核心提示：從2015年開(kāi)始，所有大中小城鎮(zhèn)，首先向外地大學(xué)畢業(yè)生開(kāi)放，然后向有熟練技術(shù)又有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工開(kāi)放，再逐步有序地向其他農(nóng)民工開(kāi)放

　　
　　如何推行有深度的戶籍改革？筆者有一個(gè)初步構(gòu)想的路線圖與時(shí)間表，從2015年開(kāi)始，用大概15年時(shí)間，解決流動(dòng)人口問(wèn)題。具體做法是：所有大中小城鎮(zhèn)，首先向外地大學(xué)畢業(yè)生開(kāi)放當(dāng)?shù)貞艏怯?，然后向有熟練技術(shù)又有穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工開(kāi)放，再逐步有序地向其他農(nóng)民工開(kāi)放，最終使所有的流動(dòng)人口“市民化”，可以舉家永久性遷移。

　　落戶名額分配的先后次序

　　2012年，城鎮(zhèn)流動(dòng)人口（包括大學(xué)畢業(yè)生）約有2.3億。粗略推算，到2030年，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口會(huì)達(dá)到3億多。以15年計(jì)，平均每年要解決大約2000萬(wàn)人的戶籍問(wèn)題。

　　每年2000萬(wàn)個(gè)名額如何分配？可以借鑒國(guó)外吸納國(guó)際移民的做法，參考深圳積分入戶的構(gòu)思，建立一個(gè)入戶的優(yōu)先程序：年輕的大學(xué)（含大專）畢業(yè)生第一優(yōu)先，然后是熟練技工及穩(wěn)定的自我就業(yè)勞動(dòng)者，最后是低技術(shù)農(nóng)民工（包含“普工”等）。

　　這是個(gè)先易后難的方案，比較符合中國(guó)的情況與財(cái)政經(jīng)濟(jì)可以接受的能力，以及社會(huì)的期望。

　　大學(xué)畢業(yè)生是社會(huì)福利的主要納稅者，他們落戶定居能夠產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益是顯而易見(jiàn)的。但目前各地對(duì)外地大學(xué)生每年吸納的數(shù)目都非常有限，只有深圳在去年通過(guò)積分入戶的途徑，接納了十幾萬(wàn)人（主要是大學(xué)畢業(yè)生）。

　　“農(nóng)民工市民化”在第二階段。中國(guó)的產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，走向高端層次，迫切需要大量受過(guò)良好教育的熟練工人。給有技術(shù)的農(nóng)民工“上戶口”會(huì)促使大量農(nóng)民工向技術(shù)工人的方向轉(zhuǎn)變。

　　用七八年時(shí)間解決上述兩個(gè)群體的戶籍后，從2023年開(kāi)始，再集中精力解決其他農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題。

　　屆時(shí)，隨著總體教育水平進(jìn)一步提高，年輕人口逐年遞減，教育水平低的非熟練工人會(huì)大大減少，加上中國(guó)國(guó)力更加富強(qiáng)，可以為解決普通農(nóng)民工戶籍問(wèn)題提供有利條件，為低收入農(nóng)民工提供多一些福利。

　　“市民化”成本能否負(fù)擔(dān)得起

　　一個(gè)普遍的看法認(rèn)為農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城成本太大，社會(huì)（政府）難以負(fù)擔(dān)。相關(guān)研究估算，每個(gè)“市民化”的總成本約在8萬(wàn)到10萬(wàn)元左右。以上限10萬(wàn)元，每年大約轉(zhuǎn)換2000萬(wàn)人來(lái)算，每年總成本是2萬(wàn)億元，占2012年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3.8%。但這一算法是假定流動(dòng)人口在一年內(nèi)把10萬(wàn)元社會(huì)福利、公共服務(wù)都花光。實(shí)際情形不是這樣。目前，農(nóng)民工的平均年齡為27歲-30歲，假設(shè)他們的“余生”是40年，即每年要用2500元。每年要轉(zhuǎn)換2000萬(wàn)人，總成本是500億元，約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.1%，國(guó)力應(yīng)該是完全可以負(fù)擔(dān)得起的。

　　撇開(kāi)數(shù)字的討論，現(xiàn)在大部分農(nóng)民工都很年輕，對(duì)社會(huì)福利，主要還是處于付出、繳費(fèi)，而不是享用的階段。年輕農(nóng)民工的社會(huì)福利貢獻(xiàn)，還可以填補(bǔ)由于戶籍人口老化所造成的城市福利財(cái)政缺口。更加重要的是，農(nóng)民工進(jìn)城工作為城市創(chuàng)造的“社會(huì)產(chǎn)值”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市民化的成本及他們的工資，他們?yōu)槌鞘袆?chuàng)造的紅利會(huì)更高。

　　戶改中的中央政府角色

　　在戶改中，中央必須起主導(dǎo)與推行的角色。目前，戶改基本放權(quán)給地方，局限在非常小的行政范圍內(nèi)。在許多開(kāi)放戶籍的地方，其政策對(duì)象基本只限于本省(市)的農(nóng)業(yè)戶口農(nóng)民工，基本沒(méi)有觸及核心群體即外地農(nóng)民工；就算對(duì)本地農(nóng)民工放開(kāi)，很多條件也很苛刻。有些還被扭曲成“農(nóng)民上樓，政府賣地”的政府工程。

　　因此，戶改迫切需要中央統(tǒng)籌與介入，不能單靠地方有限度的戶改。目前，農(nóng)民工在城市落戶遇到的問(wèn)題，一大部分是廣義的生活保障問(wèn)題，這是全局性的問(wèn)題，需要中央統(tǒng)籌，不能單靠地方。實(shí)質(zhì)性戶改要求打破地域界限，不可避免地涉及各行政區(qū)域的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人口管理問(wèn)題，需要在一個(gè)更高的層次統(tǒng)籌規(guī)定與執(zhí)行，中央可考慮成立一個(gè)有權(quán)有責(zé)的戶改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期專職推行戶改事務(wù)。

　　近年來(lái)，國(guó)務(wù)院提出實(shí)行“分類戶口遷移”政策，鼓勵(lì)農(nóng)民工到中小城市落戶，最大的40個(gè)城市戶籍不開(kāi)放。這是一個(gè)誤區(qū)。

　　現(xiàn)實(shí)情形是：國(guó)家的投入主要仍然向大城市傾斜，大部分農(nóng)民工并沒(méi)有按照政策往小城鎮(zhèn)走，而是按照就業(yè)崗位往大城市走；在目前以土地收入為主的地方財(cái)政，地方政府也沒(méi)有能力開(kāi)發(fā)小城鎮(zhèn)，因?yàn)樾〕擎?zhèn)的地賣不出價(jià)錢。所以，實(shí)質(zhì)性的戶改要同時(shí)在所有的城鎮(zhèn)推行，包括北京、上海、深圳等特大的城市，因?yàn)橛懈嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)。

　　在這戶改的15年，我們可以通過(guò)檢視城鎮(zhèn)流動(dòng)人口的增減，來(lái)判斷戶改的進(jìn)度。如果流動(dòng)人口少了，那就是代表前進(jìn)；如果增加了，那就是后退。■

　　作者為美國(guó)華盛頓大學(xué)地理系教授，曾擔(dān)任世界銀行、聯(lián)合國(guó)城市化及人口遷移項(xiàng)目的專家顧問(wèn)。