分省區(qū)都是按照國家統(tǒng)一規(guī)定的30年來執(zhí)行，但貴州省政府將這個(gè)期限定為50年并得到了中央認(rèn)可。國家希望農(nóng)民長久珍惜土地，持續(xù)投資土地，以及在從事別的行業(yè)時(shí)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，因此，《決定》規(guī)定了這種承包關(guān)系長久不變。”［1］

 

　　正確理解土地承包經(jīng)營合同的期限問題，首先需要了解土地承包經(jīng)營期限的歷史演變。改革開放以來，農(nóng)村土地承包期限主要經(jīng)歷了兩次調(diào)整：(1)從15年延長到30年，并明確提出“長期穩(wěn)定”。1984年中央提出土地承包期一般應(yīng)在15年以上，1993年又提出在原定的耕地承包期到期之后再延長30年不變。1998年修訂的《土地管理法》將土地承包經(jīng)營期限延長到30年。2002年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》在規(guī)定“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”的同時(shí)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第4條。，又規(guī)定“耕地的承包期為30年”《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第20條。。2002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》再次重申“依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”《農(nóng)業(yè)法》第10條。。2007年頒布的《物權(quán)法》不僅規(guī)定“耕地的承包期為30年”，而且規(guī)定“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”《物權(quán)法》第126條。，但沒有規(guī)定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定的“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”的內(nèi)容。(2)從“長期穩(wěn)定”到“長久不變”。2008年十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變?！稕Q定》再次堅(jiān)持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的提法，這足以表明黨中央堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的決心。不過需要指出的是，雖然十七屆三中全會(huì)將“長期穩(wěn)定”的提法調(diào)整為“長久不變”，但這并沒有在之后的立法中體現(xiàn)出來。2012年《農(nóng)業(yè)法》修訂時(shí)也沒有改變?cè)瓉?ldquo;長期穩(wěn)定”的表述。

 

　　其次，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限的理解還應(yīng)當(dāng)考慮到現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，以及農(nóng)民的承包地至少在未來一段時(shí)期內(nèi)仍將擔(dān)負(fù)一定社會(huì)保障功能的現(xiàn)實(shí)。十八屆三中全會(huì)之后的權(quán)威解讀特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)不能動(dòng)搖，中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步提出“落實(shí)集體所有權(quán)”。落實(shí)集體所有權(quán)，不僅要落實(shí)集體土地所有權(quán)的主體，更重要的是要落實(shí)集體土地所有權(quán)的內(nèi)容。在集體土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地承包利益不再與集體分享的背景下大包干初期實(shí)行的“上交國家的，留足集體的，剩下全是自己的”，這一分配土地承包經(jīng)營收益的做法早已不再堅(jiān)持。，如果賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人無限期或者永久的土地承包經(jīng)營權(quán)，就意味著農(nóng)民集體的土地所有權(quán)將徹底成為“空殼”，未承包到集體土地的農(nóng)民作為集體成員的成員權(quán)將在很大程度上被減損。從本質(zhì)上講，所有權(quán)是最為完整的物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)是基于土地所有權(quán)而產(chǎn)生的用益物權(quán)。在集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能被嚴(yán)格限制，收益權(quán)能被基本剝奪的情況下，如果規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)期限永久不變，那就意味著集體土地所有權(quán)的權(quán)利屬性不再存在，“落實(shí)集體所有權(quán)”將很難實(shí)現(xiàn)。而且，如果土地承包經(jīng)營權(quán)期限特定，即使經(jīng)過流轉(zhuǎn)，在承包經(jīng)營期屆滿或其他原因受讓人喪失土地承包經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)民可以再次通過繼續(xù)承包行為獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，這有利于鞏固集體土地所有制，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。從目前來看，《物權(quán)法》“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”的規(guī)定是比較好的思路，在現(xiàn)階段賦予農(nóng)民永久土地承包經(jīng)營權(quán)并不現(xiàn)實(shí)。

 

　　(二)“長久不變”是否指土地承包經(jīng)營合同期限長久不變

 

　　對(duì)于《決定》“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”的表述，有觀點(diǎn)認(rèn)為“長久不變”是指土地承包經(jīng)營關(guān)系長久不變，而不是指農(nóng)民的土地承包經(jīng)營合同期限長久不變。對(duì)此，需要予以澄清。

 

　　“長久不變”指稱的對(duì)象究竟是什么？土地承包經(jīng)營關(guān)系“長久不變”已為《決定》所明確，因此，問題的關(guān)鍵在于如何理解土地承包經(jīng)營關(guān)系和具體的土地承包經(jīng)營合同的關(guān)系。無論從土地承包經(jīng)營有關(guān)的文件、制度演變過程來看，還是從理論上分析，都應(yīng)當(dāng)肯定土地承包經(jīng)營關(guān)系與土地承包經(jīng)營合同二者本質(zhì)上的一致性，“長久不變”也可以理解為土地承包經(jīng)營合同期限“長久不變”。因?yàn)?，從理論上講，土地承包經(jīng)營關(guān)系就是土地承包經(jīng)營合同關(guān)系，正是由于發(fā)包方和承包方之間簽訂合同的行為，才使他們之間產(chǎn)生土地承包經(jīng)營關(guān)系，這一關(guān)系的內(nèi)容就是雙方的權(quán)利義務(wù)。反之，如果沒有土地承包經(jīng)營合同，沒有具體的發(fā)包方和承包方的存在，就不可能存在土地承包經(jīng)營關(guān)系。由此可見，相對(duì)于土地承包經(jīng)營關(guān)系，土地承包經(jīng)營合同更具有本原性。因此，土地承包經(jīng)營關(guān)系長久不變具體指的就是土地承包經(jīng)營合同期限長久不變。

 

　　二、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押

 

　　《決定》對(duì)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制度的一個(gè)重大突破性規(guī)定就是允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)?！稕Q定》關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)可以“抵押、擔(dān)保”的表述本身需要進(jìn)一步探討。因?yàn)榈盅簩儆趽?dān)保的一種形式，從邏輯上講二者不應(yīng)并列。同時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的擔(dān)保形式主要是抵押，《決定》是否有在抵押之外創(chuàng)設(shè)其他擔(dān)保形式的意圖并不明確，而且，即使如此，也應(yīng)當(dāng)表述為“抵押或其他擔(dān)保形式”。。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，《決定》允許抵押擔(dān)保的是從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來的經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。如果說這一爭論在十八屆三中全會(huì)后還停留在學(xué)術(shù)爭論的層面的話，那么中央農(nóng)村工作會(huì)議“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的提法已經(jīng)將這種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)上升到了政策的層面。在這一背景下，更有深入探討分析承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)關(guān)系的必要。主要理由是：按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，而抵押是一種處分行為，一旦抵押擔(dān)保，債務(wù)人到期無法償還貸款，土地被處分給他人，就變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣，因此土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押。而允許經(jīng)營權(quán)抵押既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會(huì)威脅到農(nóng)民的承包權(quán)。《農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破》，《人民日?qǐng)?bào)》2013-12-05。那么，究竟《決定》允許抵押的是《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《物權(quán)法》等法律規(guī)定意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)，還是從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來的經(jīng)營權(quán)？

 

　　解決這一問題，關(guān)鍵在于如何理解承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的演變來看，當(dāng)初的農(nóng)村土地承包經(jīng)營類似于國有企業(yè)的承包經(jīng)營，這兩種承包經(jīng)營權(quán)均來自承包合同，屬于債權(quán)性權(quán)利，只不過，前者的承包方的資格有特殊限定，表現(xiàn)在作為集體土地所有權(quán)共有主體的農(nóng)戶有優(yōu)先承包的權(quán)利，這種優(yōu)先權(quán)的根據(jù)就是農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)民集體的成員資格。然而，與國有企業(yè)承包經(jīng)營不同的是，國家出于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系、調(diào)動(dòng)農(nóng)民經(jīng)營土地積極性的考慮，逐漸通過立法將土地承包經(jīng)營權(quán)固化為一種用益物權(quán)。也就是說，從《物權(quán)法》等法律的規(guī)定來看，土地承包經(jīng)營權(quán)就是用益物權(quán)的一種，其特點(diǎn)就是作為集體成員的農(nóng)戶承包本集體所有的農(nóng)業(yè)用地，從事耕作等使用行為的權(quán)利，這種權(quán)利以農(nóng)民的成員資格為前提，通過農(nóng)戶的承包行為而產(chǎn)生，以承包合同約定的合同期限為存續(xù)期間，本質(zhì)上就是農(nóng)用土地使用權(quán)。因此，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押，實(shí)際上就是對(duì)承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押。由于土地承包經(jīng)營權(quán)本身是有期限限制的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人所流轉(zhuǎn)、抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限限制的，即使土地承包經(jīng)營權(quán)因債權(quán)人行使抵押權(quán)等行為而被流轉(zhuǎn)，受讓土地承包經(jīng)營權(quán)之人也只能獲得土地承包期的剩余期限的土地使用權(quán)。期限屆滿之后，原土地承包經(jīng)營權(quán)自動(dòng)消滅，原土地承包經(jīng)營權(quán)人可通過繼續(xù)承包土地行為重新獲得土地使用權(quán)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押并不必然導(dǎo)致農(nóng)戶完全喪失土地使用權(quán)，除非國家法律賦予農(nóng)民沒有期限限制或者永久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)。

 

　　之所以在十八屆三中全會(huì)之后，出現(xiàn)對(duì)承包經(jīng)營權(quán)抵押對(duì)象的不同看法，主要原因是對(duì)承包經(jīng)營權(quán)作為一中用益物權(quán)本身的理解沒有到位。從邏輯上講，承包經(jīng)營包含承包和經(jīng)營兩個(gè)先后相繼的行為，承包經(jīng)營權(quán)自然可以分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個(gè)權(quán)利。經(jīng)濟(jì)學(xué)界將承包經(jīng)營權(quán)細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的主張比較多見，法學(xué)界持這種看法的人也有。1998年黨的十五屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出：要切實(shí)保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)，使之成為獨(dú)立的市場主體。然而，正如學(xué)者指出的那樣，“承包權(quán)是成員獲得承包土地的資格，還不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)集體成員通過承包合同獲取一份承包土地時(shí)， 承包權(quán)就轉(zhuǎn)化為另一種形態(tài)的權(quán)利：承包土地使用權(quán)。承包土地使用權(quán)是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)， 表現(xiàn)為農(nóng)戶對(duì)承包土地的占有、使用和收益的權(quán)利。”［2］因此，既然承包權(quán)僅僅為一種承包土地的資格，還不是真正意義上的物權(quán)，而經(jīng)過承包獲得的土地使用權(quán)才是真正的用益物權(quán)，那么，流轉(zhuǎn)、抵押的就只能是承包土地使用權(quán)。而且，流轉(zhuǎn)、抵押意義上的土地承包經(jīng)營權(quán)并不是強(qiáng)調(diào)其權(quán)利來源，而是強(qiáng)調(diào)其權(quán)利實(shí)在。此外，現(xiàn)行法律并沒有禁止土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和《物權(quán)法》均允許土地承包經(jīng)營權(quán)人通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就是對(duì)該權(quán)利的處分行為。當(dāng)然，在現(xiàn)行法律制度之下，土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能是有限制的?！段餀?quán)法》在規(guī)定“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”可以抵押的同時(shí)，明確規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押?！段餀?quán)法》第180條、184條。將土地承包經(jīng)營權(quán)(或承包權(quán))處分等同于土地買賣的觀點(diǎn)，無疑是將農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)等同于集體土地所有權(quán)的處分權(quán)。

 

　　從法學(xué)理論分析，如果將承包經(jīng)營權(quán)再次區(qū)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，那么就需要從法律上重新界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。從目前權(quán)威觀點(diǎn)的解讀來看，似乎將承包權(quán)界定為物權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)。但這一理解與《決定》允許承包經(jīng)營權(quán)抵押的思路不吻合，現(xiàn)行《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定的土地使用權(quán)抵押都是物權(quán)抵押。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分立的新提法面臨以下理論困境：如果將承包權(quán)理解為從集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的用益物權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)理解為債權(quán)，就需要澄清《決定》允許抵押的究竟是承包權(quán)還是經(jīng)營權(quán)，如果是承包權(quán)，其與《物權(quán)法》等規(guī)定意義上的“承包經(jīng)營權(quán)”究竟有何不同？如果是經(jīng)營權(quán)，又如何落實(shí)《決定》允許承包經(jīng)營權(quán)抵押的政策思路。所有權(quán)之上可以產(chǎn)生用益物權(quán)，但不能共存內(nèi)容相同的兩個(gè)用益物權(quán)。也就是說無法將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)同時(shí)規(guī)定為用益物權(quán)。由此可見，當(dāng)前迫切需要深入探討“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的實(shí)現(xiàn)途徑。

 

　　三、關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

 

　　《決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”對(duì)于《決定》的這一表述，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。”［3］另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)過前些年的改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已基本退出歷史舞臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的規(guī)模不大，將允許流轉(zhuǎn)的土地范圍僅僅限于既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地意義不大。

 

　　需要指出的是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是動(dòng)態(tài)變化的，對(duì)于這一問題的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮不同用途土地的動(dòng)態(tài)變化以及我國征地制度的改革方向。不僅規(guī)劃調(diào)整、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地整理等會(huì)影響到不同用途土地面積的變化，征地制度的改革也會(huì)影響到農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍。十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。十八屆三中全會(huì)《決定》再次強(qiáng)調(diào)“縮小征地范圍”。在征地制度嚴(yán)格公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍的情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增長是必然趨勢。而且，從理論上講，征收作為公權(quán)力強(qiáng)制剝奪集體土地所有權(quán)的手段，只能以公共利益為前提，非公益的集體建設(shè)用地理應(yīng)與國有土地同權(quán)同價(jià)。因此，對(duì)于《決定》意義上的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮征地制度改革、不同用途土地動(dòng)態(tài)變化等因素，予以動(dòng)態(tài)、適度把握。既不能將其等同于原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地(因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地早已允許入市流轉(zhuǎn))，也不能過度擴(kuò)大范圍，畢竟征地制度的改革需要時(shí)間。

 

　　四、關(guān)于宅基地制度改革

 

　　《決定》指出：保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?？梢哉f，《決定》關(guān)于宅基地制度改革的內(nèi)容是十八屆三中全會(huì)土地制度改革的亮點(diǎn)之一，同時(shí)也是當(dāng)前爭論比較大的問題之一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓就是宅基地可轉(zhuǎn)讓，城里人就可以去農(nóng)村買宅基地了，這是放開宅基地市場的信號(hào)，宅基地的改革方向就是自由流轉(zhuǎn)。另一種意見認(rèn)為：“改革的方向是進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不是宅基地可以自由買賣。”“按照我國現(xiàn)行法律制度，農(nóng)村宅基地是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所分配的用于建房的土地。宅基地的取得是和本集體經(jīng)濟(jì)組織成員密切關(guān)聯(lián)的，也就是說，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的人才能使用這塊宅基地。所以，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無論是購買還是以其他方式使用占有農(nóng)村宅基地，都是違反法律的，不受法律保護(hù)。”［4］ “宅基地不等于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是一個(gè)誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是‘自有的土地、自用的建筑’，即只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請(qǐng)，用于自住，不能建商業(yè)住房。” ［5］

 

　　其實(shí)，對(duì)于《決定》關(guān)于宅基地改革基本精神的理解，應(yīng)當(dāng)從準(zhǔn)確理解現(xiàn)行宅基地法律法規(guī)政策，全面把握當(dāng)前宅基地制度擔(dān)負(fù)的功能及存在的突出問題入手，進(jìn)行全面、系統(tǒng)分析。首先，現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，國務(wù)院的規(guī)范性文件也只禁止城市居民通過買賣取得或變相取得宅基地使用權(quán)。1986年《土地管理法》第38條第3款僅僅規(guī)定“出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。盡管《土地管理法》已在1998年和2004年兩次修訂，這一規(guī)定至今沒有改變。而且，實(shí)踐中宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有停止過，有些地方政府推行的宅基地?fù)Q房、換保障等改革事實(shí)上是變相的宅基地流轉(zhuǎn)。其次，有權(quán)擁有宅基地使用權(quán)的也并非只有農(nóng)民。1986年《土地管理法》有條件地允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用申請(qǐng)使用宅基地。而且，城市居民可以通過繼承等取得宅基地的使用權(quán)。第三，宅基地使用權(quán)人取得宅基地也并非完全無償。2010年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》明確指出：經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對(duì)新申請(qǐng)宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點(diǎn)。實(shí)踐中，宅基

 

　　地有償使用也并非個(gè)別地區(qū)。參見1990年1月3日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示的通知》。第四，宅基地的閑置、浪費(fèi)問題非常突出。“在全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，‘空心村’內(nèi)老宅基地閑置面積占10%至15%”。［6］第五，宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，是造成當(dāng)前市場發(fā)展中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益損失的一個(gè)重要因素。在住房大約占城市居民資產(chǎn)總量70％-80％的情況下，農(nóng)民住房不能享受同城市居民住房一樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)農(nóng)民來講就不再是利益保護(hù)，而是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性損失。［7］最后，《決定》雖然沒有使用宅基地使用權(quán)，而是使用了“住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”這一現(xiàn)行法中不存在的概念，但農(nóng)民在抵押房屋所有權(quán)的同時(shí)，不可避免地要抵押宅基地使用權(quán)。

 

　　從法學(xué)理論上講，宅基地使用權(quán)作為集體建設(shè)用地使用權(quán)的一種特殊形式，即使不允許自由流轉(zhuǎn)，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定可能的退出機(jī)制，比如無償分配宅基地已經(jīng)喪失原來分配基礎(chǔ)的，應(yīng)當(dāng)由集體統(tǒng)一收回，作為經(jīng)營性建設(shè)用地允許集體流轉(zhuǎn)并分配利益于其成員。對(duì)于宅基地的流轉(zhuǎn)過于保守既不利于農(nóng)民權(quán)利保護(hù)，也不利于土地的有效利用。因此，在試點(diǎn)、謹(jǐn)慎、穩(wěn)妥的條件下，允許宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一并抵押、流轉(zhuǎn)是十八屆三中全會(huì)土地制度改革的基本方向。

 

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