記者從權(quán)威渠道獲悉，財政部力推的PPP（公私合作伙伴關(guān)系）模式正在全國多個省市推進。哈爾濱和洛陽作為試點城市，已經(jīng)通過多個項目先行實踐總結(jié)經(jīng)驗，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調(diào)研，著手籌備項目。

在4月1日至2日召開的PPP會議上，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康、亞洲開發(fā)銀行資深經(jīng)濟學(xué)家柯瑞格先生等為財政系統(tǒng)人士培訓(xùn)PPP模式的基礎(chǔ)知識、政策體系、發(fā)展經(jīng)驗、操作實踐、法律框架及實施流程等。黑龍江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的財政廳、財政局相關(guān)負責(zé)人士參加會議并分享經(jīng)驗。

據(jù)了解，PPP是政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。PPP具有三大特征：一是伙伴關(guān)系，二是利益共享，三是風(fēng)險共擔(dān)。目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設(shè)立了PPP管理機構(gòu)，負責(zé)推動PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計、項目儲備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。

財政部力推PPP模式有其背景和深意。我國各地加快推進城鎮(zhèn)化過程中普遍面臨著融資難題，“土地財政”飽受批評、地方投融資平臺快速形成巨量的地方政府債務(wù)。

財政部副部長王保安預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化帶來的投資需求約為42萬億元。財政部副部長史耀斌日前指出，目前城市建設(shè)資金主要靠轉(zhuǎn)讓土地的收入支撐是不可持續(xù)的，新型城鎮(zhèn)化需要建立多元可持續(xù)的資金保障機制。

“我國地方政府債務(wù)迅速攀升，運用PPP的機制創(chuàng)新，針對適合項目選擇性地適當(dāng)降低地方政府債務(wù)規(guī)模，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、減少地方債壓力。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康告訴記者。

財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希認為，要解決城鎮(zhèn)化的資金需求，債務(wù)融資之外，可以考慮PPP模式。PPP模式可以卸掉財政資金背上的“重負”，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，調(diào)動社會資本并發(fā)揮各自優(yōu)勢。“這也是一種混合所有。”

作為試點城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實施“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項目”，引導(dǎo)亞行等國際金融機構(gòu)在城市發(fā)展、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，與省內(nèi)有潛力的私有經(jīng)濟體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業(yè)教育實訓(xùn)基地”等PPP類項目，引資總額度約合2.43億美元。

以“既有建筑節(jié)能改造項目”為例，項目采取PPP模式，政府財力投入一部分、供熱企業(yè)貢獻一部分節(jié)能效益、節(jié)能服務(wù)公司讓渡一部分利潤、建筑產(chǎn)權(quán)所有者少擔(dān)一部分，有效“捆綁”整合多種資源，加快了哈爾濱市區(qū)超過5000萬平方米非節(jié)能建筑的改造進程，在不增加社會成本的前提下實現(xiàn)了“四方共贏”。

黑龍江省財政廳透露，下一步，黑龍江省將成立省級PPP工作機構(gòu)，負責(zé)制定相關(guān)政策、制度。同時明確，未來省財政廳在各類專項資金投放上，重點考慮優(yōu)先支持PPP項目。對于已建成運營的項目，運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，化解項目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項目建設(shè)。

另一個試點城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為亞行貸款支持項目，亞行計劃提供總額1億美元的主權(quán)貸款支持。湖南省財政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點。

值得注意的是，PPP絕非萬靈藥，如果不妥善設(shè)計和實施，可能給地方政府帶來風(fēng)險。

“技術(shù)不規(guī)范、商業(yè)可行性不匹配、風(fēng)險分配機制缺失、項目準(zhǔn)備不充分等一系列因素都可能造成PPP項目失敗。”亞洲開發(fā)銀行行長中尾武彥此前接受記者采訪時表示。

中尾武彥舉了高速公路管理的例子來闡釋可能的風(fēng)險。“政府給私營部門特許權(quán)，讓其管理運營高速公路，從中獲得的利潤就流向了私營部門。但是，如果說PPP項目并不如預(yù)期般運轉(zhuǎn)良好，利潤變少甚至有所虧損，那么很多情況下政府必須為這些損失提供擔(dān)保，這就是一種風(fēng)險。”（經(jīng)濟參考報，記者 趙婧 李建平）

PPP模式探究：細分各方權(quán)利義務(wù)邊界是關(guān)鍵

2013年年底公布的審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，中國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元，其中地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億元。與歐美一些發(fā)達國家政府債務(wù)的最大區(qū)別是，中國的地方債資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資。長期來看，這些投資多是可以產(chǎn)生收益的。

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營制”，利用PPP模式解決地方政府債務(wù)問題的呼聲不斷，各地地方政府也紛紛推動試點。

PPP有廣義與狹義兩個范疇。廣義PPP以授予私人部門特許經(jīng)營權(quán)為特征，包括BOT等多種形式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)（SPV），引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。

與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

中國農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部副總經(jīng)理李運近日在接受記者采訪時表示，PPP更能夠?qū)崿F(xiàn)政府、社會與企業(yè)的“多贏”，是一個很有價值的發(fā)展方向。下一步，該模式的廣泛推廣仍需要更多配套機制的完善，關(guān)鍵是在實際操作中細分參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險分擔(dān)機制。

記者：PPP模式的優(yōu)勢有哪些？

李運：對政府來講，不僅可以減輕政府債務(wù)負擔(dān)，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對企業(yè)來講，可以降低參與公共領(lǐng)域項目的門檻，拓寬了私人部門發(fā)展空間，進一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟的活力。對社會來講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。

記者：PPP將會如何解決地方債務(wù)問題？

李運：PPP模式的實質(zhì)是公共服務(wù)市場化。通過PPP模式，可以通過引入社會資本，將政府負債轉(zhuǎn)為企業(yè)負債；通過PPP項目的全生命周期預(yù)算管理，促進政府從以往單一年度預(yù)算收支管理，逐步向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負債管理”轉(zhuǎn)變。同時，可以引入市場競爭激勵機制，通過在公共服務(wù)的供給主體間引入競爭機制，提高地方政府債務(wù)的透明度。

記者：哪些行業(yè)適合這種模式？私營合作伙伴的準(zhǔn)入門檻應(yīng)該考慮哪些因素？

李運：從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機場、供電等，比較適合采用PPP方式。三中全會之后，強調(diào)政府要減少對資源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的壟斷行業(yè)。

參與PPP項目的社會資本，首先應(yīng)該擁有強大的資金實力，因為基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資額比較大；其次這些社會資本應(yīng)該是追求長期穩(wěn)定回報、而非短期超額利潤的；最后應(yīng)該具有較強的項目管理能力。因此，參與PPP項目的私營合作伙伴往往是養(yǎng)老基金、保險基金等與經(jīng)營豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項目聯(lián)合體。

記者：目前PPP試點情況如何？存在的障礙還有哪些？

李運：近年來地方政府的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)開始采用PPP模式，比如國家體育場項目、北京地鐵4號線項目、蘇州古里鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項目等。三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營制”。據(jù)了解，目前湖南省、江蘇省以及廈門市等都已經(jīng)開始準(zhǔn)備開展PPP模式試點，預(yù)計在取得一定經(jīng)驗后，今后將會有更多的地方基礎(chǔ)設(shè)施項目采用PPP模式。

目前來看，國內(nèi)運用PPP需要解決的障礙主要有三個方面。一是國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)制度不完善。PPP項目運作需要完善的法律法規(guī)對參與方進行有效約束，目前國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全，相關(guān)經(jīng)驗有待積累。二是相關(guān)的風(fēng)險分擔(dān)機制還不成熟。由于項目經(jīng)驗不足，目前國內(nèi)尚未形成發(fā)起人（建設(shè)方、運營方、融資方）、中介機構(gòu)（規(guī)劃設(shè)計、咨詢）等風(fēng)險共擔(dān)機制。三是利益分配機制不健全。由于缺乏合理定價機制以及對企業(yè)的“約束性條款”，導(dǎo)致部分項目出現(xiàn)“暴利”或虧損。

記者：在這種情況下，如何保證私營合作伙伴的運營權(quán)，如何保障合理收益呢？

李運：從各國PPP模式發(fā)展經(jīng)驗看，各國已建立清晰、成熟的PPP項目實施程序和流程。關(guān)鍵還是要依賴全社會的契約精神。在PPP項目中政府、私人部門、金融機構(gòu)等將圍繞項目的設(shè)計、融資、建設(shè)等簽署一系列合同，細致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界。一旦發(fā)生糾紛，合同是關(guān)鍵的法律依據(jù)，但在中國，雙方合同則普遍比較粗糙，因此，需要有一個法律，技術(shù)，財務(wù)等強大團隊的支持。

在項目建成運營后，政府會成立專門監(jiān)管機構(gòu)，定期核定項目運營成本和價格上限，監(jiān)督私人部門的定價行為。一般來講，政府會依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價格的方式防止暴利，或通過漲價、增加補貼的方式確保項目的可持續(xù)，保障私人部門獲得合理回報。國外一般都會有一個最低收益保障。也就是既要滿足了私人資本回報的要求，同時又要維護公共利益。

記者：PPP風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)該是怎樣的機制？

李運：PPP項目參與者眾多，公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP項目成功的關(guān)鍵。一般來看，PPP風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)原則是私營部門承擔(dān)建造、運營、技術(shù)等風(fēng)險；政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險。具體來講，PPP風(fēng)險分擔(dān)機制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。

記者：政府財政、金融機構(gòu)可以提供哪些支持？

李運：在PPP項目建設(shè)與運營過程中，財政、金融機構(gòu)一方面可以為PPP項目融資，金融機構(gòu)還可以以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項目。在項目建設(shè)期間，政府可以作為投資主體，承擔(dān)項目一定比例的資本支出；金融機構(gòu)可以為項目提供融資與顧問服務(wù)。在項目運營期間，政府還可以付費用購買公共服務(wù)。此外，金融機構(gòu)可以發(fā)揮“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢，主動搭建投資者、政府、開發(fā)運營商的SPV平臺，以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項目。

另外，建議監(jiān)管層將銀行資本計量中的政府中長期貸款的風(fēng)險系數(shù)調(diào)低，這樣政府就可以獲得銀行更長期限的貸款支持。（21世紀(jì)經(jīng)濟報道，記者 趙曉菲）

名詞解釋

PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。