土地要素改革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型演進(jìn)的歷史邏輯
土地要素改革的政策變遷，同樣勾勒出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的演進(jìn)路程。新中國(guó)成立初期(1949—1956年)，我國(guó)逐步廢除地主階級(jí)封建剝削的土地制度，以1950年《土地改革法》的頒布實(shí)施為重要標(biāo)志，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，將土地?zé)o償分配給無(wú)地或少地農(nóng)民，消除了土地要素占有的階級(jí)不平等。此時(shí)，土地要素與充足的勞動(dòng)力要素實(shí)現(xiàn)了契合與匹配，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。這一時(shí)期，糧食、棉花、油料等農(nóng)作物產(chǎn)量呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，為新中國(guó)工業(yè)化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的資金積累和市場(chǎng)支持。
在社會(huì)主義曲折探索階段(1956—1978年)，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基本形成，大范圍的公有制開(kāi)始推行。“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”土地制度的實(shí)施，意味著人民公社掌握一切生產(chǎn)資料，并對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，土地要素高度集中統(tǒng)一配置。這一時(shí)期，土地統(tǒng)一集中計(jì)劃供給為新中國(guó)的工業(yè)化特別是重工業(yè)的發(fā)展積蓄了力量，但是也造成生產(chǎn)關(guān)系僵化、生產(chǎn)積極性被挫傷等問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失衡。與此同時(shí)，伴隨著糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率大幅下降，工業(yè)化和城市化在脫離農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和片面追求高速度的情況下呈現(xiàn)畸形發(fā)展。
在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期(1978—2012年)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。以1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)創(chuàng)了統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革先河。1988年《憲法(修正案)》允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)苿?dòng)了土地要素配置的“市場(chǎng)化”探索。與此同時(shí)，上海、廣東深圳等城市開(kāi)始土地批租實(shí)踐，打破了無(wú)償劃撥的單一國(guó)有建設(shè)用地取得形式，正式拉開(kāi)了城市土地要素市場(chǎng)化配置的序幕。完善的城市土地市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)投資，催生了靠土地驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展模式，并助推了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展。這一時(shí)期，“以地引資”和“以地生財(cái)”是該模式的最大特點(diǎn)。隨著外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速擴(kuò)張，“離土離鄉(xiāng)”的“民工潮”開(kāi)始興起，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力發(fā)生轉(zhuǎn)移。然而在勞動(dòng)力要素快速流動(dòng)的情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育并不完善，直至2007年實(shí)施的原《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。但直到2013年，我國(guó)東、中、西部地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也僅為26%、31%和20%。與此同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化長(zhǎng)期受阻，農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值難以顯化。城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的不平衡、不充分，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
當(dāng)我國(guó)邁入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代(2012年至今)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家持續(xù)深化土地要素市場(chǎng)化配置改革和土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從2014年的中央一號(hào)文件提出農(nóng)地“三權(quán)分置”，到2015年的中央一號(hào)文件允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃和入股，與國(guó)有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”，再到2018年的中央一號(hào)文件提出探索實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”，都進(jìn)一步釋放和挖掘出土地要素的潛力和價(jià)值。同時(shí)，跨省域補(bǔ)充耕地和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制的建立，發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，讓土地要素不再固化并實(shí)現(xiàn)充分自由流動(dòng)。這一系列舉措適應(yīng)了新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求。
土地要素改革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型演進(jìn)的歷史邏輯
土地要素改革的政策變遷，同樣勾勒出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的演進(jìn)路程。新中國(guó)成立初期(1949—1956年)，我國(guó)逐步廢除地主階級(jí)封建剝削的土地制度，以1950年《土地改革法》的頒布實(shí)施為重要標(biāo)志，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，將土地?zé)o償分配給無(wú)地或少地農(nóng)民，消除了土地要素占有的階級(jí)不平等。此時(shí)，土地要素與充足的勞動(dòng)力要素實(shí)現(xiàn)了契合與匹配，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。這一時(shí)期，糧食、棉花、油料等農(nóng)作物產(chǎn)量呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，為新中國(guó)工業(yè)化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的資金積累和市場(chǎng)支持。
在社會(huì)主義曲折探索階段(1956—1978年)，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基本形成，大范圍的公有制開(kāi)始推行。“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”土地制度的實(shí)施，意味著人民公社掌握一切生產(chǎn)資料，并對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理，土地要素高度集中統(tǒng)一配置。這一時(shí)期，土地統(tǒng)一集中計(jì)劃供給為新中國(guó)的工業(yè)化特別是重工業(yè)的發(fā)展積蓄了力量，但是也造成生產(chǎn)關(guān)系僵化、生產(chǎn)積極性被挫傷等問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失衡。與此同時(shí)，伴隨著糧食產(chǎn)量年均增長(zhǎng)率大幅下降，工業(yè)化和城市化在脫離農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和片面追求高速度的情況下呈現(xiàn)畸形發(fā)展。
在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期(1978—2012年)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。以1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)創(chuàng)了統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革先河。1988年《憲法(修正案)》允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)苿?dòng)了土地要素配置的“市場(chǎng)化”探索。與此同時(shí)，上海、廣東深圳等城市開(kāi)始土地批租實(shí)踐，打破了無(wú)償劃撥的單一國(guó)有建設(shè)用地取得形式，正式拉開(kāi)了城市土地要素市場(chǎng)化配置的序幕。完善的城市土地市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)投資，催生了靠土地驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展模式，并助推了城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展。這一時(shí)期，“以地引資”和“以地生財(cái)”是該模式的最大特點(diǎn)。隨著外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速擴(kuò)張，“離土離鄉(xiāng)”的“民工潮”開(kāi)始興起，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力發(fā)生轉(zhuǎn)移。然而在勞動(dòng)力要素快速流動(dòng)的情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育并不完善，直至2007年實(shí)施的原《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)。但直到2013年，我國(guó)東、中、西部地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也僅為26%、31%和20%。與此同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化長(zhǎng)期受阻，農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值難以顯化。城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的不平衡、不充分，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)發(fā)展差距，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
當(dāng)我國(guó)邁入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代(2012年至今)，為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家持續(xù)深化土地要素市場(chǎng)化配置改革和土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。從2014年的中央一號(hào)文件提出農(nóng)地“三權(quán)分置”，到2015年的中央一號(hào)文件允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃和入股，與國(guó)有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”，再到2018年的中央一號(hào)文件提出探索實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”，都進(jìn)一步釋放和挖掘出土地要素的潛力和價(jià)值。同時(shí)，跨省域補(bǔ)充耕地和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制的建立，發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的決定性作用，讓土地要素不再固化并實(shí)現(xiàn)充分自由流動(dòng)。這一系列舉措適應(yīng)了新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求。
土地要素改革與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的運(yùn)行軌跡現(xiàn)狀：互動(dòng)互饋
在“自然—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)”系統(tǒng)中，土地要素改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并非是相互孤立、相互割裂的個(gè)體，而是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的有機(jī)整體，這從歷史經(jīng)驗(yàn)中也能得以充分驗(yàn)證。一方面，土地要素改革為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了有利條件和強(qiáng)大動(dòng)力;另一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也為土地要素改革提出了新方向、新指引，呈現(xiàn)出互動(dòng)互饋的良性狀態(tài)。
(一)土地要素改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)大動(dòng)力
拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車(chē)”是消費(fèi)、投資和出口。土地作為其他生產(chǎn)要素的重要空間載體，也為消費(fèi)、投資和出口提供了必要的物理空間和場(chǎng)景。土地要素改革是生產(chǎn)關(guān)系的重要調(diào)整，對(duì)于解放和發(fā)展生產(chǎn)力具有突出作用，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然選擇。
土地要素改革釋放消費(fèi)潛力，成為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。伴隨農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地出現(xiàn)閑置浪費(fèi)的情況。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受土地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機(jī)制不健全和祖業(yè)觀念等因素影響，傾向于選擇“離鄉(xiāng)不離土”和城鄉(xiāng)“兩棲占地”。2023年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為66.16%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為48.30%，兩者相差近18個(gè)百分點(diǎn)。這意味著約有18%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未落戶城鎮(zhèn)，整體城鎮(zhèn)化水平依舊有提升空間。以2023年城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出水平為基準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，假設(shè)通過(guò)農(nóng)村土地要素改革成功推動(dòng)人口市民化，該群體預(yù)計(jì)每年消費(fèi)支出可多增加1.40萬(wàn)元。農(nóng)村土地要素改革(如農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革和農(nóng)村土地征收制度改革)可以為人口市民化提供資金支持，推動(dòng)以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和宅基地自愿有償退出，農(nóng)民可以獲得一定的入股分紅或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償收益，一方面有利于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，另一方面也有利于增加農(nóng)民在城市購(gòu)房、創(chuàng)業(yè)或投資的意愿，這將成為擴(kuò)大內(nèi)需的強(qiáng)大動(dòng)力。
土地要素改革優(yōu)化投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成為支撐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新動(dòng)能。進(jìn)入“后房地產(chǎn)”時(shí)代，部分地區(qū)企圖運(yùn)用高杠桿和高周轉(zhuǎn)撬動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)大規(guī)模投資建設(shè)的“美夢(mèng)”已一去不復(fù)返，再加之傳統(tǒng)基建投資已處于邊際效應(yīng)下降趨勢(shì)，固定資產(chǎn)投資已有兩大領(lǐng)域陷入“疲軟”狀態(tài)，并對(duì)全部投資貢獻(xiàn)率由拉動(dòng)轉(zhuǎn)向持續(xù)拖累。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在布局，我國(guó)積極尋找并培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。土地要素改革通過(guò)調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和方式，引導(dǎo)社會(huì)資本流向高效、環(huán)保、創(chuàng)新等新興領(lǐng)域，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。如：通過(guò)年度土地供應(yīng)計(jì)劃優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目合理用地，使優(yōu)勢(shì)地區(qū)有更大發(fā)展空間，從而吸引更多優(yōu)質(zhì)投資;采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等多元供地方式，以滿足新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)在初創(chuàng)資金不足時(shí)期的用地需求，減少土地取得成本;探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給，為促進(jìn)土地多功能復(fù)合利用和配套產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)造條件，以滿足多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。
土地要素改革引導(dǎo)進(jìn)出口市場(chǎng)選擇，成為支撐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新方向。根據(jù)要素稟賦論(亦稱(chēng)“赫克歇爾—俄林理論”)，一個(gè)國(guó)家如何有效配置和利用其生產(chǎn)要素，將直接影響其生產(chǎn)效率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。生產(chǎn)要素的比例、數(shù)量和利用狀況，影響一個(gè)國(guó)家生產(chǎn)特定產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而影響國(guó)際貿(mào)易格局和流向。
土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中重要的生產(chǎn)要素，并在投入生產(chǎn)過(guò)程中創(chuàng)造價(jià)值。一方面，農(nóng)村土地要素改革將閑散農(nóng)地資源流向更高效的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，進(jìn)而提高生產(chǎn)效率。同時(shí)，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)推廣，降低物耗成本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和生產(chǎn)質(zhì)量的提高，改善了土地要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貿(mào)易中的比較優(yōu)勢(shì)，能夠扭轉(zhuǎn)我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易中的不利地位。另一方面，農(nóng)村土地要素改革可以通過(guò)促進(jìn)資源合理分配、政策引導(dǎo)與扶持、科學(xué)規(guī)劃種植結(jié)構(gòu)、推廣特色種植和生態(tài)農(nóng)業(yè)以及建設(shè)示范區(qū)、示范園和示范田等途徑來(lái)豐富種植結(jié)構(gòu)，并發(fā)展間作和套種優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
在工業(yè)生產(chǎn)中，土地作為供給側(cè)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)和制造業(yè)發(fā)展的重要載體。以往地方政府將工業(yè)用地視為招商引資的重要抓手，促使工業(yè)用地價(jià)格朝負(fù)向偏離。城市土地要素市場(chǎng)化改革旨在減少地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的直接干預(yù)，讓市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。這一改革方向有助于推動(dòng)工業(yè)用地出讓價(jià)格的合理化，減少低價(jià)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，使其更加符合市場(chǎng)供求關(guān)系，并利用空間規(guī)劃引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生空間集聚效應(yīng)，形成產(chǎn)業(yè)集群。當(dāng)工業(yè)用地價(jià)格趨向市場(chǎng)化形成時(shí)，工業(yè)用地更多流向高效益的企業(yè)手中，低技術(shù)含量企業(yè)和低生產(chǎn)效率企業(yè)的出口競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)顯著降低。面對(duì)土地成本上升和出口競(jìng)爭(zhēng)力下降的雙重壓力，低技術(shù)和低效率企業(yè)可能需要加快出口轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐，以減少喪失原有的國(guó)際市場(chǎng)份額。
(二)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型引領(lǐng)土地要素改革
我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要全面深化改革，清除影響生產(chǎn)力發(fā)展的障礙因素。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)其他改革具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的傳導(dǎo)作用。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型明確綠色低碳目標(biāo)，成為推動(dòng)土地要素改革的新路徑。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要加快“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”，堅(jiān)定不移地走綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展道路。綠色低碳發(fā)展既是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然要求，也是在資源日益稀缺形勢(shì)下的根本出路。土地作為碳源碳匯的空間載體，其自然屬性賦予自身重要的生態(tài)價(jià)值。
筆者認(rèn)為，在綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，土地要素改革要為促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式綠色化提供服務(wù)保障。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“高污染、高消耗”的分散經(jīng)營(yíng)模式增產(chǎn)依靠大量化肥及農(nóng)藥，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展需求。在智慧生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的倡導(dǎo)下，各地應(yīng)當(dāng)發(fā)揮農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的政策紅利效應(yīng)，并結(jié)合全域土地綜合整治項(xiàng)目推動(dòng)“小田并大田”和“一戶一塊田”。農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)便于推廣智慧農(nóng)業(yè)裝備和現(xiàn)代種植技術(shù)，減少對(duì)農(nóng)藥化肥的施用依賴(lài)，從而有效控制農(nóng)業(yè)面源污染。此外，在綠色制造業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系布局方面，各地還可以在不同層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃體系中明確碳約束情景下的供地和用地方案，并建立片區(qū)尺度下二三產(chǎn)業(yè)用地碳排放效率和強(qiáng)度核算體系(單位產(chǎn)值二三產(chǎn)業(yè)碳排放和單位產(chǎn)量二三產(chǎn)業(yè)碳排放)，助推土地要素重點(diǎn)保障綠色生產(chǎn)項(xiàng)目。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型指明集約高效導(dǎo)向，成為推動(dòng)土地要素改革的新指引。過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)借助城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張和增量擴(kuò)能的途徑來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這種發(fā)展模式已難以為繼，且缺乏韌性。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由依靠資源消耗的粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ъs型，并朝著高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式的方向發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變要求土地資源配置精確和利用效率提升，并充分挖掘土地存量空間。
筆者認(rèn)為，一是向閑置土地挖“潛能”。針對(duì)批而未供和批而未用的閑置土地，各地可采取依法、協(xié)議或者調(diào)整規(guī)劃用途等收回方式，建立消化目標(biāo)清單管理，將新增建設(shè)用地規(guī)模與低效建設(shè)用地減量化全面掛鉤。其中，對(duì)未完成消化目標(biāo)的地區(qū)，予以核減該地區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模。針對(duì)低效閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地，各地可利用“增減掛鉤”集中連片統(tǒng)一復(fù)墾整理，統(tǒng)籌推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。
二是向存量空間要“效能”。各地可創(chuàng)新“工業(yè)上樓”模式，集聚多家先進(jìn)制造業(yè)、配套研發(fā)產(chǎn)業(yè)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)業(yè)等混合產(chǎn)業(yè)群于一體，縱向拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)從平面到立體生產(chǎn)復(fù)合空間的轉(zhuǎn)變;持續(xù)推動(dòng)城市更新，發(fā)揮老舊小區(qū)改造、基建更新、城市生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目對(duì)城市空間功能品質(zhì)提升的作用，統(tǒng)籌推動(dòng)社區(qū)、文化、消費(fèi)、生態(tài)和科創(chuàng)五大空間資源功能拓展;以鄉(xiāng)村空間重構(gòu)為重要抓手，促進(jìn)人、地、產(chǎn)、錢(qián)等多要素耦合協(xié)調(diào)，從而構(gòu)建高效集約的鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間、宜居便捷的鄉(xiāng)村生活空間和綠色秀美的鄉(xiāng)村生態(tài)空間。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同效能，成為推動(dòng)土地要素改革的新方向。邁入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)更加注重城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)正著力解決發(fā)展不平衡、不充分的難題，積極推動(dòng)建立不同區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)分工體系，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域協(xié)作的經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局。這就要求土地要素能夠打破行政區(qū)劃限制和空間錯(cuò)配障礙，在城鄉(xiāng)和城市群間自由合理流動(dòng)，以支持優(yōu)勢(shì)地區(qū)的用地需求和保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而達(dá)到要素平等互換和功能互補(bǔ)。
土地要素改革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的未來(lái)趨勢(shì)
2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的開(kāi)啟之年。筆者認(rèn)為，聚焦未來(lái)遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)，我國(guó)土地要素配置制度的改革依舊任重道遠(yuǎn)，還需要在推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、培育新質(zhì)生產(chǎn)力和盤(pán)活經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能等方面著重發(fā)力。
推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。我國(guó)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國(guó)，目前最大的“不充分”難題是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型要求農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率與其他部門(mén)趨同的趨勢(shì)下，要發(fā)揮土地要素改革對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的乘數(shù)效應(yīng)。推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是土地要素改革重要的目標(biāo)任務(wù)之一，深刻影響著農(nóng)地利用和生產(chǎn)效率，深度促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。
筆者認(rèn)為，一是當(dāng)前各地應(yīng)啟動(dòng)實(shí)施第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年整省試點(diǎn)工作，在“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的整體思路中妥善穩(wěn)定土地承包關(guān)系，并放活土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而形成長(zhǎng)久的農(nóng)地投資激勵(lì)。此外，為提高經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型水平，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，未來(lái)各地還需規(guī)范權(quán)責(zé)明確的農(nóng)地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，適度推廣土地托管服務(wù)，積極培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)、人才等生產(chǎn)要素協(xié)同投入現(xiàn)代化種養(yǎng)業(yè)中，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)械化、集約化和高效化創(chuàng)造有利條件。
二是通過(guò)土地要素配置制度的改革引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮穩(wěn)糧保供和農(nóng)業(yè)出口創(chuàng)匯的作用。我國(guó)當(dāng)前處于人多地少的稟賦條件下，谷物、油料、棉花、糖料等土地密集型作物供給相對(duì)處于劣勢(shì)，且一定程度上依賴(lài)進(jìn)口，整體貿(mào)易逆差呈上升趨勢(shì)。因此，各地需要嚴(yán)格落實(shí)流轉(zhuǎn)主體資格審查、準(zhǔn)入和監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于工商企業(yè)等社會(huì)資本下鄉(xiāng)投入的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，要規(guī)范其農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途，確保“農(nóng)地農(nóng)用”，提高口糧和重要農(nóng)產(chǎn)品的自我供給能力;鼓勵(lì)外向型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，豐富高附加值、高技術(shù)含量農(nóng)產(chǎn)品的出口渠道。
優(yōu)化土地要素配置，積極培育新質(zhì)生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新技術(shù)為支撐，通過(guò)科技創(chuàng)新推動(dòng)全要素生產(chǎn)率的提高，代表了生產(chǎn)力的躍遷。而土地要素創(chuàng)新配置則可為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展提供空間保障，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度轉(zhuǎn)型。筆者認(rèn)為，聚焦新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展需求，土地要素配置制度的改革要在數(shù)量和空間布局上精準(zhǔn)發(fā)力。
一是各地可在國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制要求的基礎(chǔ)上，為網(wǎng)絡(luò)(如大數(shù)據(jù)中心、5G通信基站)、新能源(如充電樁)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予單獨(dú)供地或配套建設(shè)供地，并充分利用荒灘戈壁等未利用地建設(shè)大規(guī)模選址的風(fēng)力發(fā)電或光伏發(fā)電站;同時(shí)，為鄉(xiāng)村物流信息業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工倉(cāng)儲(chǔ)流通業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)狀供地，發(fā)揮土地要素對(duì)延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的作用。
二是各地可基于不同區(qū)域的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件差異，實(shí)行差異化的區(qū)域和城鄉(xiāng)土地要素供給格局，以增強(qiáng)土地要素對(duì)優(yōu)勢(shì)區(qū)域發(fā)展的保障能力。在邁入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新階段后，我國(guó)持續(xù)深化落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，支持京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等重大城市群區(qū)域一體化發(fā)展。在“十五五”期間，這些世界級(jí)城市群也將被視為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的先行者，成為新質(zhì)生產(chǎn)力布局的排頭兵。因此，為促進(jìn)優(yōu)勢(shì)地區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并形成技術(shù)擴(kuò)散和空間溢出效應(yīng)，筆者認(rèn)為，各地應(yīng)在考慮存量盤(pán)活和產(chǎn)業(yè)用地全生命周期情況下保障優(yōu)勢(shì)地區(qū)的用地指標(biāo)，從供地前、中、后等環(huán)節(jié)保障其用地手續(xù)辦理和項(xiàng)目落地。若存在用地指標(biāo)階段性供應(yīng)困難的情況，各地方政府可探索建立明確歸還時(shí)間、歸還方式的產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)周轉(zhuǎn)暫借制度，多渠道、多途徑保障合理用地需求。其中，歸還時(shí)間一般不應(yīng)超過(guò)年度土地供應(yīng)計(jì)劃周期(12個(gè)月)，歸還方式可通過(guò)低效建設(shè)用地減量化驗(yàn)收合格的方法予以歸還。
促進(jìn)土地要素流動(dòng)，盤(pán)活經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。在新經(jīng)濟(jì)地理理論框架之下，要素會(huì)因區(qū)域稟賦差異由效益低的區(qū)域向效益高的區(qū)域集聚，呈現(xiàn)出多級(jí)分層的空間配置格局。土地要素若固化在原地，將難以顯現(xiàn)其價(jià)值，更難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。
筆者認(rèn)為，為促進(jìn)土地要素隨著人和產(chǎn)業(yè)自由合理流動(dòng)，一是需要加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)土地要素向高效益、高附加值領(lǐng)域流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地要素在結(jié)構(gòu)、時(shí)空上的有效安排，以獲取最佳的經(jīng)濟(jì)效益。
二是城鄉(xiāng)分割的土地增值收益在城鄉(xiāng)之間的分配不均，使得城市居民和企業(yè)通過(guò)享受基礎(chǔ)設(shè)施和城市更新帶來(lái)的土地價(jià)值升值進(jìn)行消費(fèi)升級(jí)，而農(nóng)民集體則被排除在此輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外，這種分割的土地市場(chǎng)阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，各地需要加快構(gòu)建城鄉(xiāng)土地增值收益分配機(jī)制，確保土地所有者、使用者以及政府等相關(guān)利益方在土地增值過(guò)程中能夠公平分享收益，從而激發(fā)各方參與土地要素流動(dòng)的積極性。
(作者張安錄為教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，鄒起鑫供職于南昌航空大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院)
