[摘 要] 在更高的發(fā)展階段上，面對(duì)科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的新環(huán)境，中國社會(huì)保障制度面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)有的出路可以概括如下。首先，傳統(tǒng)的受益人識(shí)別機(jī)制越來越難以為繼，這種識(shí)別的必要性也日益降低，要求制度體系轉(zhuǎn)向更加普惠和普世。其次，盡力而為和量力而行原則既體現(xiàn)統(tǒng)一性，也體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性，兩者并非勻質(zhì)和靜止的關(guān)系。在中國所處發(fā)展階段上，政府社會(huì)性支出的增長(zhǎng)應(yīng)該速度更快、幅度更大。再次，順應(yīng)公共品邊界隨著人均收入提高而擴(kuò)展的一般規(guī)律，以全體居民全生命周期為對(duì)象的基本公共服務(wù)供給體系的完善，要求對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)等各項(xiàng)制度進(jìn)行整合。最后，在改變理念和范式的前提下，中國式福利國家建設(shè)需要通過改革清除制度性障礙。

　　[關(guān)鍵詞] 崗位替代;社會(huì)保障;公共品邊界;中國式福利國家

　　一、引言

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展要做到公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一，需要通過初次分配和再分配兩個(gè)領(lǐng)域的制度安排才能實(shí)現(xiàn)。在初次分配領(lǐng)域，勞動(dòng)者和其他要素所有者以個(gè)體方式從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，獲得各自的要素報(bào)酬，實(shí)現(xiàn)要素的再生產(chǎn)和生活水平的提高。在再分配領(lǐng)域，為了彌補(bǔ)初次分配的不足，政府主導(dǎo)基本公共產(chǎn)品供給，增進(jìn)人民福祉和幸福感。相應(yīng)的公共政策、服務(wù)項(xiàng)目和制度體系，構(gòu)成一個(gè)幅度相當(dāng)廣泛的系統(tǒng)，包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等公共服務(wù)體系。即便體系已形成，制度變遷仍然需要持續(xù)不斷地進(jìn)行。受到意識(shí)形態(tài)、發(fā)展階段、全球和本地挑戰(zhàn)的影響，這個(gè)變化既可能是前行的，亦常常是逆轉(zhuǎn)性的，因而既可能開花結(jié)果，也可能盡顯枯枝敗葉。從世界范圍來看，兩種截然不同的現(xiàn)象不乏其例，相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也層出不窮。

　　在改革開放時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)變革和社會(huì)流動(dòng)過程中，再分配領(lǐng)域的各種轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目從無到有、由小變大、由局部到全面，對(duì)保障和改善民生做出了重要貢獻(xiàn)。這個(gè)歷程表現(xiàn)為因應(yīng)改革開放發(fā)展的內(nèi)在要求，保障水平不斷提高，保障范圍不斷擴(kuò)大。按照先后次序來看，這包括在企業(yè)改革中逐步實(shí)現(xiàn)了職工內(nèi)部福利的社會(huì)化;在實(shí)施積極就業(yè)政策的同時(shí)建立健全各項(xiàng)社會(huì)保障制度;推進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)、區(qū)域均等化;以幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的范圍，全面界定基本公共服務(wù)要求和標(biāo)準(zhǔn)，迄今已經(jīng)形成世界上規(guī)模最大的基本公共服務(wù)供給體系?？梢哉f，中國之所以創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定兩大奇跡，初次分配和再分配的貢獻(xiàn)缺一不可。

　　中國已經(jīng)進(jìn)入全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程，黨的二十大報(bào)告提出到2035年中國發(fā)展的目標(biāo)，是人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這意味著延續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的兩個(gè)奇跡，需要同時(shí)得到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)領(lǐng)域民生改善的支撐。本文從社會(huì)保障理念、范式和政策工具如何與時(shí)俱進(jìn)這一命題出發(fā)，闡釋來自全球范圍和中國本土的各種新問題及其背后的理論挑戰(zhàn)、相應(yīng)理論問題的政策含義，以及如何把理念和范式變化轉(zhuǎn)變?yōu)檎吲c實(shí)踐。具體來說，本文的分析將圍繞以下方面展開：其一，一系列新情況的出現(xiàn)如何對(duì)社會(huì)保障的識(shí)別機(jī)制及其必要性提出挑戰(zhàn);其二，盡力而為和量力而行之間的統(tǒng)一性和動(dòng)態(tài)性呈現(xiàn)怎樣的新特征;其三，如何順應(yīng)公共品邊界的變化規(guī)律，推進(jìn)福利國家建設(shè)。最后，本文將歸納政策含義，提出政策建議。

　　二、我們還能夠精準(zhǔn)識(shí)別社會(huì)保障的對(duì)象嗎?

　　對(duì)于社會(huì)保障這種擁有悠久歷史的制度安排，始終存在著實(shí)踐中的難點(diǎn)以及由此產(chǎn)生的理論難題。概括而言，這方面存在著一個(gè)曠日持久的悖論，我稱之為“穆勒難題”。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒認(rèn)為實(shí)施公共性救濟(jì)政策產(chǎn)生的效應(yīng)具有雙重性，一方面是救濟(jì)本身產(chǎn)生的有益效果，另一方面是對(duì)這種救濟(jì)政策產(chǎn)生依賴性的不利效果。就對(duì)這兩種效果的觀察而言，穆勒發(fā)現(xiàn)往往出現(xiàn)弊大于利的情形。學(xué)者和決策者面臨的這種問題既微妙又重要，以致在要不要救助以及在何種程度上進(jìn)行救助的問題上，始終處于一種兩難困境，并延續(xù)至今。

　　社會(huì)救助乃至社會(huì)保障，既必要又可能產(chǎn)生依賴的這種性質(zhì)表明，副作用的存在常常導(dǎo)致對(duì)真正療效的質(zhì)疑，似乎構(gòu)成一種決策者永遠(yuǎn)無法擺脫的“分寸抉擇”(trade-off)。與之相伴的一種現(xiàn)象是，在早期實(shí)行救助制度的國家，對(duì)救助對(duì)象采取了“污名化”(stigmatization)的態(tài)度，并且這種態(tài)度也反映在救助的具體做法上。例如，在17世紀(jì)到19世紀(jì)逐步成形的英國“濟(jì)貧法”，以及19世紀(jì)的德國“鐵血首相”俾斯麥統(tǒng)治時(shí)代建立的社會(huì)保障制度，都把救濟(jì)對(duì)象視為“不正常的社會(huì)群體”，實(shí)施的是懲戒式的救助。從這個(gè)意義上說，那些法律和制度都算不上現(xiàn)代福利國家的起源。在20世紀(jì)30年代，瑞典為了應(yīng)對(duì)人口停滯的危機(jī)，在社會(huì)福利問題上進(jìn)行了理念和范式的革命：在目標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)了從醫(yī)治社會(huì)弊端向防止這些弊端發(fā)生的轉(zhuǎn)變;在職能上，從事后治療型向事前預(yù)防型轉(zhuǎn)變;在體系構(gòu)造上，從出于公平正義和慈善的應(yīng)對(duì)手段，轉(zhuǎn)向?qū)θ襁M(jìn)行全面保障的制度構(gòu)建。從此現(xiàn)代福利國家才誕生。

　　這個(gè)穆勒難題在后來的實(shí)踐中進(jìn)一步演變?yōu)?ldquo;識(shí)別難題”，即一個(gè)人或一個(gè)家庭究竟是不是需要保障和救助的對(duì)象，常常成為難以識(shí)別和判斷的事情。誠然，并非所有的“識(shí)別”都是那么不可行或者困難重重，例如對(duì)年齡的識(shí)別通常不成問題，因此，養(yǎng)老保障通常只需確定一個(gè)法定退休年齡即可掌握。只是那些與家計(jì)調(diào)查(means-test)相關(guān)的社會(huì)保障項(xiàng)目，比如最低生活保障、各種救助性的補(bǔ)貼項(xiàng)目乃至失業(yè)保險(xiǎn)，變得越來越難以執(zhí)行，也越來越讓有些人感到這種識(shí)別機(jī)制不再必要?？梢哉f，在當(dāng)今的世界，穆勒難題愈演愈烈，以致物極必反，傳統(tǒng)社會(huì)保障的范式與模式受到挑戰(zhàn)。

　　換句話說，當(dāng)人工智能(AI)技術(shù)最終能夠替代所有工作崗位時(shí)，社會(huì)保障模式便會(huì)出現(xiàn)這種情況：越來越無法識(shí)別一個(gè)人是不是“懶漢”。技術(shù)進(jìn)步對(duì)就業(yè)的影響，從工業(yè)革命開始就是社會(huì)的焦點(diǎn)和研究的關(guān)注點(diǎn)。不過，無論是從原因到結(jié)果，還是從本質(zhì)到表象，這一次是真的不一樣了。有足夠的證據(jù)表明，人工智能的突飛猛進(jìn)不再是歷史上反復(fù)出現(xiàn)的“技術(shù)性失業(yè)”幽靈，而是可以替代幾乎所有職業(yè)的終結(jié)者。從懂技術(shù)的企業(yè)家埃隆·馬斯克，到關(guān)心科技發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉里·薩默斯，都認(rèn)為人工智能對(duì)崗位的替代將是全面的。特別是一旦通用人工智能(AGI)出現(xiàn)，無論是簡(jiǎn)單的還是復(fù)雜的、體力的還是智力的，越來越多的崗位都有被人工智能技術(shù)替代的可能。

　　至于在機(jī)器和人工智能大規(guī)模替代勞動(dòng)者崗位的情況下，被替代勞動(dòng)者的出路問題，最可能的情形可以用以下兩種特征化事實(shí)予以概括。一是被“逆庫茲涅茨化”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·庫茲涅茨認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革是一個(gè)勞動(dòng)力從低生產(chǎn)率部門向高生產(chǎn)率部門重新配置的過程，由此全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率得以提高。很自然地，如果勞動(dòng)力按照相反的方向重新配置，即勞動(dòng)者失去以前的崗位后，不得已進(jìn)入到暫時(shí)未被替代的行業(yè)和市場(chǎng)主體中，即可稱為“逆庫茲涅茨過程”。鑒于這些承接被替代勞動(dòng)者的部門有共同的特點(diǎn)，即勞動(dòng)生產(chǎn)率和工資報(bào)酬都低于此前的崗位，所以，一旦這種情況普遍化，則意味著越來越多的家庭收入無法以此前的速度提高，生活質(zhì)量也相對(duì)降低。二是遭遇“鮑莫爾成本病”。這可以被視為前一情形中的特例。經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·鮑莫爾以表演藝術(shù)為例，指出一些行業(yè)和崗位勞動(dòng)生產(chǎn)率提高緩慢，然而消費(fèi)的收入彈性卻較大，因此，這些行業(yè)的較高成本可以為消費(fèi)者所接受，從而也可以提供一些勞動(dòng)報(bào)酬不低于社會(huì)平均水平的崗位。一則并沒有那么多的此類行業(yè)，二則失業(yè)者難得具有所需的技能，所以，具有“鮑莫爾成本病”性質(zhì)的部門，并不能吸納很多被新技術(shù)替代的勞動(dòng)者。

　　更一般而言，具有“逆庫茲涅茨化”和“鮑莫爾成本病”特征的部門，都是以容忍較低生產(chǎn)率為代價(jià)吸納勞動(dòng)力的領(lǐng)域，顯然都不符合技術(shù)進(jìn)步的初衷，所以這兩類出路既不充分也不必要。伴隨著技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，中國城鎮(zhèn)就業(yè)也發(fā)生了一些新的變化，既與一般發(fā)展經(jīng)驗(yàn)相互印證，因而也同上述理論路徑有一定程度的吻合。圖1可以展示這個(gè)趨勢(shì)。一方面，以凈增崗位數(shù)與毛增崗位數(shù)之差表達(dá)的不完全統(tǒng)計(jì)就業(yè)損失數(shù)量，近年來呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。另一方面，在全部城鎮(zhèn)就業(yè)中，符合正規(guī)就業(yè)特征的單位就業(yè)，所占比重趨于降低。這可以十分近似地反映勞動(dòng)力向較低生產(chǎn)率部門配置的趨勢(shì)。在技術(shù)發(fā)生革命性躍遷的時(shí)刻，在一定時(shí)期內(nèi)，我們?nèi)匀恍枰@些生產(chǎn)率較低的部門及其崗位。高質(zhì)量就業(yè)雖然通常伴隨著更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，但是，低生產(chǎn)率部門的崗位并不必然是低質(zhì)量的。確保所有類型崗位的質(zhì)量不斷提高，可以通過加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)制度建設(shè)、擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給范圍，以及托底保障的制度安排，即更加普惠的社會(huì)保障體系予以實(shí)現(xiàn)。

　　一個(gè)必然要提出來的相關(guān)的問題是，社會(huì)保障水平的提高是否降低就業(yè)意愿。勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)觀念是，過于慷慨的社會(huì)保障傾向于降低人們的就業(yè)意愿，導(dǎo)致勞動(dòng)參與率下降，進(jìn)而社會(huì)整體的生產(chǎn)性降低。為了避免這種情形的發(fā)生，以往的思路是在微觀上以寧嚴(yán)勿寬的原則確定受益人資格，在宏觀上以寧低勿高的原則確定保障水平。在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平顯著提高，同時(shí)遇到人工智能技術(shù)創(chuàng)造性破壞嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的情況下，如果不能超越“穆勒難題”的框架，則會(huì)遭遇更大的甚至更難破解的難題。為此，關(guān)于社會(huì)保障與工作激勵(lì)的關(guān)系，在理念、范式和政策工具上需要做出如下改變。首先，鑒于最新技術(shù)進(jìn)步使得準(zhǔn)確識(shí)別就業(yè)意愿越來越難，應(yīng)該放棄以“資格識(shí)別”的形式規(guī)范人們行為的意圖。其次，鑒于社會(huì)保障本來就是應(yīng)該用來保障基本的和(越來越是)體面生活的制度安排，而符合社會(huì)必要生活品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，必然越來越同“從嚴(yán)”“從低”的把握原則不相適應(yīng)。最后，徹底消除社會(huì)保障受益人確定過程中的懲罰性，強(qiáng)化社會(huì)保障的預(yù)防性和賦權(quán)職能，按照福利國家的思路強(qiáng)化零次分配或預(yù)分配(predistribution)，填補(bǔ)一次分配、再分配和三次分配留下的制度空缺。

　　隨著上述幾個(gè)方面的需要越來越迫切，以實(shí)踐效果修正主流理念的條件，以及從理論向政策轉(zhuǎn)換的條件均日臻成熟，一個(gè)值得預(yù)期的實(shí)踐結(jié)果，就應(yīng)該是社會(huì)保障向普惠型和普世性演變?？傮w來說，保障水平日益提高和受益覆蓋日益廣泛的社會(huì)保障制度，并不降低人們的就業(yè)意愿，反而能夠?yàn)轶w面就業(yè)和高質(zhì)量就業(yè)保駕護(hù)航。例如，在存在完善的失業(yè)保險(xiǎn)制度的條件下，勞動(dòng)者一旦失業(yè)更可能面臨兩種或相繼或并存的選擇：領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)和體面地再就業(yè)。如果沒有充分的社會(huì)保障，失業(yè)者的出路可能是以下幾種。一是長(zhǎng)期失業(yè)，同時(shí)社會(huì)保障不足以使其享有社會(huì)必要生活品質(zhì)。二是從事非正規(guī)(再)就業(yè)或從事退而求其“次”的崗位，勞動(dòng)報(bào)酬、就業(yè)穩(wěn)定性和社會(huì)保障水平等都會(huì)降低。三是不得已退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，成為勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂“沮喪的勞動(dòng)者”(discouraged workers)，或處于中國社會(huì)所謂的“躺平”狀態(tài)。所有這些選擇，都意味著人力資源的浪費(fèi)，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)流動(dòng)性的弱化，既損失效率也未能完好體現(xiàn)公平。

　　三、盡力而為和量力而行之間的統(tǒng)一性和動(dòng)態(tài)性

　　在高質(zhì)量發(fā)展中保障和改善民生，既是當(dāng)務(wù)之急，又是長(zhǎng)期愿景，需要遵循發(fā)展和分享的辯證法，堅(jiān)持盡力而為和量力而行相統(tǒng)一的原則。從理論、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)諸角度理解，盡力而為和量力而行相統(tǒng)一，應(yīng)該著眼于兩者的對(duì)立統(tǒng)一辯證關(guān)系，而不應(yīng)將其理解為機(jī)械的公式。在堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的前提下，不斷提高人民福祉和生活品質(zhì)與充分考慮發(fā)展階段特征之間，具有的是一種動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系，應(yīng)該創(chuàng)造性地把握這種關(guān)系的統(tǒng)一性和動(dòng)態(tài)性。

　　從統(tǒng)一性來看，這個(gè)原則可以理解為一種“盡力”和“量力”(或努力和能力)之間的恒等關(guān)系：一方面，任何一方都不可長(zhǎng)期地超前或滯后，另一方面，兩者始終具有相同的運(yùn)動(dòng)方向，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而具有共同的加強(qiáng)趨勢(shì)。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納從統(tǒng)計(jì)上揭示了一個(gè)規(guī)律性現(xiàn)象：隨著人均收入的提高，人們對(duì)社會(huì)保障和公共福利等政府公共事務(wù)的需求不斷擴(kuò)大，因此，政府支出特別是其中的社會(huì)性支出占GDP比重顯現(xiàn)提高的趨勢(shì)。這被后人稱為“瓦格納定律”。從這個(gè)意義上說，盡力而為和量力而行具有共同向上的運(yùn)動(dòng)方向，因而也具有互相促進(jìn)的關(guān)系，而不是非此即彼或此消彼長(zhǎng)的零和博弈。不過，這個(gè)趨勢(shì)還只是長(zhǎng)期過程中表現(xiàn)出來的“發(fā)展效應(yīng)”。統(tǒng)一性的另一面表現(xiàn)于：更為普惠的社會(huì)保障，通過培養(yǎng)從而創(chuàng)造性地增強(qiáng)人力資本，可以從產(chǎn)出的角度形成“分母效應(yīng)”。這樣的話，關(guān)于社會(huì)保障可持續(xù)性的討論，從根本上可以隨著此類制度安排的生產(chǎn)性日益增強(qiáng)，而逐漸趨于得到解決。

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，這種辯證關(guān)系也始終反映在如何在生產(chǎn)率的提高與分享之間取得合理平衡的命題之中。早在1930年，梅納德·凱恩斯發(fā)表過一篇名為“我們孫輩的經(jīng)濟(jì)可能性”的文章，文中預(yù)測(cè)生產(chǎn)率將經(jīng)歷一個(gè)極大的提高，以至困擾人類的經(jīng)濟(jì)問題將在一百年后得到解決。最新的研究表明，凱恩斯對(duì)生產(chǎn)率提高幅度的預(yù)測(cè)，同迄今為止的現(xiàn)實(shí)可以說相差無幾。他也預(yù)見到，在生產(chǎn)率提高的過程中，社會(huì)將始終伴隨著成長(zhǎng)中的煩惱和調(diào)整中的痛楚，能否找到出路的核心則是如何分享生產(chǎn)率提高的成果。凱恩斯不朽文章的直接啟示在于，我們已經(jīng)到了更加注重生產(chǎn)率分享的時(shí)刻。

　　還要看到，盡力而為和量力而行之間的關(guān)系是持續(xù)變化的，而不是勻質(zhì)、靜態(tài)或一成不變的。一方面，在社會(huì)保障的不同領(lǐng)域間也好，在作為受益人的不同人口群體間也好，保障水平和覆蓋水平的不平衡性已經(jīng)成為一種常態(tài)和現(xiàn)狀。如果一味銖錙必較地維護(hù)既有的靜態(tài)平衡，不均衡便永遠(yuǎn)無法打破。因此，著力解決不平衡問題，把握社會(huì)保障不斷完善的節(jié)奏和力度，應(yīng)該以問題的嚴(yán)重性和緊迫性為依據(jù)，而不應(yīng)該受靜態(tài)的財(cái)政能力約束。另一方面，反映這種相對(duì)關(guān)系的事物變化并不是勻速的。例如，在瓦格納定律發(fā)揮作用的前提下，隨著人均收入增長(zhǎng)，政府支出占GDP比重的增速在不同的時(shí)期就不盡相同。研究表明，在人均GDP從10000美元提高到23000美元的發(fā)展區(qū)間，政府支出占GDP比重的提高最為迅速，故這個(gè)時(shí)期可稱為“瓦格納加速期”。在預(yù)計(jì)2035年成為中等發(fā)達(dá)國家的過程中，中國恰好處于這個(gè)時(shí)期;按照規(guī)律，政府再分配力度和社會(huì)保障支出將顯著加大。也有研究以中國經(jīng)驗(yàn)對(duì)此現(xiàn)象做出描述，即隨著劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來，勞動(dòng)力無限供給特征趨于消失，就業(yè)的總量性矛盾逐步讓位于結(jié)構(gòu)性矛盾，內(nèi)在地要求政府主導(dǎo)的再分配力度明顯加大，也確實(shí)表現(xiàn)為社會(huì)領(lǐng)域支出的更快增長(zhǎng)，進(jìn)而取得收入分配格局改善、社會(huì)保障水平提高和其他基本公共服務(wù)供給增強(qiáng)的效果。這種變化規(guī)律的政策涵義是，鑒于社會(huì)保障領(lǐng)域的多樣性和異質(zhì)性，應(yīng)對(duì)性質(zhì)不同的挑戰(zhàn)需要運(yùn)用不同的政策工具，也需要具有差異性的政策舉措和力度。

　　首先，社會(huì)保障是一個(gè)包括諸多項(xiàng)目和領(lǐng)域的體系，不同的社會(huì)保障項(xiàng)目具有獨(dú)特的性質(zhì)，其形成的基礎(chǔ)和發(fā)育的程度也不盡相同，因而也表現(xiàn)出千差萬別的現(xiàn)狀，有的已經(jīng)相對(duì)完善，有的距離完善還有較長(zhǎng)的路要走。既然現(xiàn)實(shí)往往處在不均衡的狀態(tài)，從堵點(diǎn)入手打破瓶頸的努力也可以具有不平衡的特點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)需要來看，只要存在著妨礙人民福祉改善的阻塞點(diǎn)，旨在補(bǔ)短板的超常規(guī)舉措就不能同超越發(fā)展階段的做法相提并論。從制度建設(shè)來看，只要存在著現(xiàn)實(shí)的制度缺口，因應(yīng)制度需求做出的努力和實(shí)施的手段，均應(yīng)視為實(shí)事求是的做法。不僅如此，以不平衡的手段恢復(fù)平衡的過程，還會(huì)創(chuàng)造出資源重新配置效率，因而可以產(chǎn)生公平與效率相一致的雙贏結(jié)果。

　　其次，不同的社會(huì)群體具有不同的人口特征和社會(huì)狀況，會(huì)提出差異性的社會(huì)保障要求。例如，兒童和老年人天然地比勞動(dòng)年齡人口更脆弱;在城鎮(zhèn)就業(yè)但尚未落戶的農(nóng)民工，也處于相對(duì)于城鎮(zhèn)戶籍勞動(dòng)者不利的勞動(dòng)力市場(chǎng)地位。此外，社會(huì)保障的內(nèi)容本身也有著不盡相同的基準(zhǔn)和優(yōu)先序，有些更接近于錦上添花，有些屬于雪中送炭，有些則是生死攸關(guān)，因此需要以非均衡的方式分別對(duì)待和嫻熟把握。更一般而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步，都是通過針對(duì)不均衡現(xiàn)狀的調(diào)整，在走向均衡的過程中實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)保障的日臻完善，無疑也是這樣一個(gè)既與時(shí)俱進(jìn)又蹄疾步穩(wěn)的過程。

　　在創(chuàng)造性地應(yīng)對(duì)這些非均衡事務(wù)及情形時(shí)，應(yīng)該把三個(gè)重要原理結(jié)合起來并形成應(yīng)用準(zhǔn)則。第一，按照阿馬蒂亞·森的行為能力方法，社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)該像發(fā)展本身一樣，著眼于拓展人們的行為能力從而享有真實(shí)自由的機(jī)會(huì)。鑒于這種行為能力既是建構(gòu)性的又是實(shí)證性的，借助包括社會(huì)保障在內(nèi)的制度安排增強(qiáng)行為能力和擴(kuò)大自由，既是應(yīng)有的社會(huì)承諾，也是對(duì)個(gè)人責(zé)任的認(rèn)同。第二，按照約翰·羅爾斯從哲學(xué)層面提出的社會(huì)公正原則，社會(huì)保障水平和覆蓋面的設(shè)定，應(yīng)該以社會(huì)中最脆弱群體的基本需求為基準(zhǔn)。從人口結(jié)構(gòu)的角度來看，兒童和老年人的保護(hù)和福祉，無疑應(yīng)該成為社會(huì)保障制度福利水平的確立基準(zhǔn)。第三，根據(jù)詹姆斯·赫克曼實(shí)證得出的不同階段教育回報(bào)率曲線，或人力資本投資回報(bào)率排序，著眼于教育和健康的兒童發(fā)展項(xiàng)目，并不是一種非生產(chǎn)性的投資，而是給社會(huì)帶來巨大收益的投資。例如，實(shí)證研究表明，人力資本投資的回報(bào)率從高到低的排列順序，分別為孕期的產(chǎn)前項(xiàng)目、0—3歲早期兒童發(fā)展項(xiàng)目、4—5歲學(xué)前教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)教育，以及畢業(yè)后的職業(yè)培訓(xùn)。并且，越是早期的教育和健康發(fā)展項(xiàng)目，社會(huì)收益在投資回報(bào)中的比重越高。

　　中國在世界人口中的數(shù)量顯著性，也體現(xiàn)在兒童和老年人的規(guī)模上。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2022年中國65歲及以上人口在全球占比高達(dá)24.9%，遙遙領(lǐng)先于其他國家。雖然已經(jīng)出現(xiàn)少子化趨勢(shì)，但中國兒童總量仍然是巨大的，2022年中國14歲及以下兒童的世界占比為12.1%，僅排在印度之后。鑒于人口年齡分布與就業(yè)年齡結(jié)構(gòu)不盡對(duì)稱(圖2)，在中國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)的情況下，無論是從挖掘人口紅利潛力、積極開發(fā)人才紅利的目標(biāo)出發(fā)，還是從保護(hù)好弱勢(shì)人群的要求出發(fā)，各種社會(huì)保障項(xiàng)目、公共就業(yè)扶助、基本養(yǎng)老服務(wù)，以及促進(jìn)兒童(早期)發(fā)展方面的一系列制度安排都需要加強(qiáng)，同時(shí)更加注重向“一老一小”人群傾斜。

　　對(duì)于實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國家戰(zhàn)略，上述基準(zhǔn)具有突出的政策含義和實(shí)踐啟示。在人口年齡結(jié)構(gòu)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)期，老年人口撫養(yǎng)比低是人口紅利存在的一個(gè)重要標(biāo)志;老年人口撫養(yǎng)比的大幅度提高，則是人口紅利消失的典型標(biāo)志。2022年，中國65歲及以上人口相當(dāng)于15—64歲人口的百分比(即老年人口撫養(yǎng)比)高達(dá)21.8%，比1990年、2000年和2010年分別提高了162.7%、120.2%和83.2%。這意味著人口紅利的明顯弱化，現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為勞動(dòng)力短缺和人口贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重。由于人口轉(zhuǎn)變趨勢(shì)不會(huì)在短期內(nèi)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，延續(xù)人口紅利的期望目標(biāo)，顯然不會(huì)通過老年人口撫養(yǎng)比的下降達(dá)到。通過推進(jìn)社會(huì)保障制度向更加廣義和普惠的方向轉(zhuǎn)型，為老年人提供更好和更充分的公共服務(wù)，則可以重新定義人口紅利。換句話說，通過促進(jìn)老年人身體健康和大齡勞動(dòng)力競(jìng)爭(zhēng)力，以及消除老年人消費(fèi)的后顧之憂，老齡社會(huì)與合理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度可以實(shí)現(xiàn)相容。

　　四、政策工具使用：避免畫地為牢和喧賓奪主

　　隨著人們對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及其他各類政策實(shí)施成敗得失的認(rèn)識(shí)加深，社會(huì)保障手段具有了逐漸被納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱的趨勢(shì)。受凱恩斯經(jīng)濟(jì)思想影響形成的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及以此為理論基礎(chǔ)形成的宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具，主要表現(xiàn)為借助貨幣政策和財(cái)政政策進(jìn)行需求管理，即通過刺激或抑制社會(huì)總需求熨平經(jīng)濟(jì)周期，促使經(jīng)濟(jì)回歸到不存在通貨膨脹的充分就業(yè)水平。一般來說，失業(yè)由周期性因素和結(jié)構(gòu)性因素造成。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遭遇需求側(cè)沖擊，因而周期性因素推動(dòng)失業(yè)率上升的情況下，通過貨幣政策工具創(chuàng)造寬松的貨幣供給環(huán)境、通過財(cái)政政策刺激投資和消費(fèi)，預(yù)期可以把失業(yè)率降低到僅有結(jié)構(gòu)性失業(yè)的水平，從而使宏觀經(jīng)濟(jì)回歸充分就業(yè)狀態(tài)。這里的宏觀經(jīng)濟(jì)政策都屬于需求管理類型的政策，其中不乏通過各類社會(huì)保障項(xiàng)目進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。

　　然而，在就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出的情況下，治理失業(yè)并不應(yīng)限于周期性失業(yè)部分，也應(yīng)該著力降低結(jié)構(gòu)性失業(yè)率。相應(yīng)地，宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱則要在需求管理手段之外，添加針對(duì)自然失業(yè)現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性手段。早在1986年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者詹姆斯·托賓就針對(duì)美國“就業(yè)法”的實(shí)施歷程，表達(dá)過這樣的意思，即以就業(yè)為目標(biāo)之一的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，會(huì)因不同的理念引領(lǐng)而具有大相徑庭的偏向。例如，在20世紀(jì)80年代以后，在如今所稱的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理念影響下，經(jīng)濟(jì)政策就產(chǎn)生了忽略結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題的傾向。對(duì)于結(jié)構(gòu)性失業(yè)來說，宏觀經(jīng)濟(jì)的需求管理手段通常是無能為力的，因此，旨在從公共就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)制度以及相關(guān)規(guī)制等領(lǐng)域著眼，解決勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行障礙的手段，應(yīng)該成為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的常備工具。換句話說，宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定既要以所謂“菲利普斯曲線”，即失業(yè)率與通貨膨脹率之間的權(quán)衡取舍關(guān)系為依據(jù)，動(dòng)用工具箱中影響宏觀經(jīng)濟(jì)景氣的手段，實(shí)施反周期政策，也要以所謂“貝弗里奇曲線”，即崗位空缺率與失業(yè)率之間的權(quán)衡取舍關(guān)系為依據(jù)，動(dòng)用工具箱中影響勞動(dòng)力市場(chǎng)效率的手段，解決結(jié)構(gòu)性矛盾。兩類政策手段的綜合運(yùn)用，可以使我們?cè)诓桓冻鐾ㄘ浥蛎洿鷥r(jià)的前提下，看到宏觀經(jīng)濟(jì)回歸更理想的充分就業(yè)狀態(tài)。

　　傳統(tǒng)觀念通常來自并維系于傳統(tǒng)的思維方式。在經(jīng)濟(jì)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)政策的討論中，這表現(xiàn)為一種偏簡(jiǎn)單的思維定式，即用二分法來概括理論出發(fā)點(diǎn)和政策取向上的分歧。這導(dǎo)致無窮無盡的權(quán)衡取舍，如近期目標(biāo)與長(zhǎng)期可持續(xù)性、行動(dòng)意愿與現(xiàn)實(shí)可能性、積極進(jìn)取與底線思維等等。對(duì)于治理失業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策理念和實(shí)踐，類似的二分法表現(xiàn)在以“積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策”為主，還是以“消極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策”為主這兩種政策主張間的對(duì)峙。這里，“積極”政策更注重通過提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力和擴(kuò)大宏觀經(jīng)濟(jì)的就業(yè)需求，增加就業(yè)數(shù)量和提高就業(yè)質(zhì)量;“消極”政策則更注重通過社會(huì)保障的方式，對(duì)失業(yè)者和就業(yè)不足的群體予以托底保障，確保他們的基本生活。實(shí)際上，在促進(jìn)就業(yè)和提供保障之間并不存在根本矛盾，當(dāng)然也不應(yīng)該形成任何程度顯著的對(duì)立關(guān)系。

　　從社會(huì)保障事業(yè)角度來看，要破解這種傳統(tǒng)二分法對(duì)政策思路的束縛，根本上要確立一切從人民福祉出發(fā)的目的論，并且在此基礎(chǔ)上形成認(rèn)識(shí)論和方法論。也就是說，一旦確立這個(gè)根本目標(biāo)，就不能再以任何似是而非的說辭，使手段與目標(biāo)之間發(fā)生本末倒置現(xiàn)象。就本文討論的主題而言，既然促進(jìn)就業(yè)和提供保障歸根結(jié)底都是為了提高人民福祉，那么，無論從政策目標(biāo)的一致性來看，還是從政策手段的互補(bǔ)性來看，兩者的關(guān)系都不是此消彼長(zhǎng)的，而是缺一不可的。而且，這種不可或缺性并不僅僅表現(xiàn)為兩者之間的互補(bǔ)和交叉，而且表現(xiàn)為兩者你中有我、我中有你的相互覆蓋。

　　更進(jìn)一步，隨著時(shí)代的發(fā)展，為了以動(dòng)態(tài)的方式把握就業(yè)與社會(huì)保障之間的平衡關(guān)系，也有必要把積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策中“積極”這一特征賦予社會(huì)保障制度。也就是說，伴隨著保障對(duì)象、保障內(nèi)容和受益資格趨于無條件化和無義務(wù)化，社會(huì)保障制度不再與就業(yè)之間形成權(quán)衡取舍關(guān)系，反而可以達(dá)到積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策本身求而不得的效果。例如，社會(huì)保障的更加普惠化和普世化，可以減少不得已的低質(zhì)量就業(yè)或勞動(dòng)力市場(chǎng)退出，消除持續(xù)存在的人力資本缺口，從而增強(qiáng)失業(yè)者的再就業(yè)激勵(lì)，并幫助勞動(dòng)者在接受教育(培訓(xùn))、參與勞動(dòng)力市場(chǎng)、從事養(yǎng)育和照護(hù)等活動(dòng)之間自主抉擇和自由轉(zhuǎn)換，從而不斷趨向于行為能力的增強(qiáng)和自由的擴(kuò)大。

　　不過，認(rèn)識(shí)論中這種二分法的長(zhǎng)期存在，也產(chǎn)生了一項(xiàng)有用的副產(chǎn)品，從而具有積極的意義，即這種對(duì)峙促使各執(zhí)一端的雙方分別從某些方面細(xì)化了對(duì)問題的研究，甚至概括出一些有益的特征化事實(shí)，有助于加深對(duì)相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)。結(jié)果是，一旦能夠把對(duì)峙雙方的政策結(jié)合運(yùn)用，便可以最大化發(fā)揮政策效力。我們可以把上述理念的討論放到中國語境中，通過政策實(shí)施中的實(shí)例進(jìn)一步理解。

　　首先，以促進(jìn)就業(yè)的政策思路治理失業(yè)本身、通過社會(huì)保障托底避免失業(yè)的后果，是達(dá)到保障和改善民生要求的兩個(gè)不可或缺方面。每個(gè)政策方面在分別履行自身職能的同時(shí)，也對(duì)另一方具有拾遺補(bǔ)缺的作用。只有兩者之間實(shí)現(xiàn)了無縫銜接，民生才得到充分的保障。例如，通過培訓(xùn)提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力、通過改善公共就業(yè)服務(wù)提高勞動(dòng)力市場(chǎng)匹配程度，以及通過更好的兜底保障避免消費(fèi)水平明顯下降，都是保持社會(huì)總需求以恢復(fù)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求的政策作為，也是保障和改善民生的必要條件。2022年中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口為1203萬，按照當(dāng)年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資11.4萬元計(jì)算，城鎮(zhèn)失業(yè)造成全年損失的工資收入總額為1.37萬億元。這一年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入為1596億元，假設(shè)全部發(fā)放到登記失業(yè)者手中，每人可以獲得1.33萬元，相當(dāng)于平均工資水平的11.0%。這種情形雖然從補(bǔ)償水平來看不盡充足，但是從覆蓋水平看，也可謂就業(yè)與保障之間做到了無縫銜接。

　　其次，就業(yè)政策和社會(huì)保障也應(yīng)該是相輔相成的，通過消除現(xiàn)存的制度性障礙，兩者能夠共同構(gòu)造一個(gè)完好社會(huì)的良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)。例如，離開戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外出農(nóng)民工數(shù)量，2023年已經(jīng)達(dá)到1.77億，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工為1.28億，可以取兩個(gè)數(shù)字的平均值即1.53億，作為實(shí)際常住城鎮(zhèn)的農(nóng)民工人數(shù)。這個(gè)人口群體的收入水平已經(jīng)接近城鎮(zhèn)居民五等份中間組的平均水平，如果不存在特殊障礙的話，他們的消費(fèi)水平應(yīng)該接近于城鎮(zhèn)平均水平。然而，由于沒有獲得城鎮(zhèn)戶籍身份，他們享受到的社會(huì)保障水平顯著低于城鎮(zhèn)戶籍居民，因而他們的消費(fèi)意愿受到顯著的抑制。因此，一旦這個(gè)群體成為城市戶籍人口，僅消費(fèi)意愿的提高即可增加萬億元左右的消費(fèi)總支出。這說明農(nóng)民工市民化改革和相應(yīng)的社會(huì)保障的大幅度擴(kuò)面，不僅在供給側(cè)產(chǎn)生增加勞動(dòng)力供給的效果，還可以產(chǎn)生具有擴(kuò)張性質(zhì)的財(cái)政政策效果，同時(shí)把提高社會(huì)保護(hù)水平的制度建設(shè)向前推進(jìn)一步。

　　再次，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的各組成部分不應(yīng)該畫地為牢、相互分割且孤立運(yùn)作，政策工具箱越豐富越好，并且在運(yùn)用上要善于在相互之間協(xié)同貫穿。例如，應(yīng)對(duì)周期性失業(yè)的貨幣政策和財(cái)政政策，就其性質(zhì)而言是數(shù)量調(diào)控，即通過擴(kuò)大投資帶動(dòng)就業(yè)復(fù)蘇。但是，在很多情況下，譬如在經(jīng)歷三年新冠肺炎疫情沖擊期間及以后，因失業(yè)、就業(yè)不充分或退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，有較大部分家庭的收入受損，消費(fèi)能力和消費(fèi)信心變得十分孱弱。特別是如托賓所指出的那樣，結(jié)構(gòu)性失業(yè)不對(duì)稱地使一些脆弱群體陷入困境，比如初入就業(yè)市場(chǎng)的年輕人，通常遭遇更高的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。這要求形成一個(gè)完整的政策組合，一方面，以托底基本生活為目的實(shí)施最普惠的社會(huì)保障，穩(wěn)定居民收入和消費(fèi);另一方面，實(shí)施一系列結(jié)構(gòu)性改革，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)匹配水平和資源配置效率，降低對(duì)青年勞動(dòng)者威脅最大的結(jié)構(gòu)性失業(yè)率。

　　最后，不能忘記制度設(shè)計(jì)的初衷和政策配合的意圖，也就是說政策工具固然可以一器多能，但是不應(yīng)該走得過遠(yuǎn)以致越俎代庖。特別是，任何政策特別是社會(huì)保障項(xiàng)目，歸根結(jié)底是通過社會(huì)共濟(jì)實(shí)施社會(huì)保護(hù)，不可違背的根本理念是不計(jì)代價(jià)地使保障措施最直接地施加于受益人。例如，失業(yè)保險(xiǎn)基金用于穩(wěn)企援崗是對(duì)結(jié)余保險(xiǎn)基金的創(chuàng)新性使用，也產(chǎn)生了一定的效果。但是，在勞動(dòng)力市場(chǎng)受到嚴(yán)重沖擊時(shí)，大筆的基金支出到了企業(yè)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)手里，卻沒有更多地發(fā)放到失業(yè)者手里，則意味著政策目標(biāo)的喧賓奪主。具體來看，與未受新冠肺炎疫情影響的2019年相比，2022年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入繼續(xù)增長(zhǎng)了24.3%，基金支出更大幅度增長(zhǎng)了51.4%，累計(jì)結(jié)余額相應(yīng)減少了37.5%。然而，失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取人數(shù)占城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)的比例，卻僅僅微不足道地提高了0.49個(gè)百分點(diǎn)(圖3)。疫情期間失業(yè)率高企、失業(yè)保險(xiǎn)受益人數(shù)和比例卻沒有顯著提高的這種現(xiàn)象，使失業(yè)保險(xiǎn)基金的穩(wěn)企援崗功能成為買櫝還珠。

　　五、順應(yīng)公共品邊界變化規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的提煉過程中，研究者逐漸形成這樣一個(gè)共識(shí)：私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的邊界，通常隨著時(shí)間的變化而改變;公共產(chǎn)品的相對(duì)份額以及相對(duì)分量，也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高。前述所謂瓦格納定律，既是對(duì)這個(gè)發(fā)展現(xiàn)象的統(tǒng)計(jì)描述和一般性概括，也是將其作為一個(gè)特征化事實(shí)做出的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證。以下分析將論證以下結(jié)論：(1)公共品邊界的變化是發(fā)展的結(jié)果或歷史的產(chǎn)物;(2)這種變化發(fā)生的時(shí)點(diǎn)和程度，均受到意識(shí)形態(tài)和決策者理念的影響;(3)把健全基本公共服務(wù)體系納入14億多人口現(xiàn)代化的目標(biāo)之中，是各國現(xiàn)代化的共同特征與中國國情相結(jié)合產(chǎn)生的必然要求。

　　美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·加爾布雷思，以對(duì)美國的分析為例，提出了一個(gè)作為發(fā)展階段的概念——“豐裕社會(huì)”，并籍此闡述了公共產(chǎn)品內(nèi)涵和范圍擴(kuò)大的趨勢(shì)性規(guī)律。他認(rèn)為，一個(gè)國家在超越長(zhǎng)期貧困狀態(tài)進(jìn)入豐裕社會(huì)后，在豐盈的社會(huì)財(cái)富和私人產(chǎn)出與匱乏的公共服務(wù)供給之間，往往產(chǎn)生一個(gè)巨大的社會(huì)落差。特別是在公共支出與私人投資之間存在巨大不平衡，進(jìn)而在生活質(zhì)量的公共保障部分與私人保障部分之間，存在著明顯的社會(huì)滿足度差異。具體表現(xiàn)為就業(yè)不充分、收入增長(zhǎng)缺乏保障、收入差距擴(kuò)大、公共服務(wù)匱乏、環(huán)境惡化等諸多社會(huì)失衡現(xiàn)象。加爾布雷思將其稱為豐裕社會(huì)的社會(huì)性貧困問題，認(rèn)為這一問題需要政府以強(qiáng)有力的再分配手段，提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，才能獲得良好解決。既然充裕社會(huì)的特征之一，就是社會(huì)對(duì)公共品需求不斷擴(kuò)大，那么，校正在私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品之間的失衡，是一個(gè)國家為邁入充裕社會(huì)必須做好的準(zhǔn)備。正如加爾布雷思所警告的，這種在豐裕社會(huì)遭遇的公共品供給不足問題，以及可能導(dǎo)致的后果，在美國、英國、歐洲一些國家，乃至在一些發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體中都有所表現(xiàn)?？梢哉f，這個(gè)論斷得到了經(jīng)濟(jì)史的檢驗(yàn)。

　　早在20世紀(jì)20年代末至30年代初，在發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)的人口停滯現(xiàn)象便引起凱恩斯等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的高度警覺，并成為凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論和需求管理政策的最核心依據(jù)。可見，公共品邊界外延或社會(huì)福利覆蓋內(nèi)涵的擴(kuò)大，自然蘊(yùn)含在凱恩斯主義的政策主張之中。在其直接或間接影響下，瑞典以繆爾達(dá)爾夫婦推動(dòng)的“母嬰立法”為起點(diǎn)，英國以實(shí)施“貝弗里奇報(bào)告”這一福利計(jì)劃為標(biāo)志，美國以推動(dòng)“羅斯福新政”為載體，歐美諸國在先后完成福利國家建設(shè)的過程中，大幅度地把公共品邊界向外擴(kuò)展。第二次世界大戰(zhàn)后在許多工業(yè)化國家出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)流動(dòng)性提高乃至嬰兒潮，與此有著密切的因果關(guān)系。然而，從20世紀(jì)70年代開始逐漸成為主流的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，推動(dòng)了一個(gè)與此前相反的政策方向，縮減了公共品的邊界和社會(huì)福利水平，在美英等國造成了嚴(yán)重的收入分配不平等，并由此導(dǎo)致社會(huì)分化和政治分裂。此外，這種思潮還通過布雷頓森林體系國際組織，以華盛頓共識(shí)、結(jié)構(gòu)性調(diào)整、財(cái)政緊縮、私有化改革的形式，被輸送到遭遇經(jīng)濟(jì)困境的轉(zhuǎn)型國家、新興經(jīng)濟(jì)體，甚至一些歐洲國家，傷害了這些國家的轉(zhuǎn)型、發(fā)展和民生。

　　黨的二十大報(bào)告要求在發(fā)展中保障和改善民生，特別強(qiáng)調(diào)健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。這一部署與中國當(dāng)前面臨的相關(guān)挑戰(zhàn)具有直接的對(duì)應(yīng)性。也就是說，當(dāng)我們談到發(fā)展不平衡和不充分問題的時(shí)候，針對(duì)的最典型現(xiàn)象之一，常常是城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)的內(nèi)容、水平和均等化程度仍然有所不足。根據(jù)各國現(xiàn)代化的共同特征，基于自身實(shí)際需要補(bǔ)上這方面的短板，政策上應(yīng)該積極推動(dòng)公私產(chǎn)品邊界的改變，顯著提高現(xiàn)有就業(yè)、社會(huì)保障及更廣泛的基本公共服務(wù)的整合度，總體方向則是基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域的疆域不斷向外拓展，與此同時(shí)，公共服務(wù)的深度和質(zhì)量也相應(yīng)提高。

　　按照這樣的方向和原則，一項(xiàng)勢(shì)在必行并且具有可操作的任務(wù)，就是進(jìn)一步整合已有社會(huì)福利的組成部分，把社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)等職能更加有效地統(tǒng)一起來，建成中國特色的福利國家。迄今為止，中國社會(huì)福利體系的形成和完善，正是遵循了各個(gè)組成部分發(fā)展與逐漸一體化相結(jié)合的基本路徑。如表1所示，我們一般所指的社會(huì)保障體系，是由相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助項(xiàng)目合并而成。進(jìn)一步，按照民有所呼、政有所應(yīng)的理念以及盡力而為和量力而行相統(tǒng)一的原則，主要由“七有”所代表的更全面的基本公共服務(wù)保障的內(nèi)容得到正式確定，構(gòu)成了社會(huì)福利體系的范疇。此外，基本公共服務(wù)邊界進(jìn)一步拓展，旨在維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的各項(xiàng)制度，以及具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的社區(qū)和社會(huì)服務(wù)也被納入，這意味著所有相應(yīng)的基本公共服務(wù)，盡皆統(tǒng)一于中國特色福利國家整體框架之中。

　　關(guān)于社會(huì)保障體系向福利國家過渡的必要性，還可以結(jié)合中國的情況做進(jìn)一步的闡釋。無論是來自臨近高收入門檻發(fā)展階段的要求，還是應(yīng)對(duì)人口老齡化、氣候變化的綠色轉(zhuǎn)型、人工智能發(fā)展的后果，中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及民生保障，均面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。任何旨在突破瓶頸的進(jìn)一步發(fā)展，都必須以充分托底的保障為前提。英國歷史學(xué)家艾瑞克·霍布斯鮑姆很早就預(yù)言道，社會(huì)主義理念有助于為世界上兩大難題，即生態(tài)危機(jī)和收入分配惡化，提供有效的解決方案。從人民日益增長(zhǎng)的社會(huì)保護(hù)和基本公共服務(wù)需求來說，社會(huì)保障體系需要升級(jí)到社會(huì)福利體系或福利國家的層面。雖然兩個(gè)層次的體系都利用社會(huì)共濟(jì)的方式，意欲達(dá)到社會(huì)保護(hù)和基本公共服務(wù)的目標(biāo)，但是，兩者之間仍然在覆蓋范圍、程度和方式上存在顯著差異。

　　首先，兩者的理論依據(jù)不盡相同，因而覆蓋范圍也是不一樣的，社會(huì)福利范圍必然大于社會(huì)保障范圍。例如，在社會(huì)保障體系下，醫(yī)療保障主要涉及城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。而在社會(huì)福利體系的范圍內(nèi)，滿足“病有所醫(yī)”的要求，不僅靠醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目，還要靠醫(yī)藥體制和公共衛(wèi)生政策予以保障，因此，以公益性為導(dǎo)向的公立醫(yī)院發(fā)展、健全公共衛(wèi)生體系，以及疫情防控救治體系等，也就成為題中應(yīng)有之義。又如，具有普惠性質(zhì)的保障性住房供給，整體上并不是社會(huì)保障的常規(guī)項(xiàng)目，而在“住有所居”的基本要求下，以公租房保障、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造和農(nóng)村危房改造等名目，住房保障被納入國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，成為社會(huì)福利體系的重要組成部分。

　　其次，兩者的實(shí)施方式不盡相同，覆蓋對(duì)象及范圍也有很大的差異。社會(huì)福利體系具有更明顯的普惠性、普世性。社會(huì)保障以保障內(nèi)容為核心、以特定人群為對(duì)象，強(qiáng)調(diào)的是保障基本生活，總體來說難以避免項(xiàng)目設(shè)置上的碎片化、服務(wù)對(duì)象的排他性，以及管理體制上“鐵路警察、各管一段”的割裂特點(diǎn)。因此，社會(huì)保障項(xiàng)目往往要以職業(yè)、單位、戶籍等身份特征以及人口特征來界定對(duì)象，有時(shí)還要強(qiáng)調(diào)參保人的貢獻(xiàn)水平(多繳多得)，借助家計(jì)狀況調(diào)查的方式識(shí)別受益者等。社會(huì)福利則以提高人民生活品質(zhì)或社會(huì)福祉水平為核心，認(rèn)為人的基本權(quán)利和社會(huì)必要水平福利是無需論證的，因而更加強(qiáng)調(diào)面向全體居民的全生命周期服務(wù)。社會(huì)福利體系的普惠化和普世化理念，既有助于最終規(guī)避“穆勒難題”，也更易于克服社會(huì)保障體制機(jī)制的內(nèi)在缺陷。

　　最后，兩者具有大相徑庭的財(cái)政理念。社會(huì)保障更熱衷于執(zhí)行中的增收節(jié)支，謹(jǐn)守“節(jié)約每一個(gè)銅板”的原則，社會(huì)福利則天然認(rèn)為到對(duì)象手中的福利多多益善。早期福利國家的形成，即與財(cái)政理念的轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。從福利國家形成之初，財(cái)政理念便與傳統(tǒng)理財(cái)理念分道揚(yáng)鑣。由于社會(huì)福利從全體居民的全生命周期著眼，既實(shí)施社會(huì)保護(hù)又進(jìn)行人力資本培養(yǎng)，毋庸置疑地屬于長(zhǎng)期的生產(chǎn)性支出。這就決定了，在摒棄短期或當(dāng)期平衡的財(cái)政守則，以及由此衍生出來的“緊縮性”的財(cái)政紀(jì)律基礎(chǔ)上，從更長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程考慮財(cái)政收支平衡，社會(huì)福利可以達(dá)到比直接目標(biāo)更高的目的，即從供給側(cè)提升人力資本、擴(kuò)大就業(yè)和提高生產(chǎn)率，從需求側(cè)穩(wěn)定和擴(kuò)大居民的消費(fèi)能力及意愿、支撐經(jīng)濟(jì)合理增速。供需兩側(cè)合力，又可以通過做大蛋糕形成有利于加大再分配力度的“分母效應(yīng)”。

　　六、結(jié)語和改革建議

　　中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)更高階段，也面對(duì)著變化了的環(huán)境和由此帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因應(yīng)各國現(xiàn)代化的共性要求和中國的現(xiàn)實(shí)需要，中國的社會(huì)保障制度需要理念、范式和政策工具的與時(shí)俱進(jìn)。由于以人工智能為核心的新技術(shù)對(duì)就業(yè)崗位的沖擊越來越具有不同于以往的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的以識(shí)別受益人為特點(diǎn)的社會(huì)保障理念和范式，不僅執(zhí)行難度明顯提高，其合理性和必要性也日益降低，制度變遷的趨勢(shì)便是轉(zhuǎn)向更加普惠化、更具有普世性。與此同時(shí)，社會(huì)保障盡力而為和量力而行統(tǒng)一原則的動(dòng)態(tài)性，也與日俱增。在2035年之前，中國將處于政府社會(huì)性支出更快速和更大幅度增長(zhǎng)的“瓦格納加速期”，公共品邊界的顯著拓展兼具必要性和可行性。相應(yīng)地，有必要也可以通過對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)等各項(xiàng)制度的整合，使得以全體居民為對(duì)象、以全生命周期為疆域的基本公共服務(wù)供給體系更趨完善，并成為中國式福利國家建設(shè)的契機(jī)。

　　這個(gè)過程的進(jìn)展程度，歸根結(jié)底取決于體制改革、政策調(diào)整和制度建設(shè)的方向、力度和成效。從必要性和緊迫性出發(fā)，以創(chuàng)造必要制度條件為目標(biāo)，關(guān)鍵領(lǐng)域改革的確定和推進(jìn)應(yīng)該遵循以下要點(diǎn)。首先，按照福利國家建設(shè)的整體要求，把現(xiàn)有的社會(huì)保障項(xiàng)目同基本公共服務(wù)保障的其他部分進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的一體化推進(jìn)。其次，作為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，戶籍制度改革的核心，是削弱其識(shí)別基本公共服務(wù)供給對(duì)象的功能。因此，以此作為這項(xiàng)改革的優(yōu)先步驟，預(yù)期可以取得立竿見影的效果。再次，從填補(bǔ)制度缺口入手，確保所有人口群體在生命周期的任何階段，均能夠獲得社會(huì)必要水平的基本公共服務(wù)，特別注重滿足“一老一小”對(duì)基本公共服務(wù)的特殊需求。最后，以補(bǔ)短板、扶弱項(xiàng)和破堵點(diǎn)為重點(diǎn)，以提高制度和體系的一體化水平為目標(biāo)，對(duì)公共資源和政府社會(huì)性支出進(jìn)行制度性重新配置，確保公平與效率的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一。

　　作者蔡昉，系中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、中國社會(huì)科學(xué)院原副院長(zhǎng)。

　　本文刊發(fā)于《社會(huì)保障評(píng)論》2024年第4期。