目前，全球變暖成為涉及地區(qū)最為廣泛、影響也最為深遠(yuǎn)的國際環(huán)境問題之一。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在全球?qū)箽夂蜃兓募w行動中起著舉足輕重的作用。為此，中國不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面力圖轉(zhuǎn)型大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，而且在政治方面也作出變革應(yīng)對全球環(huán)境危機(jī)。在此過程中，中國適應(yīng)時代要求順利地實現(xiàn)了綠色政治轉(zhuǎn)型，提出了綠色治理理念，建立了綠色治理體制，并且創(chuàng)制了一系列綠色治理政策。

　　一、綠色治理理念的興起

　　中國共產(chǎn)黨是中國政治的領(lǐng)導(dǎo)者和引擎。中國綠色治理的興起也是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和推動下展開的。從1978年環(huán)境保護(hù)進(jìn)入黨的中央領(lǐng)導(dǎo)層開始到2007年黨的十七大全面闡述科學(xué)發(fā)展觀，中國共產(chǎn)黨提出了一系列與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的綠色治理理念。這些綠色治理理念的提出為中國綠色治理體制的建立和政策實施提供了動力、方向和理論基礎(chǔ)。

　　1978年，中共中央批準(zhǔn)了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的《環(huán)境保護(hù)工作匯報要點(diǎn)》，指出：“消除污染，保護(hù)環(huán)境，是進(jìn)行社會主義建設(shè)、實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的一個重要組成部分……我們絕不能走先污染、后治理的彎路。”這是在我們黨歷史上第一次以黨中央名義對環(huán)境保護(hù)作出的重要指示。從此以后，一系列綠色治理理念開始進(jìn)入黨的工作報告，其中包括可持續(xù)發(fā)展的理念、科學(xué)發(fā)展的理念、兩型社會的理念和生態(tài)文明的理念。

　　（1）可持續(xù)發(fā)展的理念。黨的十五大提出，我國是人口眾多、資源相對不足的國家，在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅持計劃生育和保護(hù)環(huán)境的基本國策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。2002年，黨的十六大將“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路”列為全面建成小康社會的四大目標(biāo)之一。

　?。?）科學(xué)發(fā)展觀的理念。十六屆三中全會正式提出以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)發(fā)展觀把“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”作為實現(xiàn)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的一個重要方面。黨的十七大提出，要貫徹科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想，推動黨和國家工作取得新的重大成就。要按照中國特色社會主義事業(yè)總體布局，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào)，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)。要堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會永續(xù)發(fā)展。

　?。?）兩型社會的理念。2005年10月，十六屆五中全會通過的“十一五”規(guī)劃建議將建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會確定為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務(wù)。2006年3月，全國人大十屆四次會議通過的“十一五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“落實節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，建設(shè)低投入、高產(chǎn)出、低消耗、少排放、能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。2006年10月，十六屆六中全會進(jìn)一步要求“以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題為重點(diǎn)，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，會上通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“資源利用效率顯著提高，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)”作為構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)之一。

　　（4）生態(tài)文明的理念。2007年10月，黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明的要求，并對其主要任務(wù)作出部署。建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式；循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升；主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善；生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立。

　　從十二大到十七大，中國共產(chǎn)黨提出了可持續(xù)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展觀、“兩型社會”和生態(tài)文明的綠色治理理念，意味著環(huán)境治理已經(jīng)成為中國政治的重要議題。通過對中國共產(chǎn)黨從十二大到十七大報告中與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的語詞進(jìn)行統(tǒng)計，筆者發(fā)現(xiàn)，在十二大報告中沒有出現(xiàn)“環(huán)境”（與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的“環(huán)境”）一詞，在十六大報告中出現(xiàn)了6次，在十七大報告中則達(dá)到了16次；“生態(tài)”一詞在十二大報告中只出現(xiàn)了1次，在十六大報告中出現(xiàn)了5次，在十七大報告中則劇增到12次。由此可見，自黨的十二大以來，環(huán)境問題已經(jīng)越來越成為中國共產(chǎn)黨關(guān)注的問題。尤其是十七大后，中國共產(chǎn)黨對環(huán)境問題的重視已經(jīng)達(dá)到頂峰，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨關(guān)注的重要政治議題。

　　二、綠色治理體制的建立

　　改革開放30多年來，中國從中央到地方建立了系統(tǒng)化的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。在橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)上，從全國人民代表大會到國務(wù)院環(huán)保權(quán)力都不斷得到加強(qiáng)。與此同時，中國基本上建立了比較完善的環(huán)境法律體系。

　　首先，環(huán)境保護(hù)權(quán)力的提升。1973年中國成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。這是國務(wù)院專設(shè)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國的環(huán)境保護(hù)工作。同年，為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的國際合作與交流，我國加入了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，成為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃理事會58個理事國之一。1982年5月4日，由國家城市建設(shè)總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局和國家基本建設(shè)委員會的部分機(jī)構(gòu)，與國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部。1988年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部撤銷，改為建設(shè)部；環(huán)境保護(hù)部門分出，成立國家環(huán)境保護(hù)總局，直屬國務(wù)院。2008年3月27日，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部揭牌成立。環(huán)?？偩钟删稚駷椴?，標(biāo)志著環(huán)保部門由國務(wù)院直屬單位變?yōu)閲鴦?wù)院的組成部分。就人大系統(tǒng)而言，1993年3月29日，第八屆全國人大第一次會議通過增設(shè)全國人大環(huán)境保護(hù)委員會的決定。1994年3月22日，第八屆全國人大第二次會議又決定將全國人民代表大會環(huán)境保護(hù)委員會改名為全國人民代表大會環(huán)境與資源保護(hù)委員會，成為全國人民代表大會在環(huán)境和資源保護(hù)方面行使職權(quán)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)。該委員會的設(shè)立，使環(huán)境與資源保護(hù)在國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)有了專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，對我國的環(huán)境與資源保護(hù)有著重要意義。

　　與此同時，全國各地區(qū)省、市、縣三級政府都成立了職能健全的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，一些省、市人民代表大會也相應(yīng)設(shè)立了環(huán)境與資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，形成了從中央到地方的環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督的完整體系。與環(huán)保部門在行政系統(tǒng)內(nèi)地位的不斷上升相呼應(yīng)，在精簡機(jī)構(gòu)的大背景下環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)數(shù)與人員數(shù)呈現(xiàn)了較快的增長勢頭。自1998年國家環(huán)?？偩殖闪⒅两?，中國基本上在每一個縣級行政區(qū)域都設(shè)立了專門的環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)。從1996年至2007年十幾年的時間里，中國的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)數(shù)目已經(jīng)從8400個飛速增長到11932個，增長了42%。從1996年至2007年間，中國環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)從業(yè)人數(shù)從1996年的95566人迅速增長到2007年的176988人，人數(shù)增加了85%。

　　其次，在法律體系建設(shè)方面，除了《憲法》中關(guān)于環(huán)保的原則性規(guī)定之外，自1979年以來中國相繼制定和實施了包括《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》以及《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等在內(nèi)的近30部與環(huán)保相關(guān)的法律，約占全國人大及其常委會立法總數(shù)的1/10。同時，為了細(xì)化法律或者填補(bǔ)法律的模糊地帶，國務(wù)院還制定了60多部環(huán)保方面的行政法規(guī)；為實施國家環(huán)保法律和行政法規(guī)，國務(wù)院有關(guān)部門、地方人民代表大會和地方人民政府依照各自職權(quán)也制定和頒布了600多部環(huán)保規(guī)章和地方法規(guī)。為配套法律法規(guī)的實施，中國也制定了大量的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，截至2008年8月31日，包括國家環(huán)保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)，中國已累計頒布各類國家級環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)1200多項，其中含現(xiàn)行國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1100多項。

　　三、綠色治理政策的創(chuàng)制

　　思德納把環(huán)境政策工具分為環(huán)境的直接規(guī)制、可交易的許可證、稅收、補(bǔ)貼和押金、產(chǎn)權(quán)、法律工具和信息政策、國家政策和規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織按照政策對象受何種因素影響而將環(huán)境政策工具分為命令控制手段、經(jīng)濟(jì)手段或稱市場機(jī)制以及勸說式手段。環(huán)境規(guī)制按照其對經(jīng)濟(jì)主體排污行為的不同約束方式主要分為命令控制型環(huán)境規(guī)制和以市場為基礎(chǔ)的激勵性環(huán)境規(guī)制、非正式的環(huán)境規(guī)制。世界銀行于1997年6月發(fā)布了一份題為《里約之后的五年：環(huán)境政策的創(chuàng)新》的報告，該報告對環(huán)境政策工具按照“運(yùn)用市場”、“創(chuàng)造市場”、“運(yùn)用環(huán)境規(guī)章”、“動員公眾”等出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行分類，這種分類方式與經(jīng)合組織的分類相類似，只不過把基于市場機(jī)制的工具進(jìn)一步細(xì)分。改革開放30年來，我國創(chuàng)制的環(huán)境治理政策大致可以分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)刺激型和社會型。

　　命令控制型環(huán)境政策工具是政府對污染水平實行管制，制定有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包括污染排放的種類、數(shù)量、方式等污染指標(biāo)，并以相應(yīng)的法律法規(guī)保障其被執(zhí)行。對于不達(dá)標(biāo)者，政府可采取強(qiáng)制關(guān)閉、限產(chǎn)限量及罰款等處罰，以便將其排出的污染物限制在一個可接受的范圍內(nèi)。由于環(huán)境問題自身的性質(zhì)及命令控制型環(huán)境政策工具自身的特點(diǎn)，該類工具曾在政府環(huán)境政策工具選擇的歷史上長期占據(jù)主導(dǎo)地位。我國常用的命令控制型環(huán)境政策工具是以各種行政許可以及非許可性行政審批事項存在的，具體包括：環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可證制度、污染物申報制度、污染物限期治理制度以及城市環(huán)境綜合整治定量考核制度等。從政策工具作用的時序看，我國命令控制型環(huán)境政策工具——行政調(diào)整機(jī)制既有諸如環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度等前置控制的手段，也有如排污許可證制度、污染物申報制度的中途控制的手段，還有如污染物限期治理制度的事后控制手段，更有包括城市環(huán)境綜合整治定量考核制度在內(nèi)的全程管制工具。

　　經(jīng)濟(jì)刺激型環(huán)境政策工具是指政府環(huán)境行政部門通過引入市場機(jī)制，旨在引導(dǎo)生產(chǎn)者和消費(fèi)者在各自的生產(chǎn)和消費(fèi)過程中對其行為進(jìn)行成本效益評估，從而選擇有利于環(huán)境保護(hù)行為的手段的總稱。在1983年12月至1984年1月召開的第二次全國環(huán)境保護(hù)會議上，“誰污染誰治理”與“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”以及“強(qiáng)化環(huán)境管理”并列為符合我國國情的三大環(huán)境政策。在“誰污染誰治理”等符合我國國情的環(huán)境政策的指導(dǎo)下，我國初步建立了以排污收費(fèi)制度和資源稅為代表的經(jīng)濟(jì)刺激型環(huán)境政策工具體系，包括環(huán)境補(bǔ)貼、押金返還、環(huán)境保險、排污權(quán)交易、綠色信貸和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等在內(nèi)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。

　　社會型環(huán)境政策工具是指政府環(huán)境行政部門通過廣泛的道德規(guī)勸和輿論影響，將保護(hù)環(huán)境的觀念滲透入企業(yè)的經(jīng)營理念和居民個人的價值觀，并使其成為二者的組成部分，從而促使企業(yè)和居民自愿作出符合政府意愿的環(huán)保行為的手段的總稱，其實質(zhì)是改變當(dāng)事人在環(huán)境行為決策框架中的觀念和優(yōu)先性，或者說將環(huán)境保護(hù)的觀念全部內(nèi)化到當(dāng)事人的偏好結(jié)構(gòu)中。相較于命令控制型政策工具和經(jīng)濟(jì)刺激型政策工具，社會型環(huán)境政策工具的最大優(yōu)勢就在于其一旦發(fā)揮作用，這種作用就易成為一種長效機(jī)制。傳統(tǒng)的命令控制型政策工具發(fā)揮作用的基礎(chǔ)在于政府的強(qiáng)制性，如果強(qiáng)制性弱化甚至消失，則其作用將不再發(fā)揮；同樣，經(jīng)濟(jì)刺激型政策工具則依賴于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，離開了利益的驅(qū)動其作用的發(fā)揮也會削弱。而社會型政策工具由于已經(jīng)將環(huán)境觀念固化到自身價值理念中去，因此無論有無外界的壓力或刺激都將長期發(fā)揮作用。我國的社會型環(huán)境政策工具包括“兩型社會”建設(shè)、長株潭城市群兩型社會配套改革試驗區(qū)建設(shè)、武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)試驗區(qū)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、低碳生活理念宣傳、“兩型”社區(qū)建設(shè)、“兩型”家庭和“兩型”學(xué)校建設(shè)等。

　　四、反思與改革

　　改革開放30多年來，中國的環(huán)境治理逐漸展開，綠色治理理念已經(jīng)成為執(zhí)政黨的重要議題，全國性的綠色治理體系基本建立起來，綠色政策的創(chuàng)制也全面推進(jìn)。但是，中國的環(huán)境治理仍然存在一些不足，如環(huán)境治理模式仍然是命令控制模式、環(huán)境治理體系中權(quán)力關(guān)系仍然不協(xié)調(diào)、環(huán)境治理過度依賴于國家。因此，為了提高中國環(huán)境治理效率，中國的環(huán)境治理需要進(jìn)行以下幾個方面的改革：

　　首先，深化環(huán)境治理權(quán)力體制改革。中國長期實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，這一體制的弊端在地方利益不甚突出的計劃經(jīng)濟(jì)時代尚不明顯，但在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天卻早已紛紛暴露。原有體制不僅無法遏制反而導(dǎo)致了環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇，甚至還孽生了許多腐敗問題，嚴(yán)重影響環(huán)境管理的正常進(jìn)行。為解決以上問題，中國必須重新構(gòu)建起全新的環(huán)境管理體制，即跨區(qū)域垂直環(huán)境管理體制。而且，在當(dāng)前中國環(huán)境治理體制中，地方環(huán)保部門要接受本級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，上級環(huán)保部門則主要發(fā)揮指導(dǎo)和督導(dǎo)作用。因此，在環(huán)境治理過程中，地方環(huán)保部門的權(quán)力往往受到本級地方政府的牽制，難以發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境治理功能。為此，環(huán)境治理權(quán)力體制改革需要理順地方環(huán)保部門、地方政府、上級環(huán)保部門之間的權(quán)力關(guān)系。

　　其次，加強(qiáng)環(huán)境政策創(chuàng)制，尤其應(yīng)該大力發(fā)展環(huán)境稅費(fèi)和排污權(quán)交易。目前，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)多為粗放型，科技含量低，資源消耗和浪費(fèi)巨大，污染物排放也比發(fā)達(dá)國家多很多。這種情況最適合用環(huán)境稅費(fèi)來刺激生產(chǎn)者，鼓勵他們使用對環(huán)境污染較小的產(chǎn)品。我國應(yīng)大膽運(yùn)用環(huán)境稅收政策，并新增一些稅種以解決日益迫切的環(huán)境問題。

　　最后，引導(dǎo)公民參與環(huán)境治理。改革開放以來，我國環(huán)保民間組織獲得了長足的發(fā)展。截至2005年底，我國共有各類環(huán)保民間組織2768家，其中，政府部門發(fā)起成立的環(huán)保組織1382家，占49.9%；民間自發(fā)組成的環(huán)保組織202家，占7.2%；學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體共1116家，占40.3%；國際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)68家，占2.6%。但是，我國在環(huán)境治理中的公眾參與工作還做得不夠，環(huán)保民間組織在環(huán)境治理中發(fā)揮的效能很有限。在問題的識別、政策的制訂、優(yōu)先因素的設(shè)定和實施過程中，都只有很小一部分的公眾參與，從而影響了環(huán)境政策的有效性。因此，在環(huán)境治理改革中，需要引導(dǎo)公民積極參與環(huán)境治理，提高環(huán)境治理效能。

　　（作者單位：湖南省委黨?？粕绮浚?br />