所謂“必經(jīng)程序”，不是想要就要，不想要就可以不要的，這就大大規(guī)范、限制了政府的決策權(quán)。公共決策規(guī)范化最根本的要求，就是科學化和民主化，這也是“必經(jīng)程序”等“連環(huán)拳”要真正組合好實施好的要義所在

　　近日，國務院第一次全體會議通過《國務院工作規(guī)則》（以下稱新規(guī)），其中規(guī)定國務院及各部門要完善行政決策程序規(guī)則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，增強公共政策制定透明度和公眾參與度。在習近平總書記提出“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的大背景下，這無疑是新一屆政府在進一步推進法治政府方向的重要舉措，值得廣泛關(guān)注。

　　政府公共決策的本質(zhì)屬性

　　可以說，這次新規(guī)最具有吸引眼球的，就是“作重大決策前需聽取專家、公眾等意見”的規(guī)定。從實踐看，一些政府部門出臺決策或政策與公眾脫離的現(xiàn)象近年屢屢發(fā)生。發(fā)生這些現(xiàn)象的根本原因，在于我國一些政府部門公共決策的公益性、公共性目標沒有真正確立起來。

　　所謂公益性，就是政府的決策要有利于促進社會公共利益。在現(xiàn)代民主法治國家，政府重大決策的本質(zhì)屬性在于它的公益性，政府制定和實施行政行為的最終目的是解決公共問題，治理公共事務，維護公共秩序。一個法治政府，其所有的政策、決策都應當體現(xiàn)這種公益性。而為了保證這種公共決策的公益性，在決策前必須充分聽取公眾和專家的意見，甚至要故意挖掘反對意見，只有這樣，才能最大程度上避免主觀主義和教條主義，防止決策者以權(quán)謀私或者被一些特殊利益集團綁架，這是一個民主和法治的政府所應當具備的最基本的公益精神和價值取向。

　　“連環(huán)拳”增加制度限權(quán)的力量

　　但是，反思我國近年民主法治建設中出現(xiàn)的問題，最主要的問題還不在于規(guī)則本身。事實上，類似的規(guī)則，國務院早在2003年就有了。2008年修訂的《國務院工作規(guī)則》更明確規(guī)定“涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的，要向社會公開征求意見，必要時應舉行聽證會”，“國務院在做出重大決策前，根據(jù)需要通過多種形式，直接聽取民主黨派、社會團體、專家學者、基層群眾等方面的意見和建議”。但實事求是地說，近年因一些政府部門公共決策引發(fā)的公眾批評似乎越來越多。其中當然有我國公民民主法治意識日益增強的因素，但更重要的原因，還在于“上有政策、下有對策”，以及依法行政還缺乏有效的制度保障。

　　對比起來，今年修訂的新規(guī)更加具體，也更加完備。而將“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定”作為重大決策的“必經(jīng)程序”，也更為重要。所謂“必經(jīng)程序”，不是想要就要，不想要就可以不要的，這就大大規(guī)范、限制了政府的決策權(quán)。同時，新規(guī)的措施不是一項，而是五項，是一套“連環(huán)拳”，無疑增加了制度限權(quán)的力量。一項不具有公益性的政府決策，經(jīng)過這五道環(huán)節(jié)，很難存活下去，這就大大限制了不利于或損害公眾利益決策的出臺，能夠在最大的程度上保證政府決策的公益性。

　　規(guī)則的實施或許比規(guī)則更重要

　　但再具體、再完備的工作規(guī)則，如果僅靠自身的道德約束是不夠的。道德約束不了權(quán)力，這是孟德斯鳩被稱為“政治學牛頓定律”的權(quán)力制約理論的基本結(jié)論。特別在市場經(jīng)濟中，權(quán)力尋租的機會極大。因此，行政權(quán)力的行使不能僅靠或主要靠國家工作人員的自覺。其次，工作規(guī)則再完備，也可能存在缺陷。比如，新規(guī)規(guī)定公眾參與、專家論證、風險評估等是行政決策的“必經(jīng)程序”。但如果缺少具體的規(guī)定，必經(jīng)程序仍然可能“走過場”。

　　比如公眾參與和專家論證，有一個誰來邀請的問題。如果由行政決策主體來邀請，怎么保證公眾參與和專家論證的中立性和客觀性？又如，如何來認定公眾參與的合理性？公眾在網(wǎng)上的批評算不算公眾參與？政府應當如何處理和對待這些批評？此外，專家論證，如何保證其中立性和客觀性？國外的評估論證機構(gòu)大都是中立的，政府決策如何保證評估和論證機構(gòu)的中立性？還有，如果公共決策的專家論證不利于決策者，有沒有中止程序？公眾負面意見較大的決策如果實施，有關(guān)負責人要不要承擔法律責任等等，都屬于規(guī)則實施的問題，有待于我國行政法治的進一步完善。

　　最根本的是科學化民主化

　　新規(guī)第五章就強調(diào)要“實行科學民主決策”。的確，公共決策規(guī)范化最根本的要求，就是科學化和民主化，這也是“必經(jīng)程序”等“連環(huán)拳”要真正組合好實施好的要義所在。

　　所謂公共決策程序的科學化，是指公共決策的意見真正體現(xiàn)了社會發(fā)展的方向，具有客觀性、科學性。這就要求決策者不要光聽贊美，還要聽反對的聲音，甚至是刺耳的意見。為了實現(xiàn)公共決策的科學化，決策部門不但要勇于傾聽不同聲音，而且還要能夠花錢買不同的聲音和意見。當年美國國防部就有過深刻的教訓。朝鮮戰(zhàn)爭前，對中國能否出兵，蘭德公司組織大批專家進行評估，結(jié)論是七個字：“中國將出兵朝鮮。”當時蘭德公司欲以200萬美元將研究報告轉(zhuǎn)讓給美國國防部，但官員們認定中國不會跨過鴨綠江，而且認為研究報告太貴，沒有理睬。后來，蘭德公司的預測成為現(xiàn)實。美國國防部為檢討自己這一過錯，事后用200萬美元買回了這份已過時的報告。

　　所謂公共決策程序的民主化，就是公共決策要體現(xiàn)民主。公共政策的公共性正是民主的要求。從我國來看，公共決策的民主化首先要解決人民群眾監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)的法律保障。要大力促進人民群眾的監(jiān)督，開放人民群眾的監(jiān)督，創(chuàng)造條件讓人民群眾監(jiān)督。有了比較規(guī)范的行政行為規(guī)范，加上廣泛發(fā)展的人民群眾監(jiān)督，才能真正實現(xiàn)規(guī)范和保障依法行政的目的。

　?。ㄗ髡撸好襁M上海市委常委、華東政法大學政黨理論研究所教授）